環境管制國際比較與借鑒*

北方工業大學經濟管理學院　王志亮　楊　媛

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環境管制國際比較與借鑒*

北方工業大學經濟管理學院王志亮楊媛

摘要：環境具有特殊公共產品的性質，為保護環境，實現社會經濟的可持續發展，政府須通過法律、行政、經濟等手段實施管制。從國際上一些主要發達國家的環境管制措施及其演變歷史看，由于政治體制及文化背景等差異，不同國家、不同社會經濟發展階段所采用的環境管制措施及其實施的效果也不相同。我國的環境管制，除了完善相關法規體系、靈活運用環境管制手段外，還需重視公眾參與在促進環境管制中的積極作用。

關鍵詞：可持續發展環境污染環境管制管制效果

工業時代以來，與高速經濟發展相伴的環境污染與生態破壞問題，如全球性的氣候變化、資源枯竭、臭氧層破壞、森林面積銳減、生物多樣性下降、工業三廢等，加深了人類對環境保護嚴峻性的認識。保護生態環境，發展循環經濟，走可持續發展道路已成為國際社會的共識。在環境保護問題滲入到社會、經濟、生活各個方面的背景下，“環境管制”的概念應運而生。環境管制作為社會管制的一項重要內容，是一個國家或地區為實現環保目的而由政府制定相應的環境標準治理費用的投入等各種環境保護政策，并采取一系列貿易限制措施對經濟活動進行調整。本文通過對國際上一些主要發達國家已實施的環境管制措施進行分析比較，以期得出一些有益結論，為促進我國環境與經濟的協調發展提供參考和借鑒。

一、主要發達國家環境管制及其演變

國際上一些發達國家的政府進行環境管制較早，制定的環境政策相對完善，相關環境管制機構的設立也比較全面，文章主要分別研究美國、德國、日本、澳大利亞等國已采取的環境管制措施。

（一）美國的環境管制（1）環境管制體制。美國環境管制的主體是國家環境保護局（EPA），1970年成立并運行。EPA獨立性很強，環保局局長由總統任命并直接向總統負責，其下由17個部門和10個區域分局以及分布全國的17個實驗室組成，代表聯邦政府對全國環境保護問題進行全面統一的監管。EPA的主要職責是根據國會頒布的環境法律制定和執行環境法規，從事或贊助環境研究及環保項目，加強環境教育以培養公眾的環保意識和責任感。

（2）環境管制演變。美國是較早實施自愿管制的國家，環境保護立法的歷史可以追溯到19世紀末，但早期頒布的環保法案僅體現了美國土地政策的轉變，一直到20世紀70年代才開始涉及工業污染和生活垃圾，1970年1月正式實施的《國家環境政策法》宣告著“環境十年”的到來。在這一環境立法的黃金年代，美國相繼出臺了20多項環境相關的政策和立法，基本構建起了國家層面系統的現代環境管制政策的法律體系。盡管這十年間政府在環境保護方面做了諸多努力，環境狀況也得到一定程度的改善，但環境問題并未從根本上得以解決。

20世紀80年代，里根政府認為，環境保護與經濟增長、繁榮是相互沖突的，過度的環境管制政策會使政府對企業的經濟活動進行不正確干預。面對環境管制費用的攀升，里根政府將環境政策作為經濟政策一部分，用行政手段取代了立法手段以實現環境政策的變革。用成本——收益分析（即，管制影響分析）來進行環境管制，更側重于考慮環境管制對經濟社會的影響；削減環保預算、機構重組、裁汰冗員降低了環保支出；利用市場機制來促進環境保護，更多的依靠市場的力量來管制環境問題。雖然環境管制行政手段在政府職權范圍內能方便快捷的實施，短期效果顯著。但從長遠來看由于缺乏法律支持的基礎，因此環境管制政策并未達到預期的效果。

20世紀90年代，克林頓入駐白宮后積極調整里根政府的環境政策，并把環境安全作為國家安全的重要組成部分，實現相關政府部門的合作，環境政策獲得極大支持與發展。而小布什執政以來，環境政策趨于保守，就環境管制問題的保守主義和單邊主義遭到了國內環保民眾的批評反對。奧巴馬上臺后，從啟動碳排放的總量控制系統，到提出新能源的發展規劃，再到倡導多邊主義解決環境問題等一系列措施反映了其務實應對環境問題并且成效顯著。盡管美國的環保法規政策因政治氣候的變化和經濟發展狀況以及許多現實因素的影響而有所不同，但始終是與時俱進，日趨完善。在不斷完善國家層面上的立法監督的同時，美國還具有異常龐大的社會監督體系，這一體系比較重視在環境管制政策的制定、強化過程中公眾的參與程度，提高了環境管制政策的可執行性。

（二）德國的環境管制（1）環境管制體制。德國的憲法、法律及其他規章明確規定環境管制權責分為聯邦、州以及地方（市、縣、鎮）三級。其中，聯邦政府環境管制的主要職能為：一般環境政策制定、核安全政策的制定與實施、跨界糾紛的處理；州政府環境管制的主要職能是環境政策的實施，包括部分具體環境政策的制定，并對各區環境行為進行監管。簡而言之，聯邦政府掌握宏觀控制，州和地方政府靈活實施，即在環境管制政策的制定以及環境立法方面，聯邦政府起領導作用；州政府對環境執法負有主要責任；在與聯邦政府或州政府的管制規章沒有明顯沖突的前提下，地方政府對于當地環境問題的解決享有自治權，并會接受州政府直接委派的一些任務。同時，為了加強環境管制的執法力度，還專設了隸屬聯邦內政局的環保警察，其主要任務是針對已經立法的環保事項，在其轄區內若發現環境污染源，立刻嚴格執法采取補救行動。

（2）環境管制演變。德國是世界上對環境治理較早且效果顯著的國家之一，早在19世紀經濟大發展時期，德國的環境法便開始了大規模發展，其環境管制政策建立在人類對自然界負責的基礎上，堅持的三個原則是：預防原則（可持續發展原則）、污染者負擔原則和合作原則。

德國環境管制政策的演變：第一，萌芽階段（16世紀至1968年左右）。德國的環境保護歷史最早可追溯到16世紀，開始于1500年頒布的《森林法》。工業革命的深入使得工業化的負面影響漸現，環境污染問題越來越影響民眾的生活。但工業發展觀使得德國不可避免地走上了“先污染，后治理”的路子，政府部門對環境問題的關注尚為不足。第二，起步階段（1969年至70年代前期）。二戰后第三次科技革命以及大眾消費時代的來臨，使資源耗竭和環境污染日趨嚴重。德國政府出臺了一系列具有較強操作性的環境規制法律、法規，并啟動相關環境政策方案進行機構改組，致力于尋找經濟發展與環境保護的平衡點，大力發展第三產業以優化產業結構。政府帶動立法，環境管制效果顯著。第三，轉型階段（20世紀70年代中期至90年代初期）。以綠黨為代表的環保主義政黨崛起，加上民眾對環境問題長期關注所造成的輿論壓力，促使德國逐步開始全方位解決環境問題，國家戰略也從經濟發展優先逐步向經濟與環境相協調發展轉變。第四，實施階段（20世紀90年代中期至今）。在現代生態理論以及兩黨聯合執政的推動下，將可持續發展確定為國家目標，政府出臺了很多新的能源政策和環境政策來促進經濟與環境的協調發展，環境保護力度越來越大，截止目前，德國大約有8000余部聯邦和各州政府的環境法律、法規，歐盟的400多個法規在德國也具有法律效力，德國已經形成了一套在世界范圍內最完備而詳細的環保法律系統。

為監督環境管制相關法律、法規的執行情況，德國設立了專門機構。1986年，西德建立聯邦及各州的環保局，全面負責制定和推行全國環保法規政策。州環保局除了是環境管制法規的主要實施機構，還是主要的監督機構，通過審查地方環境執法的決定對地方環境政策的實施進行監督。為了貫徹預防原則，德國還建立了大型項目公眾參與制度和環境行政訴訟制度，力圖對環境保護中產生的爭議在涉及環境項目開始之前就解決，這充分體現了環境管制信息的公開透明、德國政府對民主的信仰。

（三）日本的環境管制（1）環境管制體制。日本的環境管理機構經歷了從無到有的過程，其管理體制也在隨著環境保護政策的變化而變化，形成了包括中央、地方、企業的較完善的管理機構體系。環境管制的主要部門是環境省，主要職責是保護資源及環境、制定并實施環境規制的政策法規、協調各環保部門間的關系。在各省廳下還設有由各類專家學者市民及非政府機構代表組成的審議會。地方環保局對當地政府負責，與環境省兩者相互獨立，沒有上下級的領導關系。有時為保證環境管制措施的實施，環境省會將部分權力交給地方政府，并在特定范圍內對地方政府進行領導、監督，從而形成地方自主與主導型的環境管制體制。

（2）環境管制演變。日本的環境污染最早可追溯到19世紀80年代末的明治政府時期，在工業化和城市化的進程中，環境污染問題被看作是威脅公眾健康的重要原因。二戰后日本致力于經濟的恢復，因此被忽視的環境問題愈演愈烈，一些地區甚至發生嚴重的公害事件。日本的環境管制政策演變大致經歷了以下幾個歷史階段。第一，公害對策階段。由于專注發展經濟，鋼鐵、電力、化學品等高污染型產業迅速增長，但未采取有效防治措施，環境污染嚴重，日本在20世紀60年代頒布《公害對策基本法》（1967），并逐漸形成了一套由基本法、部門法、程序法、行政法規以及地方自治團體條例等組成的相對完備的法律體系。經過此階段的治理，防污技術也取得長足進步。但在經濟優先發展理念的作用下，企業為追求利潤最大化仍以犧牲環境為代價，因此污染現象未得到真正控制。第二，單純防治公害到整體環境保護階段。1972年在召開聯合國人類環境會議后，日本政府迫于公害輿論在同年制定了《自然環境保護法》，全面啟動環境保護。調整產業結構由資源密集型向資本技術密集轉變，第三產業比重提高。環境與產業政策調整相得益彰，有效地降低了污染，成為世界公認的“防治公害先進國”，環境治理初見成效。第三，解決全球環境問題階段，熱衷于爭奪國際環保主導權。20世紀90年代以來，環境問題全球化進一步發展，國際社會對可持續發展這一議題達成共識。日本積極尋求國際環保新形象并爭奪其主導權成為環境管制的重要內容之一。1991年日本經濟團體聯合會發表地球環境憲章，促使企業國際化。1994年，索尼、松下等十家企業聯合成立國家級“日本環境認證機構”，增強了產品的國際認可度和競爭力。日本成為亞洲第一個實施環境標志制度的國家，環保產業國際化效果顯著。第四，進入21世紀以來，為了應對傳統能源危機，日本環保治理重點轉向低碳社會、環境型社會以及環境友好型社會建設上來，提出由“自然資源—產品利用—廢物處理”線形流程組成的“開環式經濟”，強調資源循環節約的“再利用經濟”模式，在構建循環型經濟方面走在世界前列。

日本環境管制的一個重要特點是地方政府與企業共同負責對環境污染方面的監測。政府負責頒布技術標準以及對環境的質量監測，企業側重于對污染點的監測。在這種監測體系模式中，需要企業高度的環保意識與參與熱情。因此政府、企業的有機結合保障了環境管制措施的順利實施。另外，日本政府比較重視公眾參與，在1993年頒布的《環境基本法》和1994年制定的《環境基本計劃》中將公眾參與定為基本原則與長期目標，賦予并保障了社會公眾的環境權益，并借此激勵公眾對環境損害行為進行監督、制約，實現了公眾參與的法律化和制度化。

（四）澳大利亞的環境管制（1）環境管制體制。國家環境保護委員會是澳大利亞部長級別的委員會，它的建立是在取得各州的同意后最終由國會以立法的形式確定下來的，主要職責在于制定環境保護領域的相關政策，該委員會由聯邦及各州指定的部長組成，下設理事會及服務公司。澳大利亞是一個聯邦制國家，三級政府即聯邦政府、州政府和市政府之間建立了體系相對完善和健全的職能機構，在環境管制上職責分明、相互協作、配合默契。但中央與地方之間并不是傳統意義上的絕對領導與被領導關系，各州對自己管轄范圍內的事務享有一定程度的自治權。聯邦政府從國家層面上進行生態環境管制措施的統籌規劃后，州政府指導市政府在自身的整體發展框架下執行市范圍內的環境管制措施。各州政府密切合作、層層保證，確保環境效益的實現。

（2）環境管制演變。澳大利亞倡導經濟發展與環境保護并重，在現代化進程中注意吸取、借鑒一些老牌發達資本國家的教訓和經驗，是世界上最早出臺環境保護法律的國家之一。早在20世紀30年代，聯邦政府就出臺過一些環境保護措施。但在推進工業化、礦物開采以及畜牧業的過程中，不可避免地發生了諸如草場退化、物種銳減、河流污染等一系列生態惡化現象，20世紀60年代，開始制定的環保法規在經濟發展與環境保護問題上，強調環境保護優先的發展戰略，尤其注意對文化遺產以及物種多樣性的保護，取得良好治理效果。從20世紀90年代開始，政府每五年開展一次全國生態環境普查評估工作，并向議會提交評估報告。目的在于得到政府環境管制效果的實時反饋，并為后續環境政策的制定和實施提供指導方向。進入21世紀后，政府制定了稅收優惠政策，以減輕環保給就業造成的壓力，并積極推動企業向現代服務業的轉型。將生態環境保護納入國家戰略，并不斷加大對生態環境保護的投資力度，平均每年的投資都在100億美元左右，其中聯邦政府的環保投入占總預算的10％以上，州政府則達到了20％以上，為環境管制措施的實施提供了強大的財力后盾支持。在政府的高度重視下，經濟發展實現轉型、城鄉差距不斷縮小、環境與經濟發展也基本實現良性循環。

澳大利亞生態環保立法以預防為主，條規詳盡且可操作性強，這就降低了各州執法的隨意性，減少了各利益階層間不必要的摩擦。聯邦、州、市政府都有各自的法律法規，聯邦層面的環境管制措施旨在實現全國的一致性，各州則保留了較大的自主權。澳大利亞實施生態建設與保護的根本保證，就在于內容豐富并已經形成相對完善體系的環境法律法規。僅聯邦政府環境保護立法就有50多項，此外還有20多項行政法規。各州政府非常重視社會參與環保，通過正向的宣傳引導，營造良好的社會氛圍，提高民眾的環保意識，充分調動社會力量，實現政府、企業與公眾間的良性互動。此為，在制定相關環境管制法規時，會事先把法律法規草案散發給公眾，以便廣泛征求意見。

二、主要發達國家環境管制異同分析

通過對美國、德國、日本、澳大利亞等國環境管制體制及措施的考察，可以得出一些共性的東西，如（1）環境管制體制統一、協調。這些國家都形成了相對完善的環境管制體制，其中環境部門在體制中承擔著相對核心的角色，負責相關環境管制部門的協調工作，并就環保管制方面的職權做出了較明確的法律分工。（2）環境管制法律體系完善、高效。有效的法律法規的制定和頒布，是各國政府實施環境管制措施的重要條件，不僅規定了環境管制機構的職責、管制對象，還涉及了相應違法行為的處置方法，因此是一個面廣、高效、完善的管制法律體系。（3）注重公眾參與環保。通過多種方式提高公眾的環保意識，動員全民參與環境管制監督活動，大大減輕了政府進行環境管制的阻力。（4）環境管制相繼經歷了幾個不同的演變階段，由環境管制意識淡薄到相對成熟，并就各自所面臨的亟待解決的環境問題確定相應的環境管制重點，而取得的不同的管制效果則體現了政府作為的力度。（5）公眾輿論對政府環境政策有一定意義上的導向作用。環境問題與社會公眾的生產生活息息相關，因此當環境問題妨害到公眾利益時，強大的公眾輿論及媒體的關注會促使政府在進行環境管制時更多的考慮改善國民生活質量。

由于政治體制以及文化背景等的不同，各國的環境管制也存在一些不同之處。

第一，最高環境管制機構的負責機構，以及相關環境管制措施的參與者不同。在美國，環境管制機構是國家環境保護局（EPA），直接對總統負責；德國為聯邦環保局，向聯邦政府負責；日本是環境省，負責機構為中央政府；澳大利亞為國家環境保護委員會，其負責機構也是聯邦政府。就參與者而言，美國、德國與澳大利亞等國均主要為公共積極有序的參與，而日本除了公眾參與外，還有企業方面對環境污染的監測。而不論各國有幾方參與者，其目的都是為保證環境管制的有效實施。

第二，環境政策的發展階段不同。源于多重內外因素的綜合作用，各國的環境政策歷史演變階段有所差異，因此就指導思想和發展著力點而言也有所區別。值得注意的是，澳大利亞的環境管制起步較早，在環境保護問題上的負債較少、發展成本較低，與其他三國所經歷過的先污染后治理道路是不同的。

第三，由于地域及各自問題的差異性，環境管制的側重點有所不同。雖然前述各國經濟發展水平都位居世界前列，但由于發展水平和程度上的細微差距、環境管制的起步期不盡相同，此外，環境管制也存在諸多不易預測和量化的因素，因此針對各自所面臨的突出發展問題，各國環境管制措施的側重點和方向性也各有差異。

第四，環境管制效果難以可靠度量。環境管制的嚴厲程度及實施效果不僅取決于一國業已存在的管制水平，還會受到其他諸多主觀性因素的影響，例如實施管制措施的意愿、力度等，因此在環境管制實際效果這一層面的比較上，缺乏統一口徑的衡量標準，從而無法簡單評判一國環境管制效果的優劣。

第五，環境管制工具有所差異。經濟靠市場、環保靠政府，環境污染作為市場失靈的主要表現之一，環境保護除了需要作為污染源的企業的主動參與外，更多的是應依賴于政府的干預。在環境政策的演變歷程中，美國強調環境政策服務于經濟政策，尋求生態環境與經濟發展良性循環的平衡點。德、日、澳三國比較重視通過產業政策的調整來緩解生態惡化問題，通過產業結構的轉型、調整來降低環境污染程。此外，德、澳兩國的環境立法是其環境管制中的一個重要工具。

第六，對環境外交的重視程度各異。環境保護是一個全球性問題，是人類在面對共同的環境惡化危害時無法回避的。雖然各國的外交活動也均以國家利益為前提，但在世界性綠色潮流的影響下，環境外交的積極作用不容小覷，不僅能提升一國政治形象，還能更好維護本國環境利益。出于大國利益的考慮，環境外交服從于國家政治外交，就其對環境外交的重視程度而言，美、日比較活躍。

三、對我國實施環境管制的啟示

在當前世界經濟高速發展的宏觀背景下，各國面臨的環境形勢越來越惡劣。環境管制作為一種緩解環境惡化問題相對直接有效的途徑，在美、德、日、澳大利亞等發達國家已有具體實施措施，已基本建立一套多層次、寬領域且高效的環境管制法律體系，而這些恰恰是很多發展中國家所欠缺的。不論是協調統一的環境管制體制、完善高效的法律體系，還是積極的公眾參與環保，對于環境管制體系尚不完善的我國而言，都有重要的參考和借鑒意義。

（一）完善環境管制法律體系任何一項環境管制政策的執行，勢必會牽涉多方相關者的利益。為減少執行阻力，建設一套相對完善的環境管制法律體系，對于環境管制的順利實施意義重大。借鑒前述發達國家的成功經驗，我國應著重完善環境管制的法律體系，通過頒布一系列環境規章制度，從法律層面上加強對地方政府管制失靈現象的監督，限制其對企業的不正當干預行為，改善管制缺位和不作為現象，逐步消除有法不依、違法不究的地方保護主義。考慮將環境問責制寫入法律規章，敦促地方政府環境管制行為達標。

（二）靈活運用環境管制手段目前，我國政府在環境管制各環節承擔的仍是發令者的角色，而企業則是被動的接受者，這不僅會加重財政負擔，而且無益于企業主觀能動性的發揮和社會責任感的培養。因此需要逐漸改變“自下而上”的機械型，向發達國家的自上而下和自下而上相結合的雙重推動機制靠攏，完善環境管制體制的建設。推行基于市場的環境管制體制，既重視政府管制權威，又關注市場和企業的作用，通過提高三個主體間的協調性來保障管制效果。在環境管制政策的手段運用方面，逐步減少“行政—命令”型方式，更多的傾向于市場化的環境管制途徑。以市場信號為導向來規范企業的行為，從而在保證實現價值最大化前提下，自由選擇最為經濟有效的途徑達成企業目標。

（三）強調公共參與的作用針對環境管制問題具有社會性的特點，在環境政策的監督與宣傳方面，一定程度上需要依靠社會公共的力量，強調以人為本，重視公眾參與的作用。可以借鑒美國的大區域制度、德國的聯席會議制度，減少監督機制的缺失現象。政府除了提供政策、資金支持以外，還應通過種方式加強對公眾環境保護意識的宣傳、教育，營造人人有責、全民參與的環境管制監督氛圍，將環境污染企業置于公眾監督的視線范圍之內，督促企業在環境問題上進行自我糾偏，從而減輕政府環境管制的難度、降低政府環境管制成本，改善環境管制效果。此外，還要注意吸取發達國家環境管制的經驗教訓，如不應把環境保護與經濟發展放在相互對立、矛盾的兩極，不能以犧牲環境為代價謀求短期的經濟效益，通過制定實施有序的環境管制政策是能達成兩者間的和諧發展的。

*本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目編號：12YJC630222）階段性研究成果，并受北京市屬高等學校青年拔尖人才培育計劃（項目編號：CIT&TCD201404010）資助。

參考文獻：

［1］徐再榮：《里根政府的環境政策變革探析》，《學術研究》2013年第10期。

［2］Sophie Pondeville，Valerie Swaen，Yves De Ronge. Environmental Management Control Systems:the Role of Contextual and Strategic Factors.Management Accounting Research，2013（24）.

（編輯陳玲）