商業銀行代理國庫集中收付業務改革探討

雷改林

(中國人民銀行張掖市中心支行，甘肅　張掖　734000)

?

商業銀行代理國庫集中收付業務改革探討

雷改林

(中國人民銀行張掖市中心支行，甘肅張掖734000)

摘要：商業銀行代理模式的國庫集中收付制度改革已基本完成在全國預算單位的推廣，對提高我國財政資金管理水平發揮了積極作用。但隨著財政國庫管理體制改革的深化及新《預算法》的實施，商業銀行代理國庫集中收付業務模式存在的問題逐漸顯現，須進一步改革完善。

關鍵詞：國庫；財政；集中收付；研究

2001年，國務院辦公廳《關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》中明確了“以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的國庫集中收付制度改革目標。但人民銀行在改革試點初期還不具備相關技術條件，所以在賬戶設立方面引用了國庫單一賬戶體系的概念，采取了商業銀行代理國庫集中收付業務的過渡模式。目前商業銀行代理模式的國庫集中收付制度改革已基本完成在全國預算單位的推廣，對提高我國財政資金管理水平發揮了積極作用。但隨著財政國庫管理體制改革的深化及新《預算法》的實施，商業銀行代理國庫集中收付業務模式存在的問題逐漸顯現，須進一步改革完善。

一、國庫集中收付業務運行基本情況

(一) 賬戶設置。由財政部門開設主賬戶和輔助性賬戶，組成國庫單一賬戶體系。即財政部門在人民銀行國庫部門開設國庫單一賬戶(財政國庫存款賬戶)作為主賬戶，在商業銀行開立財政存款零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、特設專戶、非稅收入專戶或匯繳專戶等作為輔助性賬戶。取消了各預算單位在商業銀行開設的各類財政性資金賬戶，將所有政府財政性資金收支全部納入國庫單一賬戶體系進行核算、反映和管理。

(二) 業務處理流程。國庫集中收付業務包括財政資金集中收繳和集中支付。財政資金收繳采用直接繳庫和集中匯繳兩種方式，稅收收入基本采用直接繳庫方式，非稅收入基本采用集中匯繳方式。集中支付包括財政直接支付和財政授權支付。

1.財政資金收繳流程。

(1)稅收收入收繳流程。目前，稅收收入基本通過財稅庫銀橫向聯網系統(TIPS系統)，采用電子繳稅方式進行繳納。其流程是稅收機關對納稅人納稅申報進行審核，并生成電子稅票發送國庫，國庫對電子稅票驗證無誤后轉發至納稅人開戶銀行，納稅人開戶銀行從納稅人賬戶劃繳稅款，直接繳入國庫單一賬戶。

(2)非稅收入收繳流程。非稅收入執收部門給繳款人開具非稅收入繳款書，繳款人先將款項繳入財政部門在代理銀行開設的非稅收入匯繳專戶，然后財政部門定期從匯繳專戶劃入人民銀行國庫單一賬戶。

2.國庫集中支付流程。國庫集中支付采用“先支付，后清算的”處理方式。

(1)財政直接支付流程。財政部門向預算單位下達直接支付額度，同時抄送人民銀行國庫部門和代理銀行，財政部門在下達的預算支出額度內向代理銀行開具支付令，代理銀行根據支付令首先墊付資金從零余額賬戶劃撥資金到商品和勞務供應商，然后將墊付資金與人民銀行國庫單一賬戶進行清算。

(2)財政授權支付流程。財政部門向預算單位下達預算支出額度，同時抄送人民銀行國庫部門和代理銀行，預算單位在預算支出額度內，向代理銀行發出支付令，代理銀行根據支付令首先墊付資金從零余額賬戶劃撥資金到商品和勞務供應商或收款單位賬戶，然后將墊付資金與人民銀行國庫單一賬戶進行清算。

(三)業務開展情況。資料顯示，2015年末，所有縣級以上預算單位、有條件的鄉鎮預算單位基本實現了國庫集中收付制度，資金范圍不僅涵蓋了一般預算資金、政府性基金、國有經營預算資金，還包括農村義務教育中央專項資金、民口科技重大專項資金等中央專項轉移支付資金。

二、商業銀行代理國庫集中收付業務中存在的問題

(一)現行的以“國庫單一賬戶體系”為基礎的集中收付制度與新《預算法》的規定不完全吻合。根據財政部和人民銀行聯合印發的《財政國庫管理制度改革試點方案》(財庫[2001]24號)，現行財政資金的收支方式是將所有政府收入經商業銀行國庫經收處之后直接繳入國庫單一賬戶或財政專戶，所有政府支出由國庫單一賬戶體系支撥到商品和勞務供應商或收款單位。這種做法將財政專戶作為政府財政資金管理的一種普遍方式，這與新《預算法》“政府的全部收入應當上繳國家金庫”的規定不完全吻合。部分財政收入直接納入財政專戶核算與管理，容易造成政府財政資金分配和使用的不公正、不透明。

(二)現行的國庫集中支付“先支付，后清算”的結算模式與《支付結算辦法》的規定相沖突。從國庫集中支付具體業務流程看，代理銀行無條件先墊付資金從零余額賬戶直接支付給商品和勞務供應商或收款單位賬戶，然后匯總當日資金支付情況與人民銀行國庫部門進行清算。這種“先支付，后清算“的模式與《支付結算辦法》中規定的“恪守信用、履約付款、誰的錢進誰的賬，由誰支配，銀行不墊款”的基本規定相沖突。如果出現網絡、系統、人為等原因導致當日無法清算容易形成代理銀行為財政墊付資金風險。

(三)現行的以“國庫單一賬戶體系”為基礎的集中收付制度未能從根本上解決財政資金體外循環的問題。國庫單一賬戶體系下，財政部門分散設置種類繁多的財政專戶，導致大量財政資金存放在國庫體系之外的財政專戶之中，財政資金并未全部集中于國庫單一賬戶，仍在國庫體系外分散管理，不利于盤活財政存量資金、政府財力的統籌安排和公共財政體制建設，同時為財政部門進行資金調度、人為控制預算收支進度等提供了便利條件。據調查，2015年某市財政專戶存款余額是同期國庫庫存余額的2.29倍，占公共財政預算收入的比例為59.69%。財政資金體外循環，缺少國庫監督，便如“脫疆野馬”，其運行信息無法完整、準確、及時反饋，財政資金運行透明度不高，不能滿足政府對宏觀經濟管理要求，降低了政府財政資金運行安全性。如發生2.11江西鄱陽縣財政局官員侵吞巨款外逃案的根本原因就是財政局在商業銀行違規開設財政專戶，大量財政資金體外循環，缺少國庫等部門監督，造成9400萬元財政資金損失。

(四)現行的集中收付業務模式使國庫監管職能弱化，財政資金風險隱患加大。新《預算法》進一步明確了人民銀行經理國庫制度，《國家金庫條例》也明確規定人民銀行國庫對財政存款開戶和財政庫款的支撥具有監督管理職能，但由于實行國庫集中支付后，無論是財政直接支付還是財政授權支付，其支付行為均由代理銀行執行，人民銀行國庫部門只負責與代理銀行進行資金清算，支付的全過程無法在國庫單一賬戶實時體現，人民銀行國庫更是難以及時、全面掌握每筆支付的明細信息，逐筆、實時的國庫事中審核監督功能名存實亡，而商業銀行又不具備國庫資金監管職能，財政資金支付的合法性、合理性、合規性無法得到保障，存在一定的風險隱患。

(五)現行的集中收付業務模式使非稅收入繳庫不及時，財政資金運轉效率大打折扣。非稅收入收繳首先繳入財政在商業銀行開設的非稅收入專戶或匯繳專戶內，然后由財政部門定期匯總繳入國庫。這種收繳方式，非稅收入何時最終繳入國庫，完全由財政部門受各種利益及因素影響人為控制，普遍存在非稅收入繳庫隨意性較大，人為控制收入進度甚至人為延壓收入的問題，使財政資金運轉效率大打折扣，同時，也為滋生腐敗提供了溫床。調查發現，某縣代理銀行非稅收入專戶余額8000多萬元，延壓時間長達半年之久。

三、完善國庫集中收付制度路徑選擇

(一)建立真正意義上的國庫單一賬戶制度。實行國庫集中收付制度的關鍵和前提是實行國庫集中，沒有國庫集中就沒有國庫集中收付。國庫集中的核心是國庫賬戶集中，國庫賬戶集中就是建立國庫單一賬戶制度，各級政府財政部門只需在人民銀行設立賬戶，通過“國庫一本賬”來管理全部的資金收支，財政資金的余額只保存在國庫賬戶，代理銀行不再有政府性資金賬戶和余額。因此，要改變現行國庫單一賬戶體系模式為國庫單一賬戶模式，取消在商業銀行開設的各類財政專戶和稅款過渡性賬戶，對于按法律規定確需開設的財政專戶，可以開設在人民銀行國庫部門，在國庫單一賬戶下設立分類子賬戶，建立真正意義上的國庫單一賬戶制度。這也是實施新《預算法》的內在要求，打造公共財政的客觀需求和必然選擇。

(二)建立人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業務模式。既然商業銀行代理國庫集中支付業務模式是在改革試點初期由于人民銀行不具備直接辦理國庫集中支付業務條件下而采取的過渡做法，那么在條件成熟時應退出歷史的舞臺。目前，人民銀行國庫會計數據集中系統(TCBS)、財稅庫銀橫向聯網系統(TIPS)和國庫管理信息系統(TMIS)全面推廣運行，所有人民銀行國庫機構均以直接參與者的身份加入了現代化支付系統，人民銀行國庫建立了相對獨立、開放、直接的資金清算體系，具有大、小額現代化支付系統、同城票據交換、國庫內部往來等資金匯劃通道，國庫資金匯劃及結算方便、高效、快捷，能夠實現“收入直達入庫，支出即時到賬”，這為人民銀行直接辦理國庫集中支付業務提供了客觀條件。所有集中支付業務可以由國庫直接支付到最終收款人賬戶，不需要通過零余額賬戶支付、代理銀行墊款、向國庫清算等環節。人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業務，可以大大縮短資金流轉時間，提高資金支付效率；而且有利于國庫部門對財政資金的每一筆支出實施事前、事中監督，保障財政資金支出的合法性、合規性、合理性。同時，也可避免財政資金不能及時清算代理銀行墊付資金的風險。

(三)完善非稅收入收繳流程。取消非稅收入專戶或匯繳專戶，非稅收入繳款人直接將收入繳入國庫單一賬戶，同時將非稅收入納入財稅庫銀橫向聯網系統，采取電子繳稅方式進行繳納，實現非稅收入實時入庫，有效解決非稅收入延解占壓、入庫不及時以及財政部門人為控制非稅收入進度的問題，提高非稅收入收繳透明度和運轉效率。

(四)建立科學合理的財政資金監督機制。一是進一步強化人大對財政預算的監督和審查，提高財政預算編制的科學性和精細化。二是進一步強化人民銀行國庫、審計、財政內部的監督，按照各自職責權限形成各具優勢、各有側重的聯合監督機制，從事前、事中、事后全方位對財政資金預算執行的全部過程和結果進行監督，提高財政資金的安全性、效率性。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知[J].2001.3.15.

[2]財政部，中國人民銀行.財政國庫管理制度改革試點方案，2001.

[3]劉貴生.現代國庫論[M].北京：中國金融出版社，2014.5.1.

[4]譚瑩.國庫集中收付制度改革待深化[J].中國金融，2014(14).

[5]周雪峰.進一步完善我國集中支付制度的思考[J].內蒙古金融研究，2014(4).

[6]高麗達.國庫集中支付改革中存在的問題及對策[J].財經界(學術版)，2010(1).