城鎮(zhèn)化融資視角下的城市發(fā)展基金：問題與對策
——以湖南為例

劉　麗

(中國人民銀行株洲市中心支行，湖南　株洲　412000)

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城鎮(zhèn)化融資視角下的城市發(fā)展基金：問題與對策
——以湖南為例

劉麗

(中國人民銀行株洲市中心支行，湖南株洲412000)

摘要：在以土地財政加平臺貸款為主的地方政府傳統(tǒng)融資模式遭遇瓶頸的背景下，城市發(fā)展基金可以為地方政府提供長期的融資來源，較好地緩解其城鎮(zhèn)化建設(shè)資金緊缺。文章在簡要介紹了目前湖南城市發(fā)展基金發(fā)展概況的基礎(chǔ)上，對其發(fā)展中存在的監(jiān)管法規(guī)不完善、籌資成本和項目融資成本雙高、退出難、蘊含風(fēng)險因素較多等問題進行了分析，最后提出了一些對策建議。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展基金；城鎮(zhèn)化融資 ；地方政府

一、 引言

自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布實施以來，我國新型城鎮(zhèn)化工作取得了積極進展。但由于在“三期疊加”背景下，隨著經(jīng)濟下行、“營改增”等財稅改革政策的快速推進、土地出讓收入銳減以及民生等領(lǐng)域剛性支出的持續(xù)攀升，地方財政增收減支壓力明顯加大；疊加國發(fā)[2014]43號文、國辦發(fā)[2015]40號文、財綜[2016]4號文等系列文件的出臺，地方政府融資方式和債務(wù)約束漸趨強化等因素影響，以土地財政加平臺貸款為主的地方政府傳統(tǒng)融資模式遭遇瓶頸，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障成為了擺在各級地方政府眼前一個亟待解決的重要課題。

而作為產(chǎn)業(yè)基金模式之一的城市發(fā)展基金，因不僅具有股權(quán)融資性質(zhì)，以服務(wù)城市建設(shè)為對象，而且還具有與城建項目的投資規(guī)模大、涉及范圍廣、建設(shè)周期長等融資特點相匹配的優(yōu)勢，可以為地方政府提供長期的融資來源，緩解地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的緊缺。同時，也因城市發(fā)展基金有政府信用作保障，能為銀行等投資人帶來長期穩(wěn)定的收益。因此受到銀行等投資人和地方政府的青睞，一經(jīng)推出，便迅速發(fā)展成為了地方政府的一種新型融資模式。但由于目前城市發(fā)展基金總體仍處于起步摸索階段，其在發(fā)展和運行中存在一些問題，值得關(guān)注并加以妥善解決。

二、 城市發(fā)展基金發(fā)展中存在的問題

(一)湖南城市發(fā)展基金基本情況

自國發(fā)[2014]43號文出臺后，商業(yè)銀行為轉(zhuǎn)變以賺取存貸利差為主的傳統(tǒng)經(jīng)營模式，普遍加大了業(yè)務(wù)創(chuàng)新力度，不少銀行都通過成立城市發(fā)展基金為政府基建項目等提供融資。從調(diào)研情況來看，截至2016年3月末，調(diào)研的省建行等8家銀行均已經(jīng)成立或正在積極籌備成立城市發(fā)展基金，共計已成立的基金29只、規(guī)模合計364億元，正在籌備中的基金10只、規(guī)模合計303億元，部分基金規(guī)模在百億元以上。

(二)城市發(fā)展基金發(fā)展中存在的問題

1.缺乏統(tǒng)一監(jiān)管和行業(yè)規(guī)范，相關(guān)配套政策待完善。目前，城市發(fā)展基金屬于新的業(yè)務(wù)模式，監(jiān)管政策以及監(jiān)管部門的態(tài)度尚不明朗，僅財政部《關(guān)于印發(fā)政府投資基金暫行管理辦法的通知》(財預(yù)[2015]210號文)對基金運作提供基本規(guī)范，但其他更為細化的配套政策缺失。主要表現(xiàn)在兩方面：其一是基金稅收問題模糊。按照稅法規(guī)定，合伙企業(yè)股權(quán)投資產(chǎn)生的收益適應(yīng)先分后繳的原則，但城市基金業(yè)務(wù)目前存在名股實債等問題，基金層面是否繳納所得稅等與稅務(wù)部門的認定關(guān)系較大，存在一定的彈性，納稅額度的多少既影響客戶的融資成本，也影響銀行對城市發(fā)展基金業(yè)務(wù)的積極性。其二是銀行出資比例不一。由于目前政策層面對于出資比例等均沒有具體要求，而同行業(yè)在該領(lǐng)域競爭較為激烈，部分銀行出資比例一再提高，基金運營風(fēng)險增加。如省建行成立的3支城市發(fā)展基金中，銀行出資比例在75%，招行、光大銀行在籌備成立的基金中出資比例則都限定在80%；但由于同業(yè)競爭激烈，部分銀行出資比例甚至高達90%，如省工行成立的城市發(fā)展基金中，其與政府出資比例為9∶1。

2.資金來源相對單一，基金籌資成本和項目融資成本雙高。由于城市發(fā)展基金資金既能用于項目建設(shè)，也可作為項目資金本金，加之相對于傳統(tǒng)平臺貸款融資具有期限更長、用款靈活、財務(wù)優(yōu)化功能更明顯等特點，而目前城市發(fā)展基金中銀行出資的資金來源較為單一，普遍為銀行理財資金，資金來源缺乏競爭，且需要增加通道機構(gòu)費用和管理費用。因此投資者對用于城市發(fā)展基金的資金收益要求普遍較高，從而形成了基金籌資成本和項目融資成本雙高的局面。如華融湘江銀行籌備設(shè)立的3支城市發(fā)展基金投資收益要求都在7.5%-8%之間。省建行設(shè)立的城市發(fā)展基金籌資成本在5.7%左右，項目使用的融資成本在6.5%左右；浦發(fā)銀行成立的長沙城市發(fā)展基金的資金成本在5-6%左右，加上其他費用后，項目融資成本在7%以上；長沙銀行的城市發(fā)展基金籌資成本在6.5%左右，項目融資成本達8.5%。

3.理論上退出方式多樣，但實際執(zhí)行中主要以回購為主，且存在諸多困難。城市發(fā)展基金在設(shè)計上充分考慮退出機制，理論上可以通過被投資人回購、投資人轉(zhuǎn)讓和被投資人上市三種方式退出，但在執(zhí)行過程中，由于目前部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金在上市退出過程中也面臨股權(quán)置換難、產(chǎn)業(yè)整合難等問題，導(dǎo)致城市發(fā)展基金很難通過上市方式退出，而投資人轉(zhuǎn)讓在城市發(fā)展基金退出中較少涉及。因此，實際上我省目前的城市發(fā)展基金退出方式以回購為主，即劣后級有限合伙人回購優(yōu)先級有限合伙人基金份額的方式，但這一退出方式至少存在兩方面問題。其一是優(yōu)先級有限合伙人出資比例過高，對劣后級有限合伙人回購資金要求較高。部分城市發(fā)展基金中優(yōu)先級有限合伙人出資比例達90%，且基金規(guī)模較大，劣后級有限合伙人回購對資金實力的要求較高。以某城市發(fā)展基金為例，基金規(guī)模200億元，劣后級有限合伙人某市城投出資20億元，需要回購180億元基金份額，而該市城投目前總資產(chǎn)在1137億元，總負債660億元，資產(chǎn)負債率為58%，其中流動資產(chǎn)和流動負債分別為343億元和204億元，近年來利潤總額維持在4億元左右，回購180億元基金份額相當(dāng)于其總資產(chǎn)的15.8%、流動資產(chǎn)的52.5%，面臨的回購資金壓力總體較大。其二是銀行限定回購期限，加劇劣后級有限合伙人回購壓力。如浦發(fā)銀行長沙分行對設(shè)立的城市發(fā)展基金要求劣后級有限合伙人在8年內(nèi)完成回購，進一步加大了劣后級有限合伙人的回購壓力。

4.交易結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，蘊含其中的風(fēng)險不容忽視。城市發(fā)展基金業(yè)務(wù)涉及眾多交易主體和交易環(huán)節(jié)，總體上較為復(fù)雜，加之運作欠成熟，隱含的風(fēng)險因素相應(yīng)也較多。一是法律風(fēng)險。商業(yè)銀行在落實基金擔(dān)保措施中，無論是公益性項目還是非公益性項目，都要求將銀行資金的本金及收益納入政府一般財政預(yù)算并報同級人大審議通過，但這與國家預(yù)算法存在沖突，雖然部分地方政府或平臺公司出具了相應(yīng)的文件或承諾，但由于不受法律保護，一旦基金運作工程中出現(xiàn)政府違約等問題，基金將面臨一定的法律風(fēng)險。二是利率風(fēng)險。城市發(fā)展基金投資期限較長(大多為5年左右)，且多數(shù)存在名股實債的問題，被投資方一般按固定利率支付利息，或采取前3年固定利率加未來浮動利率的方式支付利息，而基金籌資的的利率隨行就市，根據(jù)市場利率波動，因此基金運營中可能會出現(xiàn)收益和成本價格倒掛的情況。三是流動性風(fēng)險。基金投資的項目多而散，且公益性項目和盈利性項目參雜，部分項目未必能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，同時基金的資金來源主要是理財資金的滾動發(fā)行，一旦某期理財收益兌付或者發(fā)行募集出現(xiàn)問題，都將使基金運作面臨較大的流動性風(fēng)險。四是政策風(fēng)險。由于城市發(fā)展基金尚處于起步階段，很多地方還不成熟規(guī)范，若地方政府換屆或相關(guān)政策變動等情形出現(xiàn)，極有可能造成投資項目貶值或中止，從而使得投資難以收回。

三、對策建議

(一)出臺并完善相關(guān)法規(guī)，引導(dǎo)城市發(fā)展基金規(guī)范發(fā)展

要盡快出臺并完善城市發(fā)展基金相關(guān)監(jiān)管法規(guī)，明確城市發(fā)展基金的政策定位和稅收問題。同時，對于地方政府出資或以平臺公司名義出資的情況，要嚴格按照國家預(yù)算法、國發(fā)[2014]43號文、國辦發(fā)[2015]40號文、財綜[2016]4號文等相關(guān)規(guī)定，加強對城市發(fā)展基金的監(jiān)管和引導(dǎo)，避免出現(xiàn)財政違規(guī)擔(dān)保、地方債變相擴張、平臺公司變相融資的情況。

(二) 積極引入社會資本參與，進一步優(yōu)化基金股東結(jié)構(gòu)

進一步放寬準入條件，健全稅收優(yōu)惠、財政貼息等政府補貼機制，廣泛吸引保險、證券、基金、私募、民營企業(yè)等多種資本參與城市發(fā)展基金，以優(yōu)化基金股東結(jié)構(gòu)，降低基金籌資成本和城鎮(zhèn)化建設(shè)項目融資成本，助推城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

(三) 完善基金退出機制，確保基金到期后順利退出

由于目前城市發(fā)展基金通過被投資人上市退出難度較大，而投資人轉(zhuǎn)讓在城市發(fā)展基金退出中較少涉及，因此，目前應(yīng)主要完善以被投資人回購為主的退出機制，掃清基金退出障礙。一方面，商業(yè)銀行應(yīng)在對不同項目應(yīng)進行甄別的基礎(chǔ)上，合理把握項目出資比例。另一方面，也應(yīng)加強對企業(yè)的管理和扶持，督促其進行穩(wěn)健性經(jīng)營，以增強企業(yè)自身實力，避免道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

(四) 慎重安排基金規(guī)模和期限，降低不確定性風(fēng)險的發(fā)生概率

商業(yè)銀行在正式介入相關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)項目之前，應(yīng)對項目進行考察和甄別，慎重安排城市發(fā)展基金規(guī)模和期限，并相應(yīng)設(shè)計好在項目種子期、成長期、擴張期和成熟期等各階段的投資比例。對于部分地方財政狀況不佳、政府信用評價不高的項目，可要求劣后級有限合伙人提供擔(dān)保或提供抵押物或以其投入的項目本金及其他可追加的項目收益權(quán)進行風(fēng)險緩釋，以減少不確定性風(fēng)險發(fā)生帶來的損失。

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