國家治理現代化視角下民主治理的實現路徑

摘要：本文認為民主治理是實現國家治理現代化的基本方式，提出從加強民主治理的主體建設、完善民主治理的制度安排、優化民主治理的程序設計和強化民主治理的法治保障等路徑來實現民主治理，以此推動國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：國家治理現代化；民主治理；實現路徑

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）03-0034-05

民主治理就是一個理性談判、集思廣益、凝聚共識的過程，不同觀點和利益訴求可以相互交流和碰撞，最后公共選擇的達成一定是最好觀點的力量。民主治理這種張揚理性和包容差異的精神，契合了國家治理現代化理性化與現代化的要求。同時，民主治理在民主化浪潮復興和國家治理現代化的時代背景下被重新詮釋，其作為國家治理現代化的基本方式，契合了國家治理現代化的民主化要求。

習近平同志指出：“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量。”[1]因此，以民主治理為實現國家治理現代化的基本方式，加強民主治理的主體建設，完善民主治理的制度安排，優化民主治理的程序設計，強化民主治理的法治保障，是提升國家治理能力和社會治理水平的有效路徑。

一、加強民主治理的主體建設

（一）提升黨的執政水平，發揮黨的領導作用

“中國共產黨是中華人民共和國的領導核心，政府在其領導之下，不談共產黨，中華人民共和國中任何基本的問題都無法搞清”[2]。黨的領導是中國特色社會主義事業的方向保證，必須充分認識到國家治理現代化的核心要義是共產黨領導下的多元主體協同治理。國家治理的多元主體，只有在黨的堅強領導下，只有發揮黨總攬全局、協調各方的關鍵作用，才能夠有力推進國家治理現代化的進程。因此，要實現國家治理現代化的戰略目標，必須進一步提升黨的治理水平，發揮黨的領導核心作用，形成黨委領導、政黨協商、政府服務、社會協同、公眾參與的民主治理主體結構。

（二）利用協商政治優勢，提高黨際治理水平

政治協商是有著中國特色的民主政治產物，是民主治理過程中的重要環節。政治協商制度是以中國共產黨領導的多黨合作制為制度載體，以政協組織為主要參與渠道，以民主黨派廣泛參與為實現方式。國家治理現代化的實現，要充分發揮人民政協的特色優勢，加強黨際間的協商共治，進一步促進民主黨派對國家公共事務的參與。

首先，中國共產黨作為執政黨，要立足于當前多元化的社會和政治環境，借助自身的主導性地位，將多民主黨派聚攏到國家治理現代化的進程中來，營造良好的參與氛圍，暢通民主參與的體制和渠道。其次，政協機構作為民主黨派參政議政的政治平臺，需要轉變自我認知，客觀認識到人民政協作為黨派協商渠道的地位與功能，要進一步加強制度改革和創新，優化黨際協商的方式，加強黨際協商的密度，強化黨際協商的結果運用，真正發揮黨際協商的實效。再次，各民主黨派作為參政黨，要充分認識到自身價值，致力于國家治理體系和治理能力現代化的宏偉目標，必須加強自身能力建設，提高參政議政的水平，提升問政質詢的能力，強化監督反饋的力度。

（三）轉變政府角色定位，強化公共服務職能

傳統的治理方式是政府單一主導下的壟斷模式，隨著民主政治的發展面臨社會現實的挑戰，政府必須實現自身的角色轉變，進一步強化公共服務職能。國家治理現代化進程中，政府是必不可少的參與主體，因為政府部門掌握行政權力，擁有各項資源，政府應該“掌舵”而不是“劃槳”，應該致力于協商平臺構建，處理好與市場、社會的關系，以公共服務作為自身定位的導向。

首先，政府要轉變自身職能，加強行政體制改革。1984年經濟體制改革開始實行，在一定程度上也推動了我國行政體制改革的進程，并達到了一些成效。但是，行政體制改革依然沒有深化到核心層級，政府依然沒有實現自我的角色轉型，公共服務職能依然比較弱化，由此導致的權力尋租和貪污腐敗層出不窮，公眾的公共服務需求難以得到有效滿足，政府、市場、社會三者間的關系沒有理清。因此，政府的角色定位是政府公共服務職能有效發揮的前提基礎。其次，政府要依托市場力量，敢于簡政放權。市場機制有著巨大的活力和生機，政府應當把一些公共服務項目和工程轉包給市場主體，提高資本流通效率和公共服務質量，培育市場的經濟主體地位，履行市場監管職責。再次，政府要鼓勵公民參與，構建行政協商平臺。在做出涉及公民利益的公共決策前，要廣泛征求意見，保障公民的知情權；完善各類公民參與渠道，例如民主懇談會、各類聽證會、網絡問政等，保證公民的參與權。

戰略掃描趙友華，侯雨佳：國家治理現代化視角下民主治理的實現路徑（四）培育社會治理主體，推動基層治理民主

社會主體是國家治理主體結構中重要一級，其發展與成熟對于國家治理現代化而言至關重要。黨的十八屆三中全會公報曾多次提及“社會治理”這一詞匯，更著力強調“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序”[3]。社會主體能夠在國家治理中承擔相應的自治功能，利用社會協商的平臺促進基層民主的發展。

首先，要促進社會主體的發展和成熟，必須在民主治理的過程中提供法治化的機制保障。要深刻認識到社會治理主體在國家治理過程中的關鍵作用，促進民主與法治機制的完善，并在此基礎上引導社會主體的漸進成熟。其次，更好地完善社會主義市場經濟體系，促進國民經濟健康發展，為社會主體的成長營造良好外部環境。市場經濟的發展會衍生社會主體的萌芽，并促進社會主體的發展，使其擁有獨立的自治地位和行動能力。再次，重新利用現有的社會協商平臺，發揚基層民主。在當前的村民自治和居民自治協商過程中，存在著協商民主認識不清、協商民主形式化、協商結果反饋乏力等問題。“在基層民主協商過程中，必須強化認識，統一思想，正確認識協商民主的重要價值和意義，真正實現村民自我管理、自我服務和自我監督”[4]，以基層治理民主推動國家治理現代化。

（五）加大公民意識教育，構建民主參與文化

依托多元主體協同參與的民主治理機制，來推動國家治理現代化的進程，離不開公民力量的積極廣泛參與。倘若說程序設計和制度安排是民主治理的“硬件”裝置，則公民參與文化和氛圍就是民主治理的“軟件”設計。無論是作為國家治理協商主體的建構，還是保障公民基本權利的協商渠道，進而提高國家治理績效，實現國家治理現代化，公民的民主參與意識和理性協商精神都是不能缺少的現實要素。

首先，社會主義核心價值觀的引導。國家治理體系和能力現代化的建構從本質上就是社會主義核心價值觀的外化和制度化，因此，要通過踐行社會主義核心價值觀來培養公民參與文化和理性協商精神，發揮其價值引領作用，服務于社會主義現代化建設。其次，民主參與文化的宣傳。要廣泛使用報紙、電視、網絡等媒介，加大對民主治理內涵、價值和成效的宣傳力度，使得民主參與的觀念深入人心。再次，民主參與渠道的暢通。要積極搭建各類參與平臺，吸引公民的積極參與，讓更多的公民在事關切身利益的參政議政過程中，感悟、體驗維護自身民主權利的途徑和方法，“塑造獨立的政治人格，形成用理性目光審視自己權利要求的寬容精神，養成規避過度狂熱、偏執行為取向而理性妥協的習慣”[5]。最后，民主參與氛圍的營造。要以求同存異為原則，以凝聚共識為目標，營造平等參與、自由表達、寬容異見、互利合作的參與氛圍，這是構建民主參與型政治文化的重要保證。

二、完善民主治理的制度安排

（一）注重民主治理制度的系統化設計

（1）加強頂層設計。民主治理的制度安排是政治體制改革的重要環節，要依據國家治理現代化的戰略目標來規劃設計。在現實的制度安排過程中，要從提高國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度出發，“運用底線思維、法治思維、辯證思維，全面科學謀劃基層民主協商的有序參與、科學運行、動力供給、成效評估等頂層設計”[5]。（2）立足整體規劃。民主治理的制度安排是一個系統化的復雜工程，從主體層面來看，涉及到共產黨、民主黨派、政府機構、社會組織、市場主體、公民群體等；從結構層面來看，涉及到中央、地方和基層；從實踐層面來看，涉及到黨內協商、政治協商、行政協商、社會協商等。要促使這個龐大復雜的體系高效化運轉，必須加強制度的整體規劃，注重各項制度間的有效銜接和配合，發揮制度體系的整合作用。（3）建立配套制度。首先，要建立信息公開制度，擴大信息公開的范圍，確保公開信息的質量，保障公民的知情權，這是公民民主參與的前提條件。其次，建立信息反饋制度，暢通信息反饋的渠道，使得體制外的意見和建議能夠有效進入公共決策過程。再次，建立監督評議制度，對民主治理的主體、過程、內容進行有效監督，及時反饋和通報監督結果，提高民主治理績效。

（二）推動民主治理制度的規范化運行

民主治理的實踐是多元主體在規范的制度框架下，就公共事務的治理方式，理性地進行協商辯論的過程。然而，目前我國民主治理過程中協商程序的設計、協商主體的資格、協商內容的確定和協商結果的運用等都缺乏規范的制度規定。因此，推動民主治理制度規范化運行，必須做到以下幾點：首先，用制度確立民主治理的協商程序。對于協商主體的參與資格和協商議題的確立和協商流程的管理都要有嚴格的規定。其次，用制度拓寬民主治理的協商層級，縱向上，在國家、地方和基層三個層面都要建立相應的制度；橫向上，各類協商主體間的銜接和配合要通過制度設計來完善，實現民主治理制度體系的全面覆蓋。再次，用制度完善民主治理的協商形式。“改革開放以來實際上已經形成諸如懇談型、決策型、聽證型、論壇型等多種協商類型，產生了民主懇談會、民主理財會、聽證會、協商對話、網絡論壇等多種比較好的協商形式”[6]，現階段就是要把這些協商形式制度化，強化對協商結果的運用，這對于民主治理制度的規范化運行和國家治理能力的提高具有重要意義。

（三）促進民主治理制度的科學化發展

（1）細化制度內容。對于多元民主協商過程中的議題，例如“重大決策”、“重要問題”等籠統性的規定，都要進一步細化和明晰，減少治理實踐中的理解誤差和執行隨意性；對于各類民主制度的適用范圍和情況，要有詳細的要求和限制，發揮民主治理制度的實效。（2）改革相關制度。隨著民主治理實踐的發展，我國已初步建立起一套制度體系，但在國家治理現代化的進程中，我們要突破局限，適應國家發展的現實情況，及時改變和優化現有的制度設計。例如，對于政治協商制度，在黨際層面要真正落實多黨參政的原則要求，通過制度安排確保民主黨派的參政議政權力，發揮政治協商制度功能。（3）創新制度機制。雖然我國已經建立了形式各樣的民主治理制度，但還不夠完善，存在很大的創新空間。在國家治理現代化的進程中，要進一步開拓思維，立足我國的現實國情和治理實踐，在總結過去良好的經驗基礎上，合理借鑒國外的先進理論和完備制度，加大民主治理的制度創新，促進民主治理制度的科學化發展。

三、優化民主治理的程序設計

（一）建立協商議題確定程序

協商議題的確定是協商程序運行的首要環節，在啟動協商程序之前，必須首先確定哪些關鍵議題可以進入協商過程。當前，在立法協商和行政協商領域，已經建立了相應的選題制度和程序，但是在政治協商、基層民主協商和社會協商等領域，缺乏制度化的程序規范。例如，在以人民政協為組織載體的政治協商中，有關文件只對協商內容和范圍進行了籠統的概括和原則性規定，缺乏操作性的說明。

（二）建立協商選題論證程序

在協商議題確定之后，需要對選題的科學性、可行性、規范性等進行調研論證，要建立一套完整的操作程序。首先，該程序必須明確調研論證的組織者和參與者；其次，要明確調研論證的對象和內容；再次，科學規定調研實踐的范圍和過程。同時，為了保證協商選題論證程序的公正性，可以委托社會公益組織、學術機構等來主持。

（三）建立協商過程公開程序

協商過程的公開性決定了協商結果的公平正義。在近年來的民主政治發展過程中，各地方開始探索建立許多行之有效的公開程序。例如，在政治協商領域，溫州對協商主體、協商方式、協商時間等進行了詳細的規定說明，并及時向社會公布，確保整個協商過程的公開公正；在基層民主協商領域，“鎮江建立了‘135’議事制度：1—區黨組織為核心，3—把好議事的組織關、議事關和認同關，5—黨群議事會、環境圓桌會、矛盾協調會及社區、物管、業主三方協調會”[7]，以此來推動基層社區的管理方式創新。對于已有的公開性程序，要總結經驗教訓，進一步促進其規范化發展。

（四）建立協商意見審議程序

對于協商過程中的意見和建議，是否應該進入最終的決議過程，應該采納哪些協商意見，如何審議這些協商建議等，都必須建立相應的程序規范，并改革不合理的審定程序。以現行的行政聽證程序為例，其調查、審議和決議機構都是行政部門，使得程序的公開性和民主性遭到群眾質疑，導致政府部門失信于百姓，影響國家治理績效的提升。所以，要建立科學化、民主化和公開化的審定程序，對協商結果進行客觀公正的評議，并及時向社會公開。

（五）建立協商結果反饋程序

協商結果反饋是檢驗民主治理過程中協商實效的關鍵步驟。協商過程完結以后，對于哪些意見得到采納，哪些意見得到貫徹落實，實踐結果如何等問題，要建立相應的反饋制度。例如，“溫州市規定政協協商、專題協商等提出的意見建議，市委市政府要積極采納，并在規定的時間范圍內答復采納情況”[7]。以此類推，在行政協商、社會協商和基層協商等領域，都可以建立這樣的一種反饋制度，要求協商程序組織部門對協商結果的采納情況予以回復，并將協商結果實踐運用的情況向社會反饋，增強協商民主治理的公信力。

四、強化民主治理的法治保障

鄧小平曾指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[8]加強民主治理的法治保障，是民主治理的規范化需要。“在民主協商的基礎上，參與治理的各方應該在法定的治理路線圖、 治理規劃或者治理責任的約束下，明確治理的目標以及各自權利、義務，制定完善的績效評估方法、評估標準、評估主體等”[9]，通過健全的法律體系，明確民主治理多元主體的行動邊界和責任義務，促進民主治理的規范化。

（一）加快政治協商立法

目前的人民政協制度僅僅是停留在政協自身章程和黨的一些規范性文件之中，遠沒有上升到國家立法高度，更未納入到依法治國的框架內。因此，必須提高人民政協的法律地位，賦予政治協商民主與選舉民主同等的法律地位，在法律制度上協調好各協商主體間的銜接和配合。一方面，要進一步確立好人民政協作為我國特有的政治協商平臺的地位、價值和功能，推進協商民主逐步走上法治化軌道，使得政治協商有章可循，有法可依。另一方面，對政治協商參與主體的職責義務、產生方式和工作規則以法律形式予以明確。

（二）完善立法和行政法規

在我國的立法和行政領域的法律文件中，許多法規表述過于寬泛，彈性和隨意性較大，“應當”、“酌情”、“重大”等詞匯使得實際操作中的自由裁量權過大，致使許多立法文件流于形式，難以發揮實效。因此，要對立法和行政領域的法規進一步修訂和完善，真正建立起與民主治理實踐相統一、與國家治理現代化所適應的立法協商和行政協商法規。

（三）加強基層治理立法

基層民主關乎人民群眾的切身利益，基層治理是民主治理過程中的重要環節，是實現國家治理現代化的重要基礎。然而，當前的村民自治和居民自治過程存在嚴重的選舉賄選和管理腐敗現象，導致對基層民主的制度扭曲，歸根結底是基層民主法治保障的匱乏。因此，必須加快基層治理立法，運用法治方式規范基層民主發展，健全基層民主制度，推動基層民主科學健康發展。

參考文獻：

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責任編輯：鄧衛紅