科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施建議

貴州省疾病預(yù)防控制中心　周桂芳

?

科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施建議

貴州省疾病預(yù)防控制中心周桂芳

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全面預(yù)算管理的價(jià)值與實(shí)效日漸得到國(guó)內(nèi)學(xué)者及企事業(yè)單位的認(rèn)可，并逐步應(yīng)用到實(shí)際的財(cái)務(wù)資源與非財(cái)務(wù)資源管理中。目前，大多數(shù)科研事業(yè)單位都在實(shí)施全面預(yù)算管理，并視為一種有效的預(yù)算管理方式。科研事業(yè)單位主要采用“二上二下”的預(yù)算模式進(jìn)行經(jīng)費(fèi)調(diào)撥，“二上”主要是指單位總預(yù)算按要求報(bào)給上級(jí)部門，及針對(duì)第一次預(yù)算費(fèi)用的使用狀況及控制數(shù)進(jìn)行二次預(yù)算上報(bào)；“二下”主要是指針對(duì)第一次單位總預(yù)算進(jìn)行預(yù)算控制數(shù)的下達(dá)，以及針對(duì)第二次預(yù)算數(shù)額進(jìn)行全年預(yù)算批復(fù)，從而完成一年的預(yù)算管理。在科研事業(yè)單位內(nèi)部管理上，主要是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)單位預(yù)算的規(guī)劃、編制、量化、分配、協(xié)調(diào)等，而其他部門主要負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、使用，極少參與預(yù)算管理。全面預(yù)算管理在科研事業(yè)單位的實(shí)施日趨表現(xiàn)出合理性與規(guī)范性，但由于內(nèi)涵理解偏差、態(tài)度隨意等問題，使其在實(shí)施過程中也呈現(xiàn)出隨意性、盲目性等特征，導(dǎo)致全面預(yù)算管理實(shí)施流于形式。

一是全面預(yù)算管理內(nèi)涵的理解性偏離。長(zhǎng)期以來(lái)，科研事業(yè)單位將主要精力放在科研工作、課題申報(bào)、科研經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)等問題上，但隨著科研事業(yè)單位的發(fā)展，單位內(nèi)部的科研成本、經(jīng)費(fèi)規(guī)劃、預(yù)算管理等工作則陷入相對(duì)無(wú)序的狀態(tài)。盡管全面預(yù)算管理已經(jīng)在科研事業(yè)單位推行，但預(yù)算管理決策者對(duì)全面預(yù)算管理內(nèi)涵的理解仍然存在偏離，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與協(xié)調(diào)、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合考評(píng)與反饋。另外，在科研事業(yè)單位中，科研工作人員通常認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的工作，僅僅將預(yù)算視為一種經(jīng)費(fèi)的開銷計(jì)劃，對(duì)自己項(xiàng)目?jī)?nèi)的經(jīng)費(fèi)使用缺乏規(guī)劃。事實(shí)上，這是一種將全面預(yù)算管理簡(jiǎn)化為預(yù)算的理解性偏離，這種偏離導(dǎo)致科研工作者缺乏預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任意識(shí)。

二是全面預(yù)算管理實(shí)施態(tài)度的隨意性。當(dāng)前，在科研事業(yè)單位中，單位成員將工作重心放在科研工作上，而輕視單位內(nèi)的預(yù)算與管理問題，使得全面預(yù)算管理成為一種隨便的、可有可無(wú)的管理方式。這種狀況產(chǎn)生的根源在于科研事業(yè)單位成員對(duì)全面預(yù)算管理缺乏認(rèn)同感，在全面預(yù)算管理實(shí)施過程中表現(xiàn)出態(tài)度上的隨意性、責(zé)任推脫等。另外，全面預(yù)算管理實(shí)施的隨意性還表現(xiàn)在預(yù)算編制的簡(jiǎn)單性、隨意性。在進(jìn)行編制之前，出于應(yīng)付、時(shí)間倉(cāng)促等原因，全面預(yù)算管理委員會(huì)通常沒有對(duì)單位內(nèi)經(jīng)費(fèi)、物資、設(shè)備使用狀況等進(jìn)行調(diào)查，使得方案的規(guī)劃與編制缺乏可靠性與科學(xué)性。

三是全面預(yù)算管理過程的理性化缺失。全面預(yù)算管理過程的理性化缺失一方面表現(xiàn)在執(zhí)行與預(yù)算方案相脫節(jié)。在科研事業(yè)單位中，由于其工作目標(biāo)具有可變性與協(xié)調(diào)性，因此會(huì)出現(xiàn)預(yù)算方案與預(yù)算執(zhí)行不一致的情況。在這種情況下，全面預(yù)算執(zhí)行者依據(jù)自己的判斷或需要對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行修改，很容易使整個(gè)預(yù)算方案陷入混亂。另一方面表現(xiàn)在全面預(yù)算執(zhí)行過程中人員的非理性化。由于科研事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自國(guó)家撥款，尤其是重點(diǎn)科研項(xiàng)目，其經(jīng)費(fèi)是相當(dāng)充足的。因此，單位工作人員長(zhǎng)期以來(lái)形成一種對(duì)公用經(jīng)費(fèi)“不在乎”的心態(tài)，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的使用上缺乏計(jì)劃性。科研事業(yè)單位通常缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制度，其科研經(jīng)費(fèi)使用的隨意性較大，且缺乏一定的控制力。全面預(yù)算管理在具體的操作中，存在著隨意追加預(yù)算、調(diào)整預(yù)算目標(biāo)，超預(yù)算或者無(wú)預(yù)算濫用，部分單位還存在著在項(xiàng)目終結(jié)時(shí)對(duì)沒花完的預(yù)算突擊完成等現(xiàn)象，使得預(yù)算的執(zhí)行缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，前期的預(yù)算編制工作大打折扣。

四是全面預(yù)算管理結(jié)果科學(xué)性不足。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是科研事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)使用的無(wú)序性。由于科研事業(yè)單位缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制和使用經(jīng)費(fèi)的公用性，其經(jīng)費(fèi)使用處于一種無(wú)序的、混亂的、模糊的狀態(tài)。二是科研事業(yè)單位中預(yù)算管理的低效性。人浮于事、辦事拖沓、權(quán)責(zé)不分等現(xiàn)象在科研事業(yè)單位中經(jīng)常出現(xiàn)，于一項(xiàng)預(yù)算方案編制長(zhǎng)時(shí)間無(wú)人處理或直接將過去的預(yù)算方案稍作修改的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。對(duì)于預(yù)算方案執(zhí)行中所產(chǎn)生的預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行之間的偏差問題采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的混亂狀態(tài)采取置之不理的態(tài)度，這些都導(dǎo)致了全面預(yù)算管理的實(shí)際效率低下。

五是全面預(yù)算管理考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)性困乏。全面預(yù)算管理考評(píng)機(jī)制是全面預(yù)算管理的重要程序，具有診斷、管理、反饋、建議等功能，然而這一程序卻常常被忽略。一些科研事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的考評(píng)機(jī)構(gòu)或人員，而是由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)。然而，更多時(shí)候全面預(yù)算管理考評(píng)處于一種無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)人執(zhí)行的狀態(tài)，使得這一重要的考評(píng)機(jī)制流于形式、無(wú)人問津。在其他設(shè)有全面預(yù)算管理考評(píng)機(jī)構(gòu)或人員的科研事業(yè)組織中，也存在著考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)化困乏問題。全面預(yù)算管理的考評(píng)或者只是查閱一下年度科研工作項(xiàng)目及相關(guān)經(jīng)費(fèi)開支狀況，或者是對(duì)各部門的預(yù)算使用進(jìn)行簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)，而沒有通過制定標(biāo)準(zhǔn)化的考評(píng)指標(biāo)對(duì)單位內(nèi)的科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)使用條目進(jìn)行量化的、有效的統(tǒng)計(jì)分析。

全面預(yù)算管理是現(xiàn)代企業(yè)與公共組織的重要管理方式，其有效推行有利于實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部資源的整合以及管理層及時(shí)掌握情況作出理性決策。在科研事業(yè)單位中推行全面預(yù)算管理對(duì)輔助科研工作的順利開展，減少科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)與流失，建設(shè)和諧、有序、穩(wěn)定的科研事業(yè)單位具有重要意義。

第一，建立系統(tǒng)性與針對(duì)性相結(jié)合的全面預(yù)算管理系統(tǒng)。全面預(yù)算管理系統(tǒng)的建立首先基于單位全體成員的共同認(rèn)同感，而不是基于上級(jí)部門的要求。培養(yǎng)單位成員對(duì)全面預(yù)算管理認(rèn)同感的途徑主要包括：（1）開展講座，向組織成員介紹全面預(yù)算管理的內(nèi)涵、意義及實(shí)施合理性等，提高組織成員對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)程度。（2）培養(yǎng)單位成員的忠誠(chéng)心，使科研事業(yè)單位的全體成員具有凝聚力和向心力。（3）發(fā)揮單位權(quán)威的作用。權(quán)威通常具有一定的強(qiáng)制力與人格影響力，這對(duì)于全面預(yù)算管理系統(tǒng)的建立具有重要意義。其次，全面預(yù)算管理系統(tǒng)的建立要求制定系統(tǒng)的預(yù)算管理制度，使預(yù)算的編制、執(zhí)行與考評(píng)有章可循、有章可依，對(duì)單位全體成員具有較大的控制力。最后，全面預(yù)算管理系統(tǒng)的建立應(yīng)考慮開放性與人性化原則，讓科研事業(yè)單位成為一個(gè)靈活的組織結(jié)構(gòu)，避免完全制度化的死板性，促進(jìn)科研人員更好地為組織服務(wù)。

第二，完善科學(xué)性與全面性相結(jié)合的全面預(yù)算編制。全面預(yù)算管理預(yù)算編制的內(nèi)在訴求在于其科學(xué)性與全面性。在預(yù)算編制之前，全面預(yù)算管理負(fù)責(zé)部門應(yīng)當(dāng)首先對(duì)單位內(nèi)近兩年的預(yù)算執(zhí)行狀況與考核狀況進(jìn)行調(diào)查，并了解科研工作者的實(shí)際需求，從而對(duì)本年度預(yù)算做出科學(xué)的判斷與指導(dǎo)。在預(yù)算編制中應(yīng)全面考慮各個(gè)科研項(xiàng)目的實(shí)際狀態(tài)與部門所需，科學(xué)合理地核定科研中財(cái)務(wù)性與非財(cái)務(wù)性資源的消耗指標(biāo)、科研經(jīng)費(fèi)使用及其他相關(guān)指標(biāo)，將單位任務(wù)中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和分解，并進(jìn)行落實(shí)。

第三，加強(qiáng)理性化與制度化相結(jié)合的全面預(yù)算執(zhí)行。全面預(yù)算管理系統(tǒng)的建立與預(yù)算的編制都是為了全面預(yù)算的執(zhí)行，執(zhí)行的程度關(guān)系到整個(gè)全面預(yù)算管理實(shí)施的成敗。在全面預(yù)算的執(zhí)行過程中，需要全員的共同參與、制度化的規(guī)約、理性化的行為與判斷、嚴(yán)格的監(jiān)控機(jī)制等。

第四，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化與人性化相結(jié)合的全面預(yù)算管理考評(píng)體系。考評(píng)既是一個(gè)總結(jié)的過程，又是一個(gè)預(yù)測(cè)的過程。一方面，全面預(yù)算管理考評(píng)對(duì)本年度的經(jīng)費(fèi)使用、科研任務(wù)完成狀況等進(jìn)行綜合的、標(biāo)準(zhǔn)化的考評(píng)；另一方面，考評(píng)的結(jié)果可以及時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題做出調(diào)整或作為未來(lái)預(yù)算編制的判斷依據(jù)，從而有利于全面預(yù)算管理的完善與科研事業(yè)單位的更好發(fā)展。全面預(yù)算管理的考評(píng)應(yīng)當(dāng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化與人性化原則，標(biāo)準(zhǔn)化主要是指考評(píng)指標(biāo)的可量化、考評(píng)過程的嚴(yán)格性、考評(píng)的科學(xué)性等，人性化是指考評(píng)的過程具有開放性、對(duì)單位成員的尊重及指標(biāo)的靈活性等。

（編輯陳玲）