城市公共空間建設與管理

[摘 要]研究沈陽市城市公共空間的戰略規劃和管理，按照人性化、功能化、美觀化、市場化和系統化的思路整合城市公共空間，對于發揮沈陽中心城市的領軍作用，加快國家中心城市建設步伐，提前全面建成小康社會，引領東北亞地區社會文明與進步具有重要的現實意義。

[關鍵詞]城市；公共空間；規劃；建設

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）09-0064-04

一、沈陽城市公共空間建設與管理意義重大

城市公共空間（public sphere）是城市生態及人文環境的精華集聚、多元文化的重要載體和城市獨特魅力的彰顯區域。[1]城市公共空間建設與管理的整體質量直接反映城市的現代化程度、城市管理者的水平和居民的生活質量。優良的城市公共空間，不僅可以提升城市的品位，增加城市的綜合競爭力和居民滿意度，還能給城市帶來可觀的經濟效益、文化效益和社會效益。

1.改善生態環境質量，建成“生態宜居之都”。生態環境質量是影響人民生活幸福的重要自然因素，同時也是驅動城市可持續發展的競爭力量。沈陽市第十五屆人民代表大會第三次會議通過的沈陽市2015年政府工作報告將“加快改善生態環境，建設生態宜居之都”作為2015年政府工作安排的重要內容具有重大的戰略意義。城市公共空間是城市生態環境的最重要承接載體，它不僅囊括了城市自然生態環境的大部分內容，比如山林水系、土地資源、生物資源、氣候資源等，而且還承擔了城市人為社會環境的重要交往空間職責，是重要的人與自然交互作用的地帶。為此，合理規劃與管理沈陽城市公共空間是實現將沈陽建設成“生態宜居之都”的重要舉措，也是滿足廣大沈城市民對于“詩意地棲居”愿望的惠民工程。生態環境質量成為一個城市競爭力的重要評價指標，生態環境治理是每一個城市需要迫切解決的問題。沈陽作為“歷史傷痛”的承受者，更是必須迎頭趕上。生態環境所帶來的巨大效益不僅包括優美的環境，而且還包括由此而帶來的城市魅力的提升、城市文化品位的彰顯、其他區域及海外投資的吸引、人才集聚效應的形成、城市化現代化程度的提升等。沈陽應該牢牢把握住“振興東北老工業基地”這趟列車再次提速的歷史機遇，對城市生態環境的重要承接載體——城市公共空間進行合理、有效的規劃與管理。

2.提升城市人文品質，建成“魅力之都”。城市文化作為一種軟實力，是城市競爭力的重要組成部分。城市公共空間是城市文化生活的重要承接載體，具有彰顯城市文化主題特色的職責。城市公共空間不僅包含大量器物層面的公共文化設施，比如雕塑建筑、工藝品展示、街頭彩繪等，還包括精神活動層面的豐富多彩的文化活動，包括文藝才藝展示、體育健身活動等。城市公共空間特有的包容性體現了對于文化的尊重與傳承，在這里可以領會到文化的多樣性以及豐富性。無論是高雅文化、民俗文化還是草根文化都可以在這里尋找到歸屬。沈陽悠久的歷史造就了沈陽獨特的歷史文化特色，金、遼、清歷史文化遺存，關東地域文化遺存，近代工業文明文化遺存，長久、多元的民族文化遺存，抗日戰爭歷史革命文化遺存等品種珍貴的歷史文化資源，構成了沈陽獨特、清晰的城市可識別性特征。這種城市可識別性需要漫長的時間跨度與空間跨度，并且需要精心的保護而免于歷史變遷的耗損才能得以幸存，可謂是寶貴的稀缺性資源。它在潛移默化中塑造一方水土的性格，為城市建設發展注入力量。由城市歷史文明與現代社會文明構成的城市公共空間，折射出城市的文化品位與市民的文化素養與內涵。因此，依托沈陽特色城市文化資源，將其融入到城市公共空間的規劃與管理之中，將沈陽建設成具有較高文化品質的“魅力之都”。

3.提升市民滿意度，建成“和諧之都”。城市公共空間是與城市居民社會生活聯系最緊密的場所。城市公共空間是指城市規劃區域內向社會公眾開放、供公共使用和活動的場所，包括道路、公園、廣場、綠地、體育場地、公共停車場、公共交通換乘站、城市濱水區域等。[2]在城市公共空間內，公民間的交往是以閱讀為中介、以交流為中心、以公共事務為話題。[3]公共空間是沈陽城市公共生活的一種物質形態和社會形態，是政府為市民提供的一種公共服務產品。對于這種公共產品的滿意程度，主要來源于市民的切身感受而對其的評價。城市公共空間成為一個“意見聚集”的重要“公共領域”，作為“公共意見”的主要疏散通道，其暢通程度與否直接關系到沈陽的社會和諧程度。城市公共空間是構成城市整體空間的重要組成部分，是城市形體環境關系以及社會行為關系的重要承接載體。

二、沈陽城市公共空間建設及管理存在的主要問題

1.功能性體驗不足。公共空間作為社會價值的一種物化形式應該由市民共享。但是，首先沈陽城市公共空間資源缺口較大，特色城市公共空間聚落相對稀缺。其次，各市區之間公共空間資源分配不均，很多居民高度聚集地區公共空間稀少。再次，各個市區內部也呈現空間分布不均。多分布于市區中心，對于周圍的輻射能力有限。最后，公共空間功能有“變異”的趨勢。其服務功能無法發揮轉而成為社會意見的“發酵場所”[1]結果自然是對內百姓對城市公共空間服務功能的滿意度不高，對外并沒有形成沈陽走出去的“城市名片”。為此，城市公共空間的管理者與設計者就要開動腦筋，如何在有限的空間資源中通過科學的設計、布局、規劃與有效的管理技術、技巧、方法提升公共空間的使用效率，盡可能滿足城市居民的基本公共服務需求。

2.管理主體單一。管理主體單一是沈陽城市公共空間治理力量單薄的重要原因。政府一肩挑起公共空間的管理職能，并且以相對較多的職能部門投入其中。[1]雖然，對于公共空間領域全面覆蓋，但是管理效果不盡如人意。凸顯出城市公共空間治理結構的單一性，不僅體現在在治理力量的單薄，還體現在職能分割對管理功能的弱化。治理的結構性安排有失與管理功能的職能分割是沈陽城市公共空間治理的效率低下的原因。據調研發現，沈陽城市公共空間管理模式是沈陽市政府統領全局，其他職能部門具體貫徹執行。[1]治理力量的單薄是沈陽城市公共空間治理的結構性安排有失，而管理功能的職能性分割是沈陽城市公共空間治理效率低下的原因。為此，破除治理結構的失衡與聯結職能分工是沈陽城市公共空間治理問題的解決之道。

3.缺少自治力量。自治力量是現代社會良好運行的重要保障之一。其主要功效包括，維護公共空間的環境質量、公共秩序、設施保養以及相關事宜的討論、決定等。沈陽城市公共空間治理的自治力量相對薄弱，一方面是由于政府單向度的管理理念，另一方是由于社會自治力量的發展空間沒有實質性的放開。對于城市公共空間中存在著自主治理領域，對于這一部分政府的強力不應該過分介入。同步社會內部的力量進行自身化解，要比通過外力強勢干預要更有效果且沒有隱患。這對于政府的管理工作來講，也是一種“減負”更多的精力投入到相對迫切解決的地帶。同時，沈陽在提高城市文明程度的進程中，也應該挖掘這一潛力巨大的社會治理力量。在合理的作用范圍內，社會自治力量是社會進步的重要推動者。

4.制度保障乏力。制度保障乏力是沈陽城市公共空間管理無法定型的重要因素。沈陽城市公共空間管理工作處于探索期，因此相對應的制度保障屬于“空白地帶”。制度短缺所帶來的后果就是沒有一套有效的程序制約機制，制度乏力嚴重影城市公共空間的管理效能。針對城市公共空間的特性，其制度體系應該包括以下幾個大的方面：會議制度、信息交流制度、治安聯防制度、重大事項報備制度以及黑名單懲罰制度。這些制度體系的設計是以城市公共空間的管理過程分解為依據，對其每一個環節進行“制度護航”。但是，制度體系的完善應該是以公約的訂立為前提的，為此其根本問題是市民對于城市公共空間治理問題的共識的達成。其共識達成的程度與制度保障的作用力呈正相關關系，最終的目標應該是社會承認、政府盡力、制度完善、執行有力的公共空間治理體系。

5.管理規則缺乏。管理規則缺乏是沈陽城市公共空間管理執行不力的重要原因。沈陽沒有自己的《城市公共空間管理條例》，所依據的管理辦法是各職能部門管理規章的拼湊。這所帶來的問題是不適用于城市公共空間特質，具體包括，實施對象、作用強度、方式方法等。所以，在應用的過程中難免會出現管理不當甚至成為笑料。因此，應該由沈陽市政府牽頭，市人大制定《沈陽市城市公共空間管理條例》。該條例作為城市公共空間管理的指南，具體說明城市公共空間的界定、城市公共空間的管理主體、規則條例的適用范圍等內容。尤其在管理規則層面應該細化，具體應該涵蓋城市公共空間硬件設施使用規則、城市公共空間行為管理規則、城市公共空間綠植管理規則等。對于一系列管理規則的明確，使得沈陽城市公共空間管理有據可依。

三、完善城市公共空間建設與管理的對策

1.合理規劃和定位城市公共空間的性質與功能。根據沈陽13個縣（市）區的特點進行公共空間定位及規劃建設。第一，整合民族歷史文化公共空間資源，打造城市名片。依托滿清文化資源與多民族的聚集地優勢，推行文化走出去戰略。第二，整合近代革命歷史文化公共空間資源，建成教育實踐基地。城市公共空間的一大功能是教育功能，為青年人提供歷史實踐教育活動場所。第三，整合近代工業文化城市公共空間資源，展現城市工業文明。沈陽素有“共和國裝備部”之美稱，對工業文物遺產的充分挖掘并且給予精心的保護，展示宣揚與傳播沈陽獨特的工業文明底蘊。第四，有選擇性開放校園公共空間，提供運動健身場所。在不影響正常教學的前提下，可以開放學校這一巨大的城市公共空間作為市民健身休閑的好去處。第五，整合園林山水公共空間資源，建設休閑旅游勝地。做好環城水系生態保護與景致提升工作，打造優美的濱河景觀，為沈城市民提供親水空間。

2.整合相關部門行動力量。城市公共空間的功能區域決定管理主體與管理職責。功能性區域包括：向社會公眾開放、供公共使用和活動的場所。[1]管理對象涉及城市景觀、公共交通、防災減災、殘疾人基本服務保障等方面。為此，沈陽市人民政府建設行政主管部門負責全市城市公共空間規劃、建設、使用和管理的指導監督工作，具體涉及規劃、建設、市政、市容建設以及各綜合執法部門。[3]城市公共空間建設還需要相關工作部門的配合，具體涉及到：一是沈陽市公安局以及下設到具體區域的分局、支隊，巡邏小組等負責城市公共空間秩序維護，特別是重大節日慶典的城市公共空間安全問題監管；二是沈陽市氣象局以及沈陽市國土資源局的配合；三是交通運輸管理部門。對于城市公共空間所涉及到的重要街道、公園、觀光山林水系等交通狀況建立專門預案并進行專項管理，確保城市公共空間的交通暢通；四是工商管理部門的介入。在交易發生的準入階段、發生階段、售后服務階段以及發生商業糾紛都需要工商部門介入以確保商品質量合格、交易公平發生，售后服務監管甚至在商業糾紛發生時充當仲裁機構。

3.建立多元自治服務站點。城市公共空間資源因轄區劃分而具有分散性特點。分散性特點的功能區域治理對于集中特點的管理力量具有離心作用，因而更多的訴諸于社會自治力量。只要其不對其他人造成影響并且合理有序，政府也不應該進行過分的介入。相反，政府應該鼓勵其自治功能的發揮，甚至在必要的前提下建立自治服務站點，使得城市公共空間的使用者既是城市公共空間的享受者，又是城市公共空間的維護者。城市公共空間的使用者以城市公共空間自愿者的身份，參與到城市公共空間管理的格局中去，不僅可以獲取無償的城市公共空間管理資源，而且造就了一種奉獻精神會引起效仿效應。尤其是對于學齡兒童以及青年學生而言，這是一種很好的學習實踐機會，不僅能夠塑造人們的城市主人公精神，而且發揮了其社會教育功能。為此，應該建立城市公共空間自愿者服務團體。目前，沈陽城市公共空間的自愿者團體還很少，僅有的也沒有發揮其應有的作用，很多志愿者是以一已之力做奉獻，無法達到資源優勢的最大化。為此，應該建立專門的自愿服務團隊組織，使志愿者服務資源形成組織化優勢。最后，形成城市公共空間自治力量。其成員構成主要包括城市公共空間使用者以及由青年學生和老人為主力的志愿者服務組織，形成城市公共空間自主自立系統，充分挖掘民眾參與社會治理的潛力。

4.運用制度建設保證實施。首先，針對城市公共空間管理的關鍵性問題訂立公約。公約的內容應該是圍繞城市公共空間的具體問題達成一致的共識。事先的約定是政府澄清責任的重要方式，也是督促政府自身、公民履行相關責任與義務的重要方法。其次，進行城市公共空間制度建設。第一，會議制度。會議制度是貫穿于城市公共空間管理的全過程，它不僅是意見的匯集地，也是問題的解決場所，是一種解決問題的文明方式。所以，當城市公共空間出現任何不能立刻解決的問題，就可以采取會議制度進行商榷，最后爭取大多數人的意見作為問題的解決方式。第二，信息交流制度。信息交流制度主要解決的是城市公共空間的管理者與城市公共空間的使用者的信息溝通問題。政府對于任何關于城市公共空間的信息發布也要通過這一制度傳達到市民終端，同時市民的反饋也會傳送到政府終端，二者的相互了解有助于達成互信關系，提升政府形象。第三，治安聯防制度。對于城市公共空間治安問題的解決，應該采取的策略是警民聯合和不同區域之間的聯合，形成聯防聯控的網絡防范體系，讓不遵守規則意圖為非作歹之人沒有容身之地。第四，重大事項報備制度。城市公共空間區域相對封閉性特點極易形成災難性事件，因此要進行相關事項備案登記并事先估計。對于關系到市民切身利益的重大事項的決定必須通過會議制度進行協商，并且通過信息交流制度對其以公示的方式進行傳達，極有可能造成重大災難事件的重大事項必須堅決取締。

5.制定城市公共空間管理規則。應該把城市公共空間管理規則上升到法律的層面，成為人們共同的行為準則。為此，其內容應該包括制定《沈陽城市公共空間管理條例》，條例內容應該包括：第一，城市公共空間硬件設施管理規則。主要涉及到道路使用規則、戶外設施使用規則等內容。首先，關于道路使用規則主要目的是不能影響交通公共安全，其主要參考依據是《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》。此條例對于影響交通公共安全的情形進行了清楚的說明，依據此條例并結合沈陽的市情制定沈陽市城市公共空間交通安全管理規則。針對沈陽城市公共空間的情況而言，其道路使用規則主要涉及兩部分：其一是城市道路問題，主要涉及路邊攤販占道經營問題。其二是機動車停車場問題，主要涉及機動停車場的設計標準以及規范問題以及管理手段問題。第二，城市公共空間行為管理規則。公民的個人行為文明是國家文明的重要構成要素之一。為此，應該制定《沈陽城市公共空間行為管理規范》，并且利用公共媒體宣揚文明規范行為。《沈陽城市公共空間行為管理規范》首先應該對于不文明的城市公共空間行為進行具體的說明，達到“令”行禁止的效果。其次，應該借助城市公共空間的公益展板以及公益屏幕等宣傳空間，對于不文明行為制作相關照片和宣傳片進行展示與播放。時刻提醒城市公共空間使用者的文明行為規范，對其不文明行為起到一定的糾正作用。最后，對于不文明行為屢教不改者，并且對于城市公共空間秩序造成嚴重破壞者。根據《沈陽城市公共空間行為管理規范》的條款，將其驅逐城市公共空間領域，情況嚴重者追究其法律責任。第三，城市公共空間綠植管理規則。綠植是城市公共空間的重要組成部分，是城市綠色環境的主要構建因素。為此，應該制定《沈陽城市綠化管理條例》，該條例應該主要監管以下幾方面內容：首先，個人和單位不得擅自占用城市公共綠地。城市公共綠地是公共資源，對于其造成影響的行為都應該受到規制。不能損害植被等環境質量，對于損害者要求相關賠償并且納入黑名單制度，以后取消其承辦活動資格不給予審批。其次，對于城市公共空間綠植的養護。城市公共空間綠植的養護主體是城市建設管理局，其職責的履行應該是根據城市的性質、規模、地形、地貌、水體、植被等自然、人文條件對于合理養護公共綠地、居住區綠地、防護綠地、生產綠地和風景林地等。

參考文獻：

[1]王欣，陳志超.后建設時期城市管理的現代化：香港的經驗和啟示[J].山東科技大學學報（社會科學版），2007，（2）：36.

[2]《〈陜西省城市公共空間管理條例〉解讀》http？押//www.xacg.gov.cn/websac/cat/1131666.html.

[3]許堯堯.開放與包容——圖書館作為公共空間的精神[J].科技情報開發與研究，2012，（30）：58-59.

責任編輯 張小莉