不動產登記資料利用制度比較與實踐

李紅海

一、不動產登記資料

不動產登記資料是指不動產登記機構在辦理登記過程中累積形成的書面資料以及電子信息。《不動產登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第九十四條規定，“不動產登記資料包括：（一）不動產登記簿等不動產登記結果；（二）不動產登記原始資料，包括不動產登記申請書、申請人身份材料、不動產權屬來源、登記原因、不動產權籍調查成果等材料以及不動產登記機構審核材料”。由此可見，不動產登記資料包括兩個部分：一是不動產登記簿等登記結果；二是不動產登記原始資料。

二、不動產登記資料利用制度比較

《物權法》第十八條規定，“權利人、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料，登記機構應當提供”。依此規定，《物權法》賦予不動產登記資料有權查詢的民事主體為權利人、利害關系人。

《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第二十七條規定，“權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、復制與調查處理事項有關的不動產登記資料”。《條例》重申了《物權法》關于有權查詢的民事主體，同時增加了有關國家機關。

《實施細則》進一步貫徹《物權法》和《條例》的規定，將不動產登記資料查詢主體及查詢范圍作出明確規定：一是權利人可以查詢、復制其全部的不動產登記資料；二是因不動產交易、繼承、訴訟等涉及的利害關系人可以查詢、復制不動產自然狀況、權利人及其不動產查封、抵押、預告登記、異議登記等狀況；三是法院、檢察院、國家安全機關、監察機關可以依法查詢、復制與調查和處理事項有關的不動產登記資料。

《不動產登記操作規范（試行）》（以下簡稱《操作規范》）對查詢主體作出了與《實施細則》一致性規定。強調查詢不動產登記資料的單位和個人應當向不動產登記機構說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的；未經權利人同意，不得泄漏查詢獲得的不動產登記資料。

《房地產登記技術規程》第6.1.4條規定，“登記資料不得僅以權利人姓名或名稱為條件進行查詢”。第6.2.1條規定，“自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產的自然狀況及查封、抵押等權利限制狀況”“所有權人提供身份證明、房屋坐落或房屋所有權證（房地產權證），可查詢、復制其房地產的登記簿中信息”“其他權利人提供身份證明、房屋坐落或房屋他項權證（房地產他項權證或登記證明），可查詢、復制登記簿中相關信息”“利害關系人提供身份證明、與查詢房地產有利害關系的證明、房屋坐落，可查詢、復制登記簿中相關信息”。第6.2.2條還規定了房屋所有權人、預告登記權利人、抵押權人、房屋繼承人（受遺贈人）、公證機構、仲裁機構等主體查詢、復制其他登記資料的權限范圍。

《土地登記資料公開查詢辦法》第二條規定，“對于土地登記結果即土地登記卡和宗地圖，任何單位和個人都可以公開查詢”。《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》第七條規定，“房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息，單位和個人可以公開查詢”。

對比以上法律規章，可以得出《物權法》對登記資料的查詢、復制主體僅作了原則性安排，即權利人和利害關系人。國土資源部、住房和城鄉建設部先后出臺的《土地登記資料公開查詢辦法》《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產登記技術規程》對房地產登記簿記載有關信息查詢利用持公開查詢觀點，即任何自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產的自然狀況及查封、抵押等權利限制狀況。而《條例》對登記資料查詢主體作出了明確規定，排除了任何人公開查詢的情況。此外，《條例》沒有像《房地產登記技術規程》那樣作出“以人查房”的禁止性規定，為個人家庭住房信息查詢及有關國家機關查詢提供了法律依據。

從法律位階分析看，效力最高的是《物權法》，其次是國務院頒布的《條例》，再次是國土資源部《土地登記資料公開查詢辦法》《實施細則》《操作規范》，住房和城鄉建設部《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產登記技術規程》。2015年3月1日起施行的《條例》屬于國務院法規，效力高于其他部門規章，且頒布時間遲于其他規章。因此，從法律依據來講，不動產登記資料的查詢應當以《條例》《實施細則》和《操作規范》為準。

三、不動產登記資料利用實踐與對策

我國不動產登記資料查詢利用一直是采用依法、分類原則。不動產登記資料依法公開查詢，不是不加區分和限制地向所有申請主體進行全部公開，而是“有限公開”，依法對不同查詢主體進行不同范圍的公開，按不同申請主體的權限提供不同的查詢和復制服務。《實施細則》第九十四條規定，權利人可以查詢、復制的是與其不動產相關的所有登記資料，查詢、復制范圍是最大的，不僅包括不動產登記簿，也包括原始資料。《實施細則》第九十七條規定，“因不動產交易、繼承、訴訟等涉及的利害關系人可以查詢、復制不動產自然狀況、權利人及其不動產查封、抵押、預告登記、異議登記等狀況”。可見，利害關系人不可以像權利人那樣任意查詢、復制所有登記資料，只可以查詢、復制不動產自然狀況、權利人及其不動產查封、抵押、預告登記、異議登記等。

那么，工作實踐中應如何貫徹落實《條例》《實施細則》的規定，既防止不動產登記信息泄漏，保護權利人隱私，又方便群眾辦事，做好服務工作呢？

1.完善不動產登記系統，整合提升登記數據質量

不動產登記數據質量，直接影響不動產登記資料查詢。當前不動產統一登記剛剛起步，各地都需要將原房屋、土地等登記信息移遷整合到不動產登記業務系統過去房屋、土地登記數據還都存在這樣那樣的遺留問題，這些問題得不到及時解決將會直接影響不動產登記資料的查詢利用。因此，要提升不動產登記系統功能，首先要從整合、提高登記數據質量入手。

2.重視不動產登記簿建設，突出登記簿信息利用

《物權法》第十六條規定，“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據”。不動產登記資料的對外利用主要是不動產登記簿記載信息的對外查詢利用。不動產統一登記以來，多數登記系統開發商主要精力都放在業務類型、業務流程、登記、發證等環節的開發上，沒有將不動產登記簿建設提高到重要位置，甚至在登記核準時間、繕證環節可回退或修改等問題上出現差錯（以筆者所在城市為例），這些差錯會造成不動產登記簿記載錯誤，給對外查詢利用、司法查封等工作帶來嚴重的后果。因此，不動產登記機構一定要重視不動產登記簿建設，突出登記簿信息利用。

3.加強信息互通共享，切實減輕群眾負擔

《條例》第二十五條規定，“國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門應當加強不動產登記有關信息互通共享”。目的是能夠更好地確保登記的真實與準確，有利于加強政府的行政管理，實現政府部門間的信息溝通。比如，通過信息共享，民政部門可實時核查低保困難家庭不動產登記信息，免去“老弱病殘”保障對象往返不動產登記機構申請出具不動產登記信息查詢證明，既提升社會保障部門公信力，也有利于減輕登記機構查詢壓力。

4.推行網絡自助服務，提高查詢服務效率

不動產登記信息的查詢利用是物權公示的方式，利用率非常高，而且登記資料查詢利用全部免費。因此，在確保信息安全、相關技術符合規范的條件下，推行網絡自助查詢服務，將會大大提高服務效率，減輕窗口查詢壓力。比如開通網絡核查不動產權屬證書（明）真偽、查詢不動產自然狀況及限制情況等，到服務大廳自助出具不動產登記證明、出具無房證明等。

5.推行委托代理查詢，依法規范查詢行為

國家對房地產市場進行宏觀調控，實行差別化貸款及稅收政策，均要求住房貸款申請人或納稅申請人提供家庭住房證明，明確規定家庭成員包括查詢申請人、配偶及其未成年子女。根據《條例》《實施細則》的規定，“利害關系人不應包括登記權利人的近親屬”。因此，夫妻雙方不可以查詢對方名下不動產登記信息。此時，登記機構若一味要求夫妻雙方同時到場查詢，容易引發矛盾，影響窗口服務效率和質量。筆者認為，類似查詢可用委托代理查詢，因為《條例》規定委托不需要公證，登記機構只需關注查詢程序是否合規即可。

6.嚴格登記信息管理，強化信息保密責任

不動產登記資料查詢制度不僅要保證登記資料依法公開，而且不能造成不動登記資料、登記信息的泄露。要從制度上杜絕一些人濫用不動產登記資料、登記信息從事不正當活動，損害權利人的合法權益。因此，不動產登記機構要盡快建立符合安全保密標準的不動產登記資料存放場所。加強人員的教育管理，可通過簽訂保密責任書的形式，強化保密責任意識。全面貫徹落實依法查詢制度，不隨意查詢，不擴大查詢范圍。違反國家規定泄露不動產登記信息的，要嚴肅處理，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

7.貫徹落實法律規定，探索破解難題對策

《條例》《實施細則》中包括方便群眾申請登記，保護權利人合法權益。然而，在不動產登記資料對外利用實踐中經常會有潛在交易對象、承租對象等非《條例》《實施細則》中的“利害關系人”提供不動產坐落或證書號等條件，申請查詢不動產自然狀況以及是否存在查封抵押等信息，對照《條例》 《實施細則》規定，這種申請主體不符是可以拒絕的。但筆者認為，此類申請不宜拒絕。一是此類申請的申請人大多已經與權利人初步接觸或對不動產有初步了解，能夠提供不動產準確坐落或不動產權證號，需要核對不動產登記簿上自然狀況以及是否存在權利負擔，以便決定是否進入簽約交易階段。對此類申請提供查詢，有利于維護不動產市場交易秩序。二是，政府在實施房屋征收過程中，房屋征收部門或實施單位在征收決定作出前的調查階段，經常需要查詢征收范圍內不動產登記資料，有的甚至存在以“找人”為目的的查詢需求，要求查詢被征收人征收范圍以外的不動產登記信息，申請主體既非有關國家機關，也不是權利人和利害關系人，這樣的查詢需求明顯有違法律規定，但因征收項目多是政府重點工程，由政府強勢主導無法拒絕。如何將此類申請引入合法框架內，是不動產登記機構面臨的共同課題。

陳品祿/責任編輯