《高等學校財務制度》主要創新與實施路徑

重慶三峽學院　周曙光　郎永建

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《高等學校財務制度》主要創新與實施路徑

重慶三峽學院周曙光郎永建

財政部、教育部新修訂的《高等學校財務制度》（財教［2012］488號，以下簡稱新《制度》）已執行兩年多的時間，本文深入分析新《制度》的主要創新點，在此基礎上，從七個方面著手，探尋實施新《制度》的有效路徑。

一、新《制度》的主要創新

（一）強調公益性高等教育具有公共性、公平性、非排他性和非營利性，作為一種重要的公共產品，大眾化趨勢不斷增強。公益性是高等教育的根本屬性，作為公益性事業單位，高校應當突出教學、科研、服務社會三大功能，不以營利為目的。高校要正確處理社會效益和經濟效益的關系，把社會效益放在首要位置。由于資源的稀缺性，在確保公益性目標實現的前提下，兼顧經濟效益，但追求經濟效益并不等同于獲取經濟利益，而是緩解高校的資金需求壓力，多元化、多方位的籌措教育經費。

（二）強化財務管理體制高校財務管理體制核心是理順財務關系，合理配置財權，建立財權與事權相匹配、責權分明的經濟責任制。新《制度》確定了高校“校長負責、總會計師協助”的財務領導體制，并確立了總會計師為學校副校級行政領導成員的地位，其實質是財權的調整與分配，充分體現總會計師的重要作用。

（三）注重成本費用核算準確核算辦學成本，提高財務透明度，既是政府部門對財政資金進行績效評價的基礎，又是高校管理層作出決策的依據。新《制度》要求高校實行內部成本費用管理，相關支出不再一次性全部計入當期費用，而是區分收益性支出和資本性支出。收益性支出形成當期費用，資本性支出形成資產，并在資產的使用年限內計提折舊與攤銷。費用再按對象（如用途、項目等）歸集和分配，從而準確地反映資產價值和教育培養成本，為高校合理配置資源和制定收費標準提供支持。

（四）引入修正的權責發生制面對不斷變化的環境，收付實現制難以適應高校財務管理的要求，迫切需要樹立新的財務觀念。新《制度》引入修正的權責發生制，在預算管理方面，仍然采用收付實現制，遵循資金收支、確認收入和支出的總體原則；在財務管理方面，采用權責發生制，如內部成本費用管理，計提固定資產折舊、無形資產攤銷。引入修正的權責發生制，為進行成本費用核算奠定了基礎，有助于實現收益與成本費用的配比，準確核算教育成本。

（五）引入績效管理理念績效管理的核心是通過制定績效計劃、績效輔導溝通、考核評價績效、利益績效結果來循環持續提升績效目標。在高等教育體制改革深化過程中，高等教育經費資金總流量急劇增長，高校辦學規模不斷擴大，有限的財政撥款、事業收入與資金需求矛盾日益突出。《制度》引入績效管理的理念，要求高校加強經濟核算，實施績效評價，為政府財政撥款提供數據支撐，為高校配置辦學資源提供參考，從根本上提高資金的使用效率。

（六）明確財務風險控制高校快速發展與教育經費供給的不足，形成了巨大的資金缺口。為解決資金供求矛盾，高校紛紛向銀行貸款。雖然負債辦學促進了學校發展，但也帶來了極大的財務風險，甚至出現債務失控。針對高校債務負擔加重、財務風險加劇的現狀，《制度》明確了建立健全財務風險控制機制的規定。建立高校財務風險控制機制，既可以優化財務結構，降低財務風險，還可以增強自身的綜合實力，提高財務風險抵御能力。

二、新《制度》的實施路徑探索

基于以上分析，筆者結合實踐中的體會，建議從以下七個方面著手，探尋實施新《制度》的有效實施路徑。

（一）轉變財務管理理念一是樹立效益理財觀。隨著政府財政投入理念的轉變，財政資金不再平均分配到各高校，而是引入競爭機制，鼓勵各高校通過公平競爭，來“爭奪”有限的教育資源。財政資金將重點扶持“特色學校、特色學科、特色專業”，更多的流向教學質量高、辦學效益好的學校。高校應樹立效益理財觀，充分體現辦學特色，積極爭取財政資金。以辦學效益為中心，加強成本費用管理，合理配置教育經費，不斷提高資金使用效益。二是樹立風險理財觀。在高校開放辦學的背景下，財政撥款不再是唯一的資金來源，逐步呈現出經費來源多元化、經濟活動多樣化的局面，伴隨而來的不確定性因素越來越多，由此產生的負面效應難以估計。高校財務管理必須以風險為假設，樹立風險理財觀念，盡可能地規避風險。

（二）落實財務領導體制財務領導體制是財務管理工作的基礎，高校財務領導體制應當與高校特定的產權結構、組織形式和管理方式相結合。由于高校財務管理工作日益復雜，產生了一系列財務、法律和管理問題，超出財務部門的職責和權力范圍，設立總會計師制度成為高等教育事業的必然選擇。總會計師是學校副校級行政領導成員，由總會計師承擔相應的領導和管理責任，協助校長全面管理財務工作。新《制度》的出臺，成為推進地方高校設立總會計師的一個良好契機。

（三）加強財務風險控制（1）嚴格執行貸款審批程序。貸款方案必須經校長辦公或財經領導小組集體決議通過，然后報教育主管部門審批、報財政部門備案。貸款方案要充分考慮還債能力，堅持合理、適度原則。未經主管部門批準的貸款方案，一律不能向銀行申請貸款。（2）建立風險預警機制。高校應當建立風險預警機制，以償債能力指標為主，以收益指標、運營指標為輔，主要包括資產負債率、現金債務比率、收入債務比率、收入支出比率、生均貸款比率等，并配備專門人員負責財務風險預警分析工作。如果某些指標超過警戒線，應當及時報告財經領導小組，制定應對方案，提前做好防范措施。（3）編制償債預算表。現金流量是反映高校財務風險的重要指標。現金是償還債務本金和利息的保障，能否償還到期債務，主要取決于是否有足夠的貨幣資金。編制償債預算表，有利于合理安排償債資金，分散還款壓力。高校應當制定詳細的償債計劃，編制償債預算表，并納入年度預算，從而保證償債資金來源，維持現金收支平衡。

（四）加強成本費用核算（1）支出、費用和成本的界定。支出、費用和成本是三個相關聯的會計術語。從范疇來說，高校支出＞高校費用＞高校成本。（2）費用分類與歸集。費用按照用途歸集，主要包括：教育費用、科研費用、管理費用、離退休費用和其他費用。費用的歸集應通過直接歸集與分攤歸集相結合的方式進行，即對于能夠直接歸集的費用，計入特定對象的成本；對于不能直接歸集的費用，在受益對象之間合理分攤。（3）成本核算的對象。成本核算要圍繞高校的三大功能展開，即人才培養、科學研究和社會服務。人才培養成本要以學生為核算對象，具體到不同學歷層次、不同專業學生的培養成本；科學研究要以科研項目為核算對象，細化到具體的科研項目；社會服務成本要按照提供服務的對象進行歸集。（4）編制支出與成本費用調節表。基于支出、費用、成本三者之間的對應關系，為了便于明細核對，高校應當編制支出與成本費用調節表。將收付實現制下的各項支出，調節為權責發生制下的成本費用，明確成本費用與支出的對應關系，建立成本費用與支出的核對轉換機制，為分攤計算項目成本提供基礎數據。

（五）構建財務績效評價指標體系如何將有限的教育資源，發揮最大化的社會效益和經濟效益，是高校關注的熱點。為此，引入績效管理理念，加強高校財務績效評價，顯得愈加重要。構建一套多層次、立體式的評價指標體系，對高校財務績效進行綜合考核與評價，并將評價結果作為資金配置的依據，有助于優化教育資源配置，提高資金使用效益。結合高校辦學特點，以高校基本職能為切入點，確定教學、科研和社會服務三方面的影響因素，構建財務績效評價指標體系。借鑒中央教育科學研究所高教研究中心，2009年12月發布的《中國高等學校績效評價報告》設計的投入指標和產出指標，充分反映高校在人才培養、科學研究與社會服務三方面的投入與產出情況。評價指標所需的數據主要來源于高校財務報告體系。其中，投入指標主要包括：經費總投入、財政經費投入、教育經費投入、科研經費投入、其他經費投入、固定資產總額、圖書總額等；產出指標主要包括：學生數、就業率、論文專著數、專利授權數、技術轉讓金額、專利出售金額等。根據選取的指標，運用層次分析法（AHP），將財務績效目標分解為多層次目標，即教學績效目標、科研績效目標和社會服務效益目標，然后將各層次的目標分解到具體指標，并確定各個指標的權重，最后測算出實際數據，綜合評價高校財務績效。

（六）完善財務監督機制（1）健全財務監督制度。高校應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、重大經濟事項決策制度、財務信息披露制度等監督制度，對財務監督的原則、監督的主體與客體、監督方式、監督內容加以明確。建立一套行之有效的激勵與獎懲機制，將考核結果與相關人員的績效工資、職務職稱掛鉤，做到獎罰分明。（2）細化監督內容。細化財務監督內容，實現對財務運行的全過程監督，包括對預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、財務報告等全方位的監督，形成“橫向到邊、縱向到底”的財務監督體系。（3）內部監督和外部監督相結合。建立健全內部治理結構，形成有效的內部制衡機制，是實施內部監督的基礎。紀委監察、內部審計是內部監督的主體，能夠獨立監督和評價高校財務情況，及時發現財務缺陷和漏洞，并提出改進建議，促進財務工作規范化。此外，還應堅持民主監督，推動財務信息透明化，依法將財務信息公開，讓教職工充分了解財務信息，接受群眾監督。將內部監督與外部監督相結合，形成監督合力，提高監督效率。外部監督主要包括政府監督和社會監督。政府是高等教育的辦學主體，擁有公共權力的權威性，在財務監督中起到關鍵性的引導作用。社會監督具有較強的獨立性，能夠更加客觀、公正地行使監督職能。

（七）構建財務信息披露機制高校是一個由利益相關者共同作用的有機整體，主要包括：政府、管理者教職工、學生、債權人、提供科研經費的企事業單位、捐贈者，等等。從信息需求角度來看，不同的利益相關者，對財務信息的需求重點不同。然而，由于高等教育體制障礙和制度缺失，利益相關者對高校的財務信息掌握程度不同，存在著嚴重的信息不對稱，甚至導致利益相關者對高校財務信息的質疑。信息披露能夠向外界傳遞有效信號，是解決信息不對稱的重要機制。由于政府監管乏力，對高校財務信息的監管性需求不足，而高校自愿性披露財務信息的動機不足，使得高校財務信息披露明顯供給不足，主要表現為財務信息披露不充分、透明度不高。為有效解決高校財務信息供需矛盾，應當構建高校財務信息披露機制，以政府監管為主導，以利益相關者需求為基礎，采取強制性披露與自愿性披露相結合的方式。

（編輯陳玲）