“營改增”背景下增值稅中央與地方分享比例研究綜述

易夢潔

（西南財經大學，四川 成都 611130）

“營改增”背景下增值稅中央與地方分享比例研究綜述

易夢潔

（西南財經大學，四川 成都 611130）

“營改增”作為我國結構性減稅的重大舉措，經歷了上海試點及全面擴圍，即將迎來收官。根據“十二五”規劃的整體思想，如何完善中央與地方增值稅分配體制，已成為國內學者近兩年研究的熱點。本文對研究“營改增”后重構增值稅中央與地方分享比例的動因、意義以及數值測算的成果進行梳理總結，結合最新“營改增”政策，為改革實踐和相關研究提供參考。

營改增 ；財政收入效應；中央與地方分享比例

一、“營改增”的財政收入效應

全面推行“營改增”是我國實施結構性減稅的關鍵所在，牽扯到我國兩大稅種，影響范圍廣，覆蓋行業多，將會對國家及地區財政收入產生顯著的影響。近年來國內眾多學者均在積極地關注“營改增”的財政收入效應，改革過程中積極地發現問題進而有效地解決問題是關乎到我國經濟平穩快速發展的重要課題。

1、短期效應

有關“營改增”的財政收入效應，眾多學者均著眼于其短期影響。李方（2015）統計截至2013年6月，試點地區平均減稅近30%，減稅總規模超過900億元。雷靜（2014）認為“營改增”意味著地方主體稅種缺失，大幅度減少地方財政收入；稅務機構職責權限會減小。吳金光（2014）指出由于上海市“營改增”試點期間實行稅收收入與改革前保持不變的過渡性政策，財政收入沒有出現結構性波動，但是“營改增”全面推行之際，勢必對地方財政造成減稅影響，如何處理稅收收入的劃分，防止地方收入大的波動是無法回避的問題。張新（2013）將“營改增”的財政收入效應分為兩點：一是總減稅效應，體現在“營改增”全面推開給中央帶來的減收規模大于地方，而收入的降幅會略低于地方。二是稅收分成效應，他認為，除了減稅效應給中央與地方帶來的同步沖擊，而營業稅作為地方政府掌握的幾乎惟一主體稅的消失，形成了地方收入單方面缺損。王曉丹（2014）認為，“營改增”造成的地方財政收入銳減將使地方政府缺乏改革積極性，增加改革難度；且稅收對經濟發展的反作用不容忽視，經濟增長受阻，進一步減少地方財政收入；由于增值稅進項和銷項稅額的地域問題較復雜，更是增加了地區間的利益紛爭，市場的統一性將會遭到破壞；地方財政風險增加。吳家紅（2013）除了提到地方財政收入減少，還指出，在目前的財政分權框架下，地方本就承擔著與其財權不相匹配的事權而導致收支失衡已久，而公共產品需求的增加將迫使地方財政支出日益增加。這“一增一減”的情形下地方政府面臨的財政壓力不言而喻。

2、長期效應

另外，也有不少學者針對“營改增”對財政收入的長短期影響進行了分階段研究。胡怡建（2014）遵循“營改增”結構性減稅的主導思想，推算出短期內全國2013年全面推行“營改增”將導致減稅1600億元，然而在長期過程中，參照一般均衡模型的原理，短期財政減收對經濟增長的刺激將會使長期財政收入增長1.089%；崔丹等（2014）認為短期內由于市場信息不完全，供給和需求曲線不固定，導致財政減收；中期內分析供求彈性與1的大小關系，來分析收入格局能否得到改善；長期內，由于企業會擴大經營規模來抵銷“營改增”導致的企業所得稅的增長 ，市場的流通交易量增加，中央與地方的財政收入將會持續性增長。田志偉（2013）提出在短期內，“營改增”的直接效應顯著，結構性減稅會使得國家稅收較大幅度下降，給國家財政造成巨大壓力。從長期來看，“營改增”的間接效應更顯著，不但能彌補“營改增”的短期結構性減稅帶來的財政損失，還將在降低宏觀稅負的同時刺激我國稅收產生正增長效應。董俊杰（2014）提出“營改增”使地方財力在短期內大幅減少，將會改變原有的財力分配格局。從長期看，營改增將促使增值稅的抵扣鏈條越來越完整，從而優化稅制、減輕企業稅負，為地方政府財力的提升提供了較大的空間。高培勇（2013）認為“營改增”的長期效應，不僅可以跨越稅制改革領域而延伸至宏觀經濟運行層面，而且可以跨越宏觀經濟運行層面而延伸至財稅體制改革領域。

從以上學者的研究看來，短期內“營改增”的結構性減稅影響將不可避免的減少地方政府財政收入，而且各地區試點已經得到證實；還會降低地方政府改革積極性，加劇地區間利益紛爭，財政風險增加，中央與地方的財權與事權將更加不平衡。而從長期來看，由于增值稅的“稅收中性”等自身稅種的優越性，“營改增”的間接效應顯著，優化稅制結構，促進企業擴大規模，促使中央與地方財政收入持續增長。

二、“營改增”后重構增值稅中央與地方分享比例的重要性

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，目前營業稅收入歸地方所有的舉措也是過渡政策，預計營改增全部完成后會有新的稅制結構。“最具有操作可能性的就是對增值稅的分享比例做調整，彌補地方稅源。

董文信（2015）指出增值稅擴圍導致中央和地方財權與事權出現嚴重的不對稱，只有重構分享比例，才能符合“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的原則，穩定國家財政體系。耿變華（2013）提出三點意見，一是中央財政實力相對較強，增值稅擴圍后財政收入進一步向中央傾斜；二是地方政府改革動力不足，營業稅收入占地方財政收入高達30%，表明擴圍對地方財政收入的負面影響很大；三是維持現行分稅體制不佳，試點地區試點期間改增的增值稅仍歸地方，影響稅收制度的一致性，只能是作為改革初期的權宜之計。以故重構分享比例是極其重要的。潘罡（2014）認為，由于”營改增”的結構性減稅影響，即使改革后稅收收入仍返還地方，地方政府稅收也將縮減，這將加劇地方政府事權、財權的不對稱性，而且同一稅種兩種分享制度也將影響稅收制度的統一性，這都要求必須對目前增值稅分享比例進行政策性的調整。張啟春（2014）也提出，試點地區試點期間的稅收反還屬于過渡性政策，隨著”營改增”在全國和全行業內全面推行，其所帶來的減稅效應和改革成本仍然會落到地方政府的頭上，必須從根本制度層面落手，重構中央和地方分享比例。

三、“營改增”后增值稅中央與地方分享比例的數值測算

國內眾多學者對于重構增值稅中央與地方分享比例的測算，就測算樣本來看有基于地方樣本，或基于全國樣本；就擴圍進度來看有采取“一步式”也有基于“分步式”，另外，結構性減稅是否考慮以及其他細節之處，眾多學者均有自己的假定前提。

1、以地區收入為測算樣本

國內不少學者以區域經濟的財政收入數據作為測算依據。張啟春（2014）基于“一步式”營改增和“不考慮減稅效應”的前提假設，以75：25的比例模擬增值稅擴圍后湖北省、北京市、上海市這三個省市2013年的地方稅收收入，測算出三個省市的地方財力損失占稅改后增值稅收入的比例分別為34%，27%和26%；以維持地方財力基本不變為依據，測算出三個省市新的地方增值稅分享比例分別為58.7%，51%和50%。松梅（2014）對云南省的8個樣本城市在2012～2013年的營業稅占所有稅收的比重進行分析，在不減少中央和地方財政收入，不考慮減稅效應的前提假設下，測算出8個城市新的地方分享比例，依據眾數來看應不低于60%。同時提出，該種分配調整方式應該在中央政府與地方政府的財權和事權分配體制并沒有進行調整的基礎上進行。董其文（2010）通過對山西省相關數據的分析得出”營改增”后中央與地方的分享比例應調整為69∶31。劉楚漢等（2014）基于”營改增”對湖北省各行各業的影響的分析基礎，提出應提高增值稅地方分享比例至40%，同時應進一步規范財政轉移支付制度，綜合考察各地區的人口規模、消費能力、基本公共服務需要、經濟發展狀況、地方政府的財政收入能力等因素，盡量縮小增值稅稅源與稅收背離所引致的區域間橫向財力差距。董俊杰（2014）運用 2011 年的數據，在保持31個地區稅收收入不變的基礎上，假定當年增值稅的納稅范圍包含了營業稅的全部應稅項目，測算得到，除了陜西省的分享比例低于45%以外，其余的30個地區的新的分享比例均在45%以上。

2、以全國收入為測算樣本

基于某一省市的數據計算得出的分享比例，并未很好的對于全國范圍內的適應性問題加以詳細的分析，故而眾多學者直接以全國財政收入數據作為測算依據。耿變華（2013）基于三點假設：保持地方財力不變；全部營業稅改征增值稅，收入共享；新的增值稅收入地方的分享比例是地方增值稅收入以及地方營業稅收入占中央與地方增值稅和營業稅收入總和的比值，并依此將2001-2010年的重構增值稅地方分享比例求算術平均值得46.29%，且檢驗合理。張秀蓮等（2014）不考慮“營改增”的減稅效應，忽略歸中央政府的營業稅收入，認為改革后的“國內增值稅收入”等于改革前的“國內增值稅收入和營業稅收入之和”，然后利用1994～2013年連續20年的面板數據對”營改增”后中央和地方增值稅分享比例進行了測算，得出新的地方分享比例為30%。董文信（2015）將2001年到2012年的地方營業稅和全國增值稅收入按照“營改增”的方式全部視作增值稅收入，仍按75：25的比例分配，計算出地方財政相較原始值減少A%，他認為，為了保持地方財力不變，應將地方對增值稅的分配比例調整到A%，來彌補地方財政損失。最后加權平均得到地方增值稅分享比例為46.12%。劉明等（2013）考慮到改革過程的改革成本，以1994年到2012年的國內增值稅為被解釋變量，并以相應時間內“營改增”改革后增值稅總收入、中央增值稅收入為解釋變量，構造線性回歸模型，提出如果不考慮中央與地方事權的重新劃分問題，則由Eviews軟件求出“營改增”后增值稅地方分享比例為52.18%。

3、多步式“營改增”假定

在今年7月28日召開的國務院常務會議上，國務院應該會表決并宣布進一步將“營改增”試點范圍擴大到建筑及房地產業、金融業和生活服務業等領域，以全面完成“營改增”，這意味著新的“營改增”將會分成兩個階段出臺。邢樹東等（2013）當時全面地分析了“一步到位”式改革與“分步式”改革兩種情況下歷年增值稅應在中央與地方的分享比例，基于改革前后地方財力基本不變的前提下進行的一步到位改革適用性較小，他通過2001 年到 2010 年10 年的財政收入數據，預測未來中央與地方收入的分配比例，以算數平均得出擴圍后地方增值稅分享比例為50.23%；而分步式“營改增”適用范圍較大，第一階段將不包括一些生活性服務業以及金融業在內的行業納入增值稅征收范圍，可得改革后地方增值稅分享比例為 45.05%，第二階段將所有現行征收營業稅的行業納入增值稅范圍，以第一步改革后的地方財力作為改革前地方財力，用同樣的方法求得地方分享比例為46.85%。白彥鋒等（2012）提出全面推行“營改增”之后，地方財力變化較小的可實行“一步式”改革，利用2000年到2009年全國財政數據進行地方財政收入減少百分比的測算，加權平均后提出地方增值稅分享比例為45.64%；對于地方財力變化較大的應實行“兩步式”改革，第一步將交通運輸業、建筑業和銷售不動產業納入增值稅征收范圍，地方增值稅分享比例提高到 37.74%，第二步是實行徹底的增值稅“擴圍”，地方增值稅分享比例由 37.74%提高到45.61%。兩種方式的分享比例差別甚微。

四、“營改增”的啟發與思考

總的來說，測算擴圍后重構中央與地方分享比例，部分學者直接將稅改之前的地方增值稅和營業稅的總收入與稅改之后的全國增值稅的比值作為重構的地方財政分享比例；部分學者則沿用75：25的分享比例對增值稅擴圍之后的增值稅收入進行分配，以測算出地方財政相較而言減少的百分比作為重構的地方財政分享比例；大部分學者則選擇相信建立在自己嚴謹的假設條件之上的模型，用歷年的全國財政數據進行模型的求解與預測，加之適當的時間序列分析，以得到增值稅擴圍之后重構的地方財政收入分享比例。雖然國內學者對我國增值稅擴圍改革后重構中央與地方分享比例的必要性以及測算方法均進行了較為細致的研究，但均是各有側重，在真正的改革過程中，如何兼顧各種細節因素對測算結果造成的沖擊，是否應該考慮減稅效應，如何協調省市財政結構與全國性稅收數據之間的差距，一步式改革還是分步式改革，如何平衡中央與地方的事權與財權分配等等，或許需要建立一個更加全面的模型對其進行求解。但同時又應該考慮到，全面的不一定是最好的，對于某一些變量該舍棄的則應該果斷的舍棄。除此之外，應在總體上尊重原有的中央與地方的稅收利益分配格局，同時充分考慮各地區的經濟發展程度、產業結構布局、基本公共服務需要、人口數量及財力層次等綜合因素，確定更加科學合理的分享比例。全面”營改增”后重構地方政府財力保障機制，還要結合中央轉移支付的手段進行利益分配，同時完善制度設計，著力于培養地方新的主體稅種以完善地稅體系，跳出“零和博弈”的誤區，實現中央與地方的共贏局面。在這種前提下，定能克服改革阻力，提高改革效率，那么增值稅“擴圍”改革中央與地方分享比例的重構，必將會為我國財政管理體制改革提供新的契機，為活躍我國經濟市場起到錦上添花的作用。

［1］白彥鋒，胡涵.增值稅“擴圍”改革后中央與地方收入分享比例問題研究［J］.稅務研究，2012，11：38-41.

［2］董其文.加快推進擴大增值稅征收范圍的改革［J］.稅務研究，2010，11：25-28.

［3］高培勇. “營改增”的功能定位與前行脈絡［J］. 稅務研究，2013，07：3-9.

［4］“營改增”稅收問題分析與對策——湖北省稅務學會課題組［J］.稅務研究，2014， 05：18-21.

［5］胡怡建，田志偉. 我國“營改增”的財政經濟效應［J］.稅務研究，2014，01：38-43.

［6］胡洪曙，丘辰.增值稅“擴圍”對地方財力的影響研究［J］.稅務研究，2012，07：42-45.

［7］劉明，王友梅.“營改增”后中央與地方增值稅分享比例問題［J］.稅務研究，2013.12：18-20.

［8］王曙光、宋英華、宋佳.增值稅“擴圍”后的地方財力彌補對策［J］.稅務研究2014，11：44-47.

［9］吳金光.“營改增”的影響效應研究——以上海市的改革試點為例［J］.財經問題研究，2014， 02：81-86.

（責任編輯：高博）