經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)視角下高校內(nèi)部控制探討

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）審計(jì)處　劉曉華　楊從印

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)視角下高校內(nèi)部控制探討

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）審計(jì)處劉曉華楊從印

近年來(lái)，高校貪污、腐敗事例層出不窮，從披露的案件來(lái)看，涉案人員基本上為副處級(jí)及以上干部，這與個(gè)人的道德信念、素質(zhì)密不可分，但內(nèi)部控制制度的缺失和失效更是深層次的原因。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部，是對(duì)干部任期內(nèi)或離任時(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行的審計(jì)，已成為監(jiān)督管理干部工作極為重要的組成部分，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政的重要措施。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)立足于領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性，能幫助被審計(jì)單位完善制度、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。目前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制方面的問(wèn)題主要有以下三方面：

一是單位層面。主要是重大經(jīng)濟(jì)決策和不相容崗位相互分離方面存在問(wèn)題。一是重要事項(xiàng)未經(jīng)集體決策，尤其是在基建工程、固定資產(chǎn)報(bào)廢等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，沒(méi)有按相關(guān)規(guī)定、程序操作，私自決策；二是雖然建立了重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策制度，但未嚴(yán)格執(zhí)行，不能提供會(huì)議紀(jì)要、記錄或其他支撐決策資料；三是決策執(zhí)行效果不明顯，雖然經(jīng)過(guò)了集體決策，但是決策事項(xiàng)未落到實(shí)處，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果；四是不相容崗位未相互分離，如會(huì)計(jì)和出納設(shè)置為同一人等。

二是業(yè)務(wù)層面。（1）預(yù)算管理方面。一是沒(méi)有將所有收支納入預(yù)算管理，如辦班收入，培訓(xùn)收入、科研經(jīng)費(fèi)收支等沒(méi)有納入預(yù)算范圍；二是部分支出未嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，主要在“211工程”、“985工程”、修購(gòu)專項(xiàng)和其他專項(xiàng)方面較為突出。三是預(yù)算調(diào)整不合規(guī)，沒(méi)有通過(guò)財(cái)經(jīng)委員會(huì)集體審議、學(xué)校審批，自行調(diào)整違反了預(yù)算調(diào)整的有關(guān)規(guī)定。（2）財(cái)務(wù)收支方面。一是超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)或巧立名目收費(fèi)、收費(fèi)未及時(shí)或全部上繳學(xué)校財(cái)務(wù)部門；二是收費(fèi)收入先存入個(gè)人銀行賬戶，后再轉(zhuǎn)存學(xué)校賬戶；三是收支通過(guò)往來(lái)款項(xiàng)核算，直接以收抵支，未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理；四是虛列支出；五是以不合規(guī)票據(jù)列支出；六是大額資金使用和處置未報(bào)批、未審批。（3）資產(chǎn)管理方面。一是資產(chǎn)購(gòu)置未按照規(guī)定選擇政府采購(gòu)和未按規(guī)定程序進(jìn)行招投標(biāo)；二是資產(chǎn)使用和處置未報(bào)批，如土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和出售未報(bào)批、房屋資產(chǎn)出租未報(bào)批未備案、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)未報(bào)批；三是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在超計(jì)劃、超預(yù)算，致使部分固定資產(chǎn)不能入賬；四是部分房屋建筑物未取得產(chǎn)權(quán)；五是相關(guān)管理部門在管理上脫節(jié)，造成資產(chǎn)賬賬不符、賬實(shí)不符；六是有些教學(xué)儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室處于閑置狀態(tài)，使用效率不高；七是學(xué)校對(duì)外投資長(zhǎng)期無(wú)收益。（4）建設(shè)項(xiàng)目管理方面。建設(shè)項(xiàng)目是近年來(lái)高校相關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗案件被披露問(wèn)題最多的領(lǐng)域之一，不少領(lǐng)導(dǎo)干部因基建方面的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而被處理。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，主要有六種情形：一是建設(shè)項(xiàng)目未立項(xiàng)審批就進(jìn)行施工；二是建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)運(yùn)作程序不規(guī)范，如采取“化整為零”的方式，將一個(gè)大的項(xiàng)目分成幾個(gè)小項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)等；三是建設(shè)項(xiàng)目未嚴(yán)格按批復(fù)的投資計(jì)劃實(shí)施，如超投資、超規(guī)模建設(shè)，甚至更改投資用途等；四是建設(shè)項(xiàng)目管理程序執(zhí)行不嚴(yán)，搶工期現(xiàn)象頻繁；五是建設(shè)項(xiàng)目未及時(shí)辦理竣工結(jié)算和竣工財(cái)務(wù)決算；六是舉報(bào)到學(xué)校紀(jì)委監(jiān)察部門問(wèn)題較多，如陪標(biāo)情況、項(xiàng)目未招標(biāo)前，標(biāo)的就已經(jīng)泄露出去了、開標(biāo)前已經(jīng)“內(nèi)定”好中標(biāo)單位等。（5）合同管理方面。一是未嚴(yán)格按合同規(guī)定條款執(zhí)行，尤其在辦班收入收繳時(shí)間上；二是補(bǔ)充合同不規(guī)范，有些只是口頭商定，沒(méi)有以書面形式確定；三是合同保管不當(dāng)，造成合同丟失，不重視合同的管理。

三是評(píng)價(jià)與監(jiān)督。主要是內(nèi)部管理制度的建立和實(shí)施情況沒(méi)有專門部門進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。對(duì)是否建立制度、制度是否執(zhí)行、執(zhí)行的好與壞沒(méi)有專門的部門定期或不定期的進(jìn)行檢查，很多制度流于形式，沒(méi)有落實(shí)到位。

基于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)視角開展高校內(nèi)部控制建設(shè)主要應(yīng)從以下幾方面入手：

一是單位層面內(nèi)控建設(shè)。（1）建立健全議事和決策機(jī)制。制定領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，規(guī)定集體決議的工作程序、權(quán)力范圍、組織機(jī)構(gòu)等；制定“三重一大”相關(guān)制度，明確規(guī)定重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行集體決策的規(guī)定，杜絕不經(jīng)集體決策、越權(quán)審批等情況，促進(jìn)決策的規(guī)范化、民主化和科學(xué)化。（2）建立關(guān)鍵崗位工作人員相互分離制度。健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，規(guī)定內(nèi)控關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限、工作任務(wù)、工作目標(biāo)、輪崗周期、簽訂崗位責(zé)任書，并按照規(guī)定的工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核及獎(jiǎng)懲。這樣既可以提高職工素質(zhì)，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保不相容崗位相分離、相互制約和相互監(jiān)督。

二是業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)。（1）預(yù)算管理方面。實(shí)施全面預(yù)算管理，預(yù)算編制要及時(shí)、完整、準(zhǔn)確、細(xì)化，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；各項(xiàng)支出嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算金額和用途安排，建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，定期通報(bào)各學(xué)院、部門預(yù)算執(zhí)行情況，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，杜絕無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出等問(wèn)題；建立預(yù)算審批制度，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，嚴(yán)格控制預(yù)算追加調(diào)整，發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。（2）財(cái)務(wù)收支方面。規(guī)范教育收費(fèi)管理，保證收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和范圍合法并報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，嚴(yán)禁擅自增加收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)和違規(guī)收費(fèi)行為，要按規(guī)定及時(shí)、足額上繳收入，確保各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收，同時(shí)，財(cái)務(wù)部門定期清理各單位、部門的收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保各個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目符合相關(guān)政策規(guī)定；加強(qiáng)銀行賬戶管理，所有收入必須存入學(xué)校賬戶，杜絕公款私存；嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理，嚴(yán)禁現(xiàn)金坐支；規(guī)范和加強(qiáng)支出管理，支出內(nèi)容要真實(shí)合理，不虛列虛報(bào)支出，大額資金使用，必須經(jīng)有管理權(quán)限的相關(guān)人員審核、簽署意見(jiàn)；加強(qiáng)票據(jù)審核，對(duì)報(bào)銷單據(jù)嚴(yán)格把好復(fù)核關(guān)。（3）資產(chǎn)管理方面。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的管理，按照規(guī)定選擇政府采購(gòu)方式、發(fā)布政府采購(gòu)信息，執(zhí)行政府采購(gòu)程序，做到“陽(yáng)光采購(gòu)”；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，對(duì)資產(chǎn)使用（領(lǐng)用）、入賬、盤點(diǎn)清查、轉(zhuǎn)移、報(bào)廢處置的原則及程序有明確的規(guī)定，避免資產(chǎn)流失或浪費(fèi)，有效維護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，以促進(jìn)資產(chǎn)在各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行效率的提高，同時(shí)，應(yīng)建立健全資產(chǎn)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)管理不當(dāng)?shù)模斐蓳p失的，嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任并依法進(jìn)行懲處，起到震懾作用；加強(qiáng)對(duì)外投資管理，明確各投資公司上交收益的方式、期間及金額并及時(shí)收取，確保學(xué)校權(quán)益。（4）建設(shè)項(xiàng)目管理方面。高校應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程管理，針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)立項(xiàng)審批管理，根據(jù)職責(zé)分工和審批權(quán)限，所有項(xiàng)目在施工前必須審批；建立健全招投標(biāo)管理辦法，規(guī)范招標(biāo)程序，不得人為分解工程項(xiàng)目，規(guī)避招標(biāo)；加強(qiáng)施工過(guò)程管理，嚴(yán)格按批準(zhǔn)的項(xiàng)目投資估算、概算、預(yù)算、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等組織實(shí)施，不得隨意變更，對(duì)確需變更的項(xiàng)目必須經(jīng)相關(guān)部門審核批準(zhǔn)；加強(qiáng)工期控制，做好建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量的監(jiān)控；按照規(guī)定時(shí)限及時(shí)辦理竣工結(jié)算和竣工財(cái)務(wù)決算；加強(qiáng)與紀(jì)委監(jiān)察部門的溝通配合，及時(shí)通氣舉報(bào)事項(xiàng)，在相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注，查找原因并提出解決方案。（5）合同管理方面。加強(qiáng)合同履行監(jiān)控，確保合同全面執(zhí)行，特別是涉及收入收繳方面的；明確規(guī)定合同補(bǔ)充的相關(guān)程序并及時(shí)辦理相應(yīng)手續(xù)；建立嚴(yán)格的合同檔案管理制度，保證合同保存的完整性，一旦發(fā)生糾紛，可以及時(shí)運(yùn)用檔案記載的內(nèi)容，依法維護(hù)學(xué)校的權(quán)益。

三是監(jiān)督與評(píng)價(jià)內(nèi)控建設(shè)。建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，確定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，建立獎(jiǎng)懲制度，強(qiáng)化責(zé)任追究，做到信息公開，從而促進(jìn)相關(guān)責(zé)任部門、人員嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度，將各項(xiàng)內(nèi)控措施落到實(shí)處。

（編輯陳玲）