基于城鎮化視角的移民安置問題研究

[摘 要]城鎮化安置是進行非自愿性移民安置的一條重要途徑。在系統分析河南省黃河灘區移民安置現實條件和試點情況及其主要經驗的基礎上，基于城鎮化視角揭示了灘區移民安置試點中存在的安置途徑選擇與安置地定位發展、安置地產業選擇與培育、移民安置資金與基礎設施建設及居民資產處置與發展等四類重大問題，并結合問題性質從問題產生原因、潛在的體制問題或者機制問題進行了深入系統分析。針對這些問題，提出將移民安置與供給側改革、新型城鎮化和新農村建設緊密結合，優化移民安置的總體思路，進一步完善移民安置的規劃體系，同時在產業培育、市場機制和群眾權益保護上做深做實。這些政策措施，不僅能夠為黃河下游灘區移民安置提供參考，也能為其他城鎮化移民安置提供一定的借鑒。

[關鍵詞]城鎮化；移民安置；黃河下游灘區；河南灘區

[中圖分類號]F292 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）09-0049-05

上世紀末以來，城鎮化安置在災后重建、扶貧搬遷、水庫移民、灘區移民和生態移民中被廣泛采用，成為1998年長江流域災后重建、陜南移民搬遷、京津冀風沙源治理工程生態移民及三峽庫區、南水北調中線工程庫區、黃河小浪底庫區和淮干灘區移民中普遍采用的移民安置方式，產生了重大的社會影響。

灘區是黃河下游河道的重要組成部分，作為行洪、滯洪、沉沙的重要場所，在保障黃河安瀾和我國經濟社會安全中具有重要意義，對受洪水脅迫和灘區治理影響較大的灘區群眾實施移民搬遷，不但是幫助灘區群眾脫貧致富實現可持續發展的必要手段，也是實現下游河道有效治理確保黃河安瀾的必由之路。河南省黃河灘區（不含封丘倒灌區）面積達2116km2、灘內居住人口達125.4萬人，分別占黃河下游灘區（不含封丘倒灌區）面積的67.09%、灘內居住人口的66.17%，分布在黃河下游游蕩型和豆腐腰河段，具有典型的多樣性和復雜性特征。由于貧困發生集中、脫貧難度大，實施灘區移民搬遷成為河南省黃河下游沿黃市縣乃至全國全省全面建成小康社會的重要任務。為此，河南省經過長期醞釀、準備，于2014年正式做出緊緊圍繞新型城鎮化建設大力實施移民搬遷，以從根本上解決群眾脫貧難、灘區發展難問題的總體規劃，并于當年部署搬遷試點。經過兩年多探索，圍繞安置點建設和群眾搬遷，灘區移民安置在民主決策、遷安組織和住房分配等安置工作方面實現了重要創新，為下一步全面推進移民安置工作打下了良好的理論和實踐基礎。但是安置過程中仍然存在許多現實問題，本文針對這些問題進行系統深入分析，揭示這些問題產生的深層次制約因素，以為政府全面實施灘區移民安置工作提供有益決策參考，同時為其他城鎮化方式移民安置工作提供理論和實踐借鑒。

一、河南黃河灘區移民安置的現狀

實施大規模移民搬遷并進行城鎮化安置需要一定的經濟和社會基礎支撐，目前在河南省黃河灘區實施相關移民安置項目已經具備多方面成熟條件。一是國家黃河治理和區域經濟發展戰略形成了良好的外部環境，《黃河流域防洪規劃》明確提出了在下游進行居民外遷和實施生態補償的治理途徑，《中原經濟區規劃》明確要求河南省將“扶持沿黃低洼易澇等特殊貧困地區發展”、“加大異地扶貧搬遷力度”等列為中原經濟區建設的重要工作內容，國家和省市對連片特困地區扶貧開發具有明確的決心；二是當前河南省城鎮化率接近50%，正處于城鎮化、工業化加速發展階段，農業勞動力和農村人口向非農部門和城鎮轉移的趨勢十分明顯，為灘區移民搬遷打下了良好的社會基礎；三是近年來河南省經濟總量穩居全國第5位，經濟增速和財政收入連年保持較快增長，已經具有較強的經濟實力和財政實力，為灘區移民搬遷奠定了堅實的經濟基礎；四是現代農業有了長足發展，農業機械化日益普及、農業生產服務蓬勃發展，使得農業生產作業半徑擴大、農業生產效率提高、適度規模化經營模式日趨成熟，使得通過促進土地流轉有效保護和充分實現搬遷居民的經濟利益成為可能；五是面對灘內的生活和發展困境，群眾搬遷意愿十分強烈，具有良好的群眾基礎。

在這些有利條件和良好發展基礎上，2014年12月25日，為了科學有序、積極穩妥地推進灘區移民搬遷工作，河南省選擇范縣、封丘、蘭考3個縣4個鄉鎮中受洪水威脅較大、能整村外遷安置的14個村莊作為第一批試點，開始全面推進黃河灘區移民安置試點，以為全面推進移民搬遷探索可復制、可推廣的經驗。其中，范縣兩個鄉鎮分別涉及6個村、1295戶、4707人和2個村、742戶、2277人，封丘縣涉及1個鄉鎮共計5個村、2053戶、7636人，蘭考縣涉及1個村、586戶、2100人（數據為規劃數字，實際搬遷中有所調整）。試點計劃安排資金12.04億元，資金來源中中央財政性資金占27.16%，省財政占9.80%，各縣合計占6.31%，群眾自籌占13.62%，整合部門項目資金20.52%，節余建設用地指標交易等其余資金占22.51%；用途上，用于住房占57.72%，基礎設施和公共服務基礎設施占29.82%，安置地占地補償占5.90%，水保和環保等其他資金占0.58%。試點組織上，根據試點推進時間節點特征，劃分成6個階段19個環節，每個環節根據任務性質不同，分別由相應的縣鄉政府、項目法人、省直主管部門等作為主辦單位，其他相關責任單位作為協助單位實施推進。目前，第一批試點大部分住房、基礎設施和公共服務設施基本已經到位，部分試點群眾已經完成安置入住，正在進行土地復墾并完成節余指標交易。

經過近兩年的探索，隨著各地第一批試點群眾陸續搬入安置社區，移民安置已經取得了豐富的經驗。一是探索出了能夠實現遷建工作民主決策、公眾參與的科學載體。封丘縣經過實踐，探索出了以遷建理事會為載體的民主決策、公眾參與機制，由遷建理事會表決通過的各項方案獲得了群眾普遍認可，對遷建招標和建設過程監督也使群眾得到了安心，對移民遷建工作起到了直接推動作用。二是強化各類扶貧資源的整合利用。各地積極整合交通建設、醫療衛生、教育文化等支農、扶貧和社會資金，支持安置區配套公共設施建設；優先安排土地年度計劃指標用于安置地建設，解決安居和產業發展用地問題；通過公租房建設，解決老年和鰥寡孤獨等特殊群體住房問題。三是立足特色優勢在產業發展上狠下功夫。濮陽市積極引進匯源集團、君樂寶集團等8個知名企業落戶灘區，共謀灘區發展路；封丘縣積極爭取國家基金，在安置地規劃建設標準化廠房和農民創業園，并依托臨近的環衛起重產業園，多措并舉解決安置群眾就業創業問題。四是大力引進現代農業企業，努力培育各類新型農業經營主體，加快推進土地流轉，積極發展土地托管和農業服務，多途徑解決搬遷群眾土地權益實現問題。

二、河南黃河灘區移民安置的主要問題

（一）安置途徑選擇與安置地定位發展問題

以城鎮方式實施移民安置，從安置對象去向來看，可以分為分散安置和集中安置，其中集中安置可以根據安置地建設的城鄉類別分為建鎮和新村兩大類型，而依據城鎮區位、規模和定位還可以建鎮分為新城和特色小鎮兩種類型。河南灘區安置目前以集中安置為主，建鎮安置又占了其中絕大多數；分散安置雖然也被總體方案和試點方案所鼓勵，并且允許在宅基地復墾后按照相同標準領取安置補助，但是在實際安置中較少。安置地住房、基礎設施和公共服務設施嚴格按照城鎮標準設計建設，并兼顧群眾農業生產的需要，規劃了農機具存放場所；部分安置房建設還采取了鄉村院落設計方式（如蘭考安置社區）。采取集中安置，好處是可以減少由于多樣化安置帶來的不可控風險，但是也存在安置途徑單一、成本過高、增加了部分安置對象機會成本（即已進城安置對象需要在購房安居上陷入“兩線作戰”的不利局面）等問題。采取建鎮安置，目前主要是基于節約土地和建設成本考慮，并非是基于安置地發展定位作出的安排；在這種情況下，安置地規劃建設往往基于安置規模考量，而不是基于安置地長遠發展作出的系統安排，缺乏合理的頂層設計，因而在涉及到產業發展、群眾農業生產需求時不得不作出諸多臨時調整和安排。這樣就出現了以城鎮進行安置規劃和實際上非城鎮化發展模式之間的沖突，因此在進行住房建設、住房安置和發展產業時難以利用城鎮建設用地開發形成的市場機制以充分發揮市場作用，導致財政和群眾經濟負擔過重。

（二）安置地產業選擇與培育問題

產業是城鎮發展的基礎，也是以城鎮化實施無土安置的重要基礎。盡管在試點探索過程中，各地對產業培育問題下了很大力氣，產業規劃也是安置地規劃體系中最為重要的組成部分，但產業培育和就業問題仍然是安置地發展面臨的最大風險，也成為關系到當地居民能否長期穩定安居所關注的核心問題。影響安置地產業選擇和培育的因素涉及到多個方面。首先由于移民安置采取的是試點先行，但目前在省市和縣級層面仍然沒有明確全面實施移民搬遷的規模和時序，安置地區域定位和安置規模存在一定不確定性，客商投資面臨一定的投資風險。其次，部分安置地規劃建設是建立中長期發展預期基礎之上的，在經濟新常態下，外部發展形勢較為嚴峻，一些規劃中的重要交通等基礎設施推進緩慢、不確定性較大，客商投資避險情緒比較嚴重。再次，受教育水平和家庭經濟條件限制，當地勞動力以初中及以下學歷為主，中老年勞動力比例較大，普遍缺乏工業生產和服務業技術技能，整體勞動素質較低。最后，第一產業向第二和第三產業延伸存在一定的經營風險，當地政府、企業和居民普遍缺乏相應的資金、經營、管理和技術能力，灘內外土地資源整合也面臨著農業合作組織發展水平較低、用地成本相對過高、灘內現有農業基礎設施建設不足等問題。

（三）移民安置資金與基礎設施建設問題

功能的完善是城鎮規劃建設過程中的重要問題，由于是在一片空白地上建設新城、新鎮，資金和基礎設施建設問題在移民安置中表現得尤為突出。盡管國家、省和市縣政府在安置地投入了大量的專項資金，同時允許將涉農資金和扶貧資金向安置地建設傾斜，集中使用，但是資金問題仍然是安置地建設和群眾安居中遇到的突出問題，相關基礎設施配套問題也以各種形式出現。首先，盡管安置資金和各種資源已經允許在一定范圍內合理統籌使用，但是仍然在大的類目上有較強的限制，新形勢下一些新的安置項目建設仍然缺乏合適的資金來源。例如，為了盡可能節省土地資源，部分安置社區規劃了7層以上高層住房，但是電梯購置卻不能使用安置資金，只能群眾自籌。其次，地方財政尤其是縣級財政仍顯吃力。在移民安置過程中，縣級財政不僅要完成住房和基礎設施部分資金配套，同時在群眾動員、遷建組織和產業發展方面也形成了較大的管理投入，并且隨著經濟社會的發展，管理投入不僅僅是人力的投入問題，物質投入也越來越高，成為縣級財政越來越大的壓力。第三，群眾住房投入壓力和居住成本凸顯。當前，安置地住房建設按照略高于城鎮居民居住條件核算住房標準，進而根據建設成本核算安置成本，各級政府出75%左右，居民僅需要出資25%多一點。但是在實際調查當中發現，由于安置地公共空間、商業空間和居家老人小孩比例與城市相比有很大不同，再加上需要為一些農業生產資料騰出空間，群眾在選擇時往往就高不就低，再加上裝修費用，實際花費往往是項目規劃中估計花費的兩到三倍，即高達10萬元左右。此外，由于搬遷到安置社區后水、燃料甚至蔬菜不能像以往就地解決，取暖、降溫耗電開支也高于原有居住方式，基本生活支出也遠高于原有居住方式，對相當一部分群眾形成了較大的經濟壓力。最后，基礎設施配套方面，安置過程中出現了新的情況和問題。例如，為了解決群眾就業問題，安置社區往往規劃有一定的產業空間和商業空間，產業發展和商業發展較純粹居民安置對基礎設施建設規格明顯要高，如何銜接基本需求和較高層次需求之間基礎設施配套成為新問題；安置地住房建設以多層和小高層及高層為主，當前一些社區通過社會資本建設供氣站、車輛運輸方式供應燃氣，居民使用成本明顯偏高，成為新的待解問題。

（四）集中安置居民資產處置與發展問題

與先轉換職業身份到城鎮謀生逐步實現城鎮移民的自愿城鎮轉移不同的是，以城鎮方式開展移民安置始終具有明顯的非自愿性本質和職業身份過渡的階段性任務，安置群眾農業生產工具（特別是大型農業生產機械）和處置農業生產資源（特別是土地）問題在移民安置中成為能否使群眾長期安居的重要因素。當前，灘區移民搬遷集中安置的居民資產處置和發展面臨著諸多突出矛盾，成為當前安置地通過勞動力轉移、土地流轉和農業合作經營逐步妥善解決土地、農業生產工具和家庭經濟發展等突出問題的關鍵制約因素。一是新型農業經營主體培育、農業和非農業融合發展及農業服務發展仍然不足，亟待政府加大引導、扶持和培育力度加快推進，同時也亟須強化現代農業企業的引進和農業專業合作組織及農業服務市場的培育。二是勞動力受教育水平、技能水平不足，在轉型到非農部門或者從事現代農業時難以滿足現代生產需要，亟待加強安置群眾文化和技能教育。三是當地非農產業發展不足，亟待通過優化發展環境、改善對外交通條件增強安置地產業吸引力。四是由于安置地群體的特殊性，老年、婦女和兒童比例以及貧困和鰥寡孤獨殘等特殊群體比例要遠高于一般農村和城鎮，需要在文教體衛、特殊崗位和社會救助等方面作出特殊安排，以照顧這些群體發展的需求。

三、全面推進黃河灘區移民安置的對策

（一）優化移民安置總體思路

結合當前經濟社會發展環境和試點探索中出現的新情況、新問題，為順利實現移民安置工作的全面推進，需要在以下五個方面對其總體思路進行優化。第一，將緊緊圍繞新型城鎮化建設，調整為與供給側改革、新型城鎮化和新農村建設相結合，基本原則方面突出“分散安置”和“區域聯動”內容，大力鼓勵有條件、有意愿群眾在灘區移民政策和房地產去庫存雙重政策的經濟支持下以家庭為單位向城鎮轉移，實現目的城鎮去庫存與安置地減壓力共贏；建議構建合理機制，依據黃河下游防洪區省轄市城市規模、財力和房地產庫存壓力給予接收任務，在一定的競爭和補償機制下實現區域聯動。第二，突出產業為基、就業為本，要求安置地的選址、規劃和建設必須充分考慮縣域經濟、交通條件和資源基礎，將其與國家、省及市縣城鎮、產業和交通體系規劃與發展進行全面對接，為產業發展和群眾就業提供良好的發展機會。第三，突出因地制宜、分類施策并賦予更多涵義，要求依據安置地建設規模、區位和農業生產等條件，將安置地分別按照縣域副中心城鎮、特色產業小城鎮、服務型小城鎮和新農村進行規劃建設，城鎮用地比例在上述類型中依次降低，基礎設施和非農產業發展要求也依次降低，人均住房面積依次提高。第四，突出重點建設和循序漸進及盡力而為原則，要在規劃建設過程中按照群眾生活和產業發展優先次序，將住房建設和產業用地放在重要位置，基礎設施建設突出群眾和產業需求；要著眼長遠發展需求，在規劃建設中為后續移民安置和周邊群眾向城鎮型安置地轉移留有發展余地。第五，要突出綠色化發展，承接產業必須符合國家產業政策，不承接高耗能、高污染、高排放企業，努力發展高效綠色農業、鄉村休閑和濕地生態旅游，加大沼氣、太陽能、風能等開發利用，充分利用農業廢棄物，降低分散用能設施建設和用電成本。

（二）完善移民安置規劃體系

針對當前移民安置試點中出現的突出問題，還必須在上位規劃、安置地總體和專項規劃等方面進一步進行完善，以全面推進灘區移民安置的需要。在上位規劃方面，需要對土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、現代交通體系規劃、綠地系統規劃等進行調整，特別是需要對土地利用總體規劃進行調整以滿足安置地建設用地需求和灘區綠色產業發展需要，對城鎮和現代交通體系規劃進行調整以增強安置地城鎮建設和產業發展的基礎支撐。在安置地總體規劃方面，對安置地人口自然和機械變化進行科學預測，合理規劃安置地建設和未來發展空間，根據產業發展、居民生活、生態建設需要，并結合當地老年、婦女、兒童和鰥寡孤獨殘等特殊群體比例相對較高的特點，科學布局生產、生活和生態空間。在專項規劃方面，在加強基礎設施和公共服務與上位規劃有效對接、與安置地發展充分結合的基礎上，根據安置地類別特征分別突出相應的特殊要求，對定位為縣域經濟社會副中心和特色小城鎮的，突出產業發展和就業扶持規劃，使之成為安置地及其周邊經濟社會發展的重要支點和吸納勞動力轉移就業的重要場所；對定位為服務型小城鎮和新農村的，突出基本公共服務和現代農業規劃，使之成為安置地及其周邊農村地區文化、教育、衛生和體育等公共服務的中心地和現代農業發展的支撐點。

（三）加強頂層設計和政府投入

要實現安置地的可持續發展，還依賴于體制機制創新和政府持續投入，以構建當地經濟社會發展的活力動力。首先是需要加強頂層設計，將具有城鎮發展定位的安置地按照城鎮建設標準進行規劃和建設，用地性質按照城鎮國有土地進行征收、出讓，使安置地建設和發展能夠充分借鑒和利用國內城鎮化探索過程中形成的管理體制和開發機制；不能實施城鎮用地政策的，劃定一定比例的農村經營性建設用地，率先進行農村經營性建設用地試點，探索利用市場機制加快安置地建設和開發的創新機制。其次是要持續加強政府對安置地產業發展的支持力度，對進入安置地和灘區的工業企業和農業企業采取更加優惠的稅收政策和財政政策，扶持既符合國家和省市產業發展政策，又能夠充分發揮安置地區位、勞動力和資源優勢，同時還能夠做大做強并構建起相對完善產業鏈的工業企業和現代農業企業在當地發展，支持當地企業、農村專業合作組織和家庭依托主導產業和支柱產業的發展進行創新創業和發展壯大。最后是要持續加強安置地投入，尤其是要加強交通、電力和燃氣等需要外部網絡環境支持的基礎設施投入，以降低生產經營和生活成本，增強投資吸引力；鼓勵各級政府通過整合資源和增強本級財政資金投入，以產業引導基金、產業培育基金、產業發展基金和就業穩崗獎勵補助基金等形式，加強產業發展和吸納就業支持力度；加強對當地勞動力培訓的財政支持力度，支持當地勞動力結合自身條件并根據產業發展實施訂單式、定向式培訓，以盡快適應產業發展和現代農業經營的要求。

（四）激發市場和社會資本活力

安置地的穩定快速發展，既需要充分發揮市場作用的優勢，也離不開社會資本的支持，需要從多個方面著手發力。一是要充分發揮市場配置資源的作用，加強基礎設施、住房和公共服務設施建設過程中招投標管理，充分發揮市場競爭機制在保證建設質量的前提下增加效率降低成本。二是劃分安置地開發建設過程中政府和社會資本邊界，基礎設施、安置住房和公共服務設施等屬于政府投資項目的，在加強政府投入的基礎上，盡量探索政府和社會資本合作（PPP）模式，以充分發揮政府資金“四兩撥千斤”作用，放大財政資金效應；產業發展、市場建設運營和商業設施盡量留給市場，通過競價、競效機制，讓社會資本充分發揮市場活力強、發展機制靈活的優勢，加快產業培育和商業發展。三是充分發揮金融作用，允許安置地管理機構和群眾以資產權益為抵押，進行市場融資和住房貸款，緩解安置地投資和群眾住房的即期壓力。

（五）強化安置群眾權益保障

穩得住，是移民安置工作是否成功的重要考量指標。要讓群眾穩得住，除了安置地穩定快速發展奠定的經濟基礎外，還需要加強對安置群眾各項權益的保護，其中最主要的是對以土地權益代表的資產權益保護，需要從多個方面發力。首先，是要以加快新型農業經營主體培育和農業技術服務發展為基礎，加快拓展土地流轉和土地托管等土地權益實現途徑，創新群眾以大型農業機械和農業生產服務入股農業專業合作組織途徑和機制。其次，要在滿足黃河下游治理和防洪管理要求下，加大對灘區土地投入力度，提高灘區農業基礎設施建設水平，提升灘區土地資源質量，引導灘區土地資源有序可持續開發利用，使灘區土地資源能夠實現保值增值。最后，加快灘區土地確權登記，盡快在灘區開展土地承包經營權入股和抵押試點，進一步拓展土地權益實現途徑。此外，還應該做好農村老人、兒童和孤殘等特殊群體照顧和救濟工作，穩定灘區發展的社會基礎。

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責任編輯 魏亞男