高校單位層面內部控制建設探析

中國地質大學（武漢）審計處　劉　琴　劉曉華　馬曉霞

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高校單位層面內部控制建設探析

中國地質大學（武漢）審計處劉琴劉曉華馬曉霞

財政部于2012年11月公布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，已從2014年1月1日起全面執行。新規范的重大創新之處在于將單位層面內部控制單列一章進行表述，表明其重要性。單位層面內部控制包括建立內部控制的組織架構、建立內部控制的運作機制、確定對內部控制關鍵崗位工作人員的職責要求、強調運用現代科技手段加強內部控制并編報財務信息，是于整體層面對內部控制加以規范，將單位所有經濟活動整合到單位層面內部控制機制設計中，為業務層面內部控制打下了堅實基礎。高校作為事業單位的成員之一，部分具體業務與事業單位存在差異，組織構架及決策機制與事業單位大體相近，所以高校也應加強對單位層面內部控制的建設。

根據《行政事業單位內部控制規范》，單位內部控制分為單位層面內部控制和業務層面內部控制。單位層面內部控制是對組織情況、權利制衡機制、關鍵崗位責任制、人員資質和能力、財務體系建設及信息與溝通等方面提出的總控制思想和內容。單位層面內部控制是業務層面內部控制的基礎，其建設好壞直接決定了業務層面內部控制建設情況，單位層面控制較差甚至可能使最好的業務流程層面控制失效。單位層面內部控制涉及范圍廣泛，于整體層面對內部控制加以規范，全面統籌地將內部控制貫穿于單位經濟活動決策、執行和監督全過程，全面覆蓋單位所有的部門和下屬單位，將單位所有經濟活動整合到單位層面內部控制機制設計中。相對業務層面內部控制，單位層面內部控制不涉及具體的業務活動，涉及范圍廣泛，控制效果不能迅速顯現出來，所以很容易被忽視。目前高校單位層面內部控制建設工作已經陸續展開，取得了一定的成績，但是也存在一些不足。具體情況如下：

一是取得的成績。首先是建立了科學的權利制衡機制。2011年《教育部關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，對部屬各高校“三重一大”決策機制做出了要求，在此基礎上，大部分高校均按要求制定了“三重一大”決策制度，建立了重大事項議事決策制度。另2010年《教育規劃綱要》對高校章程建設提出了明確的要求，在大學章程中，明晰地規定了管理方式、治理結構等內容。此舉表明全國“211工程”高校均建立了科學的權利制衡機制。據教育部2012年對部署高校的問卷調查顯示，84.75％的人認為本校有崗位責任制和議事決策機制且實現有效分離，這表明實踐中大部分高校確實實施了較為科學的權利制衡機制。其次是建立了完善的財務管理制度。近年來，教育部、財政部更新了一系列財務管理制度，如2012年財政部、教育部出臺了新的《高等學校財務制度》，2013年財政部出臺了新的《高等學校會計制度》，對高校財務核算原則、會計報表編制、財務管理原則進行規定，2014年財政部印發了差旅費、培訓費、會議費等管理辦法，針對此管理辦法，教育部印發了會議費、差旅費管理實施細則，要求所有部署高校及直屬單位均按實施細則執行。在制度層面，對于建立完善的財務管理制度提出了具體的要求。從2012年教育部部屬高校內控制度情況看，各高校均制定了財務管理制度。

二是存在的問題。其一是高校內部控制牽頭部門設置缺失或設置不合理。高校內部控制近年來逐漸受到各界重視，但在《規范》出臺之前，只有部分文件對高校內部控制問題進行了規定，因此，大多數高校尚未設立單獨的內部控制機構或內部控制牽頭部門，往往由一些其他部門，如財務部、審計部的人員兼職完成內部控制工作。這些部門雖然是內部控制的核心部門，但是整個內部控制工作涉及到不同部門之間的溝通銜接問題，這些負責內控的工作人員在處理部門銜接問題時往往顯得力不從心，能發揮的作用比較有限，常常使得內部控制工作變成了財務工作，因此應該單獨設置內部控制機構或內部控制牽頭部門。其二是關鍵崗位輪崗實施不易。目前高校存在的現實情況是編制有限，一人兼數職的情況很多。而某些關鍵崗位需要素質較高的人，相互輪崗會存在制度障礙，所以關鍵崗位輪崗并不容易實現。其三是缺乏有效的績效考評制度與培訓制度。高校工作的重點是科研教學，因此學校較為重視教師隊伍的建設，教師都有一套明確的考核激勵機制與培訓制度。但是對于大多數行政管理人員而言，工作效益無法快速顯現出來，所以績效考評制度較為簡單，無法調動員工的工作積極性和主動性。長時間得不到認可和有效的激勵，嚴重影響了員工的工作積極性和主動性。內部控制關鍵崗位人員無法獲得培訓機會，知識更新速度不快，也會影響內部控制實施效果。其四是高校管理的信息溝通存在障礙。近些年，高校加強了信息化建設，基本實現了自動化辦公，同時配備了專業的軟件，大大提高了辦公效率。然而，各部門內部自成體系，部門間的溝通不夠，各部門信息主要為本部門服務，部門間不能實現信息的實時共享，形成各自的信息孤島，部門間缺乏有效的溝通方法，信息傳遞不夠通暢。其中涉及到學校基建、財務、固定資產管理教學等多個部門，這些部門的辦公軟件應用都只停留在對本部門的業務處理上，沒有連接整個高校部門，沒有實現管理層面辦公系統的數據共享。

完善高校單位層面內部控制應從以下各方面入手：

第一，單獨設置內部控制職能部門或者確定牽頭部門，負責組織內部控制日常工作，擬訂學校內部控制體系建設方案或規劃，協調學校內部跨部門的重大決策、重大風險、重大事件和重要業務流程內部控制工作，落實相關部門或崗位內部控制的整改計劃和措施，為內部控制的建立與實施工作提供強有力的組織保障。

第二，實行輪崗制度。保證關鍵崗位工作人員編制，定期對關鍵崗位人員輪崗，提高關鍵崗位工作人員的崗位技能，熟悉業務全貌，有利于盡早發現內部管理中存在的問題和隱患，也有利于保持關鍵崗位人員對工作的新鮮感，激發其工作積極性，并促使其牢固樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德防線，增強自我約束能力，自覺依法履行職責。不具備輪崗條件的高校要采取專項審計、部門互審等替代控制措施。

第三，制定科學合理的人力資源制度。一要建立有效的激勵機制。現代人力資源管理的績效考核，注重實在的業績，執行標準也要求詳細具體。為增大激勵效果，可加大績效資金的比例，針對不同業務特點不同崗位制定不同的更為具體明確的標準，并對非量化的工作加以必要的審核，以完善現有的激勵機制。此外，還可以拓寬激勵機制的寬度，設置多樣化的激勵辦法。二要建立系統的培訓制度。首先，對新進員工進行崗前培訓，讓其適應單位的要求和目標，主要是對單位各項理念和崗位職責等制度做梳理和講解；其次，結合實際業務，針對相應崗位做專業性的指導和培訓；再次，定期組織專業培訓，學習新政策，掌握行業新動態，更新知識結構。實施培訓時，應避免“填鴨式”的灌輸培訓方式，采用形式多樣的培訓方式，授課與座談結合，政策講解與經驗傳遞相結合。

第四，利用先進信息技術，固化內部溝通程序。隨著現代化信息技術的迅速發展，高校為提高工作效率與質量，增強部之間與上下級之間的聯系與透明度，應積極推進信息平臺建設。有條件的高校要開發適應高校多部門共同應用的辦公軟件，讓一些有聯系的部門能夠相互監督檢查，如財務部門負責內部控制的人員可以通過身份驗證后調取固定資產部門的數據，核對固定資產部門是否按時將固定資產入賬；也可以調取采購部門的采購信息，核對本次采購程序是否合規。監督各個部門之間工作完成情況，方便內部控制人員不定期抽查，還能很大程度上避免各種人為操作。實現從工作學習環境、教學科研資源到具體辦公教學服務的全部數字化，保證資產、財務、科研、教學、人事、后勤信息資源的有效傳遞。（編輯陳玲）