地方政府投融資平臺運行機理及模式創新*

欽州學院經濟管理學院　梁芷銘　河北行政學院　張　茜

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地方政府投融資平臺運行機理及模式創新*

欽州學院經濟管理學院梁芷銘河北行政學院張茜

隨著地方政府投融資平臺的發展，平臺公司的數量迅猛增加，暴露出的問題也越來越多。本文從地方政府投融資平臺存在的問題入手，對地方政府投融資平臺的運行機理及其影響因素進行探討，從投融資平臺產權、公司治理與金融監管等方面完善投融資平臺體系，創新平臺運行管理機制與模式，為地方經濟社會發展發揮更加積極的作用。

地方政府投融資平臺運行機理模式創新

一、地方政府投融資平臺的基本情況

我國地方政府投融資平臺是“由地方政府及部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。受美國次債危機、全球金融危機的影響，2008年下半年，我國中央政府出臺的“四萬億”投資計劃，刺激了政府投融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）的大量增加，其中省級平臺公司負責省屬國有資產的投融資管理，具有規模大、效率高、抗風險能力強等特點，主要靠稅費和經營收益償債；而市縣一級平臺公司則依靠土地財政償債，因其規模小，數量大，管理運作不規范等因素，使得縣級平臺的財務風險與金融風險相對較高，除了政府的信用擔保外，銀行體系對平臺貸款的發放建立在土地價格上漲的預期上。

同時，土地出讓收入存在不確定性，受國家宏觀經濟運行的影響較大，一旦無法按期償還債務，對地方的財政金融甚至國民經濟的發展都會產生較大的負面作用。而地方政府投融資平臺以中長期貸款為主，其建設投資項目主要集中在交通運輸、住房安居、農田水利等固定資產投資項目，從發放貸款到產生現金收益進而還本付息，其過程一般都需要幾年甚至更長的時間。因為缺乏短期償債壓力，地方政府與平臺公司更容易使內部治理的約束力差，再加上投資決策不合理與項目建設計劃執行不嚴格，沒有制定相應的償債計劃，使平臺公司的現金流產生影響。

另外，不規范的融資行為一方面由于平臺公司內部治理不規范，另一方面也受外部監管的影響，地方政府投融資平臺缺少必要的實際抵押物與質押物，擔保合同不規范，銀行對平臺公司的發放貸款標準多以政府的顯性與隱性擔保作為標準，忽略乃至放任平臺公司實際的財務狀況和信用狀況，金融監管當局對地方政府投融資平臺的業務范圍、融資管理、財務收支以及相應的懲戒措施等沒有明確的相應法律法規進行約束，對平臺公司的信息披露與公開沒有約束性要求和規定，使銀行無法對平臺公司貸款后的使用情況進行管理和監督。

二、地方政府投融資平臺運行機理分析

（一）地方政府向投融資平臺注入資本地方政府向平臺注入的資本分可以量化評估價值的有形資本和不容易測度實際價值的無形資本兩大類。國有資產股權、國有固定資產等有形資本的劃撥是為了調高國有資產運行效率，更好發揮平臺對國有資產經營的職能，而土地使用權、基礎設施建設國債、稅費收入、財政補貼等無形資本的劃撥則是為了以符合市場融資標準的模樣來設法包裝平臺，用最小的代價換取最多的資金進行逆向選擇性質的金融市場籌資，這些無形資本甚至可以是一紙無需地方政府立即兌現的文件，將這些無形資本在市場中的價值上漲預期變為項目資金進行資本運作。

（二）建設項目資金由投融資平臺與地方政府共同籌集鑒于地方政府平臺公司所具有的國資管理職能，平臺公司對地方公共產品和服務項目進行投資建設，實際上是作為部分地方公共產品和服務的供給主體代理地方政府行使支出責任，這種支出責任使建設項目資金必然是地方政府投融資平臺公司與地方政府共同承擔。

（三）地方政府對投融資平臺的信用擔保地方政府對平臺的信用擔保存在隱性和顯性。隱性擔保是指地方政府介入融資過程，引導融資行為，擔保責任雖然沒有明確在規范的協議里，但卻事實存在。顯性擔保是指如以擔保函、銀政合作協議等方式明確在融資合同中的地方政府的擔保責任，其中擔保函是指由地方政府或人大出具的當平臺預期收益不足，難以獲取貸款時所承擔的對平臺貸款不良化時的代償責任；銀政合作協議沒有特別詳細規定貸款的具體使用，只是對資金使用的大方向與地方政府的擔保責任進行明確，以金融機構與地方政府通過協商簽署統籌合同來獲取銀行授信額度，這兩種擔保都具有強烈的行政色彩，最終這種信用風險可能轉化為中央財政代償風險。

（四）投融資平臺信用擔保的持續運行一方面，地方政府投融資平臺的信用擔保是以平臺資產作為抵押質押物，預期收入還本付息，融資風險控制在平臺公司，比政府信用擔保更市場化，但現實情況是在平臺融資行為中平臺信用和政府信用是共同發揮作用的。另一方面，在平臺信用與政府信用共同擔保下，為實現社會資源再分配，地方政府通過與私人部門合作將民間閑置資本投入到項目建設，提高資源使用效率。平臺公司建設項目的完成，既滿足了地方公眾對公共產品的需求，又滿足了地方政府官員對政績的追求，進而保證了循環持續的平臺公司激勵機制的正常運行。

三、地方政府投融資平臺運行影響結構性分析

（一）產權結構分析一般來說，地方國資委是地方投融資平臺的出資人，但沒有實際有效的平臺公司控制權，同時財政局、發改委和地方金融辦等部門都對平臺公司有不同程度的管理權，其控制權在平臺管理層時容易產生出資人虛置，內部人員控制平臺公司管理導致其日常管理帶有很強烈的個人目的，有可能使平臺的發展方向偏離社會效益，而一旦國資委行使平臺控制權就會干預正常的市場經濟秩序，形成行政壟斷，使平臺的產權和行政監管權重合，影響平臺的效率和其他有融資需求企業出現融資困難，因此對平臺而言需明確平臺出資人的權利和義務，完善產權結構才能提高企業效率，發揮企業競爭力，對規模小、效率低的平臺公司進行重新的資源整合，地方政府之間的出資額按比例獲得股權與權責，推進地方投融資平臺的股份制改革，逐步降低對地方政府的依賴度。

（二）治理結構分析地方政府投融資平臺的治理結構是一個多重委托代理層次的契約結構。第一層次是由地方公眾將公共支出權責委托給中央政府，中央政府將集中的公共支出權責通過牢固的行政體系再委托給地方政府來實現所有權和經營權的轉移。第二層次是由地方政府授予權相關部門或機構進行出資人職責的履行，同時建立地方政府投融資平臺公司，使平臺公司擁有經營權，而平臺的出資人虛置實際上也將國有資本的占有、收益和處置權轉移到平臺公司。第三層次是平臺公司董事會將出資人委托的權責再委托給平臺經營層，實際上國有資本的經營權和所有權沒有分離，委托代理的層次較多，控制力就會減弱，難以對平臺公司進行外部督，這些治理結構容易使平臺公司的運行偏離社會效益，偏離現代企業管理。

（三）監管結構分析地方政府投融資平臺的融資方式絕大多數來自于銀行貸款，部分平臺公司的融資由債券、股票融資，因此對平臺公司的外部監管應由金融監管當局進行平臺公司的金融監管和治理，金融辦是為了協調地方政府與中央政府、地方政府與金融機構的相關事務產生的服務性、協調性機構。其問題在于金融辦的權責一直沒有被明確，沒有中央法定承認的情況下，其權限在不斷提升，同時兼具金融資本出資人和金融監管當局的職能，地方政府投融資平臺公司由地方金融辦進行外部監管，還需明確其權責范圍，對平臺公司的自身與融資行為等方面進行有效的監管。

四、地方政府投融資平臺運行模式創新對策

（一）改良產權結構

（1）職能分離，產權多樣化。對地方政府投融資平臺進行職能的分離，作為平臺體系的融資與投資建設兩大基本職能，平臺公司的運作可以分為僅承擔融資任務的融資平臺和負責工程項目具體建設運營的投資平臺，以融資平臺為主，由政府進行管理，對社會資金在可控風險內進行資金的籌集，投資平臺為輔，投資建設平臺可以根據公共產品和服務的公共性與收益性高低進行區分評價采取國有獨資、國有控股與國有參股等不同的組織形態進行平臺的運作，對平臺公司的股權根據收益情況引入私人戰略投資者進行公私的合作，對平臺公司進行規范化、分類化的運作管理和監督。在形式上也應視不同情況進行多樣化經營，對已經收回成本產生收益的經營良好的項目，可以成立以商業企業管理運作模式進行的子公司對這部分項目進行統一管理或將經營權轉售給私人部門進行運營，對公共性和利潤率較高的項目應建立完善的股權轉讓機制，防止行政壟斷，在對建設項目完成政府性資金的回收后，對私人部門投資者的有意投資在不對公共利益產生負效應的前提下進行項目和股權的部分轉讓，使政府性投資建設平臺轉向一般商業企業，對收益性低或預見短期虧損的投資建設項目，可減免稅并將開發經營權等項目附加價值納入到商業性運作中，對實在難以覆蓋成本的采取財政補貼，納入地方財政預算管理，對一些地域性明顯的基礎設施建設，可由省市縣三級平臺共同承擔平臺的出資責任，避免排他性與權責分配不清晰，建立評估委員會或非關聯方獨立評估機構對各方出資額進行評估。

（2）引導平臺公司間的競爭。在多樣化產權結構下，明確產權結構與治理結構，為排除行政干擾，促進平臺體系對地方經濟的發展，避免風險過多的積聚，實現平臺公司的現代化企業管理運行機制，需打破省市縣三級平臺對平臺公司間競爭的制約，重組或兼并效率低的平臺公司，鼓勵平臺公司開展競爭，促進平臺間的競爭性發展。

（二）提高治理效率

（1）整合平臺體系，將平臺出資人法人化。對地方政府投融資平臺體系進行融合，參考先進省市的平臺企業治理模式，可以將出資人權責由若干個投資建設平臺交由一個規模較大的純粹融資平臺履行使委托人與行業監管部門分置，對各投資建設平臺的資金進行統籌安排，為私人部門參與平臺投資與競爭重組提供條件，同時將平臺出資人法人化，使平臺公司的經營權與使用權在委托代理過程中不致于一并委托，出現出資人對平臺公司的監管控制力減弱。

（2）中央政府應履行委托人權責，加強總量監管。中央政府通過銀行金融機構對融資平臺的貸款總量的控制結合財政預算對地方政府性償債責任的規模進行衡量，綜合計算出與地方財政狀況相匹配的健全化比率，如對優異的地方財政建立激勵政策，放寬財政監督，由地方政府自行管理并適當享有高負債額度的政策優惠等；對地方財政績效一般的，可按正常程序進行財政監管，對地方財政績效略低的，其負債存在較大風險，應嚴格進行監控，定期上報債務和財務情況，對償債計劃進行詳細的落實，對新增債務風險的，應對平臺公司的不良資產進行處理，禁止一切

新增債務，視情況先行代償債務，防范債務無限制積累。

（3）完善內部治理結構。平臺公司治理結構的權力機關主要由監事會和獨立董事的設置來進行監督管理，由公司內部人員組成的監事會對財務狀況的監督以及由獨立董事對平臺公司進行內部監管，獨立董事對平臺公司的日常經營管理不參與，監事會除股東大會選舉產生外，還應由地方和中央政府派遣具有專業素質的長期從事財務審計工作的人員進行擔任。獨立董事則由與董事會與管理層毫無利益關系的第三方擔任或兼任，雖然不介入日常經營管理，但對其項目投資建設的重大決策進行表決。另外平臺公司經營層人員的聘任考核，應以企業管理經驗與項目融資流程的專業性以及對社會效益指標為主要內容，同時對項目的跟蹤審計和責任審計配以約束機制，明確個人責任。

（三）強化金融監管

（1）加強法律法規對融資平臺的金融監管。融資平臺的監管目前還存在許多不足，需對融資平臺的設立、變更、終止及業務范圍進行精確的定義，所有的平臺公司融資業務納入統一的監管中來，同時對任何組織、機構、部門不得進行融資平臺公司定義規定外的實質性融資。

（2）建立融資平臺體系，結合“一行三會”，強化金融監管當局的監管。由中國人民銀行、中國銀監會、證監會與保監會四家金融管理和監督部門的金融監管架構中設立專門的機構對融資平臺體系進行監管，而各地方金融辦的權責重大但卻沒有得到國家法定認可，使得對平臺公司的掌控和監管，在一定程度上與“一行三會”的派出機構發生沖突，建議將地方金融辦的地方金融監管職能與地方金融國資委的監管職能進行分離，將國資委轉化為公司法人對融資平臺履行平臺出資人的權責，金融監管職能則轉移到“一行三會”，因其融資平臺的主要融資渠道來自于銀行體系，其次為債券融資，為證監會的監管范圍，所以以現實情況來看，融資平臺由銀監會擔任監管的主要職能，人民銀行和證監會進行協助，設立專門的監管部門對融資平臺進行具體的監管，加強“一行三會”派出機構的建設和對融資平臺以及平臺融資行為的監管能力。

（3）加強對平臺公司融資行為的監管。對平臺公司融資行為進行規范化管理，除了加強自身管理外，最重要的是進行外部金融監管和融資風險的防范。融資平臺的融資方式主要依靠政策性與商業性銀行貸款為主，其次是平臺公司的債券，地方政府的政策性貸款在享有低息甚至無息貸款且還款期限長的權利同時還承擔著完全的還款責任，其隱性和顯性擔保責任應對地方財政收支、債務定期向貸款方公布，同時提供擔保情況與平臺公司的相關政策的信息。商業銀行的貸款發放首先需要監管當局對融資平臺的商業銀行貸款與地方政府擔保結合融資平臺的信用與財務狀況確定貸款金額與貸款利息，監管當局應建立對融資平臺的信息公開與披露制度并對商業性貸款從總規模上進行統籌控制，還應在銀行貸款之外擴大平臺公司的債券運用規模，加大地方政府對債券融資的支持力度。

*本文受廣西高等學校優秀中青年骨干教師培訓工程（項目編號：GXQG022014062）、欽州學院科研項目“區域物流發展中的政府治理行為研究——以廣西北部灣經濟區為中心”（項目編號：2013XJKY-07A）、廣西教育廳科研項目“廣西北部灣經濟區地方政府競爭合作研究”（項目編號：200911MS240）、廣西教育廳科研項目“區域經濟合作中的政府法制協調與創新”（項目編號：201106LX539）資助。

［1］潘文軒：《地方政府投融資平臺運行風險及其化解——以償債風險為中心》，《地方財政研究》2010年第4期。

［2］劉洪濤：《中國地方政府投融資平臺價值創造能力研究》，大連理工大學2013年學位論文。

［3］瞿定遠：《中國地方政府投融資平臺風險研究》，華中科技大學2012年學位論文。

［4］楊娟：《地方政府投融資平臺提供城市基礎設施的效率和風險分析》，山東大學2013年學位論文。

（編輯成方）