退耕還林建設之思考

袁春

摘要：退耕還林是我國改善生態環境，促進可持續發展的重要工程，具有現實和歷史意義。我國退耕還林工程取得了巨大成就，但也正面臨重大轉折時期的深層次問題，現階段必須進一步針對新的問題與情況，落實并完善退耕還林方面的法律法規與法律機制，依法推進退耕還林的進程。

關鍵詞：退耕還林；現狀；保護

一、前言

生態環境是人類賴以生存的基本條件，是社會經濟發展的物質基礎，我國生態狀況不容樂觀。通過退耕還林工程的實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了農業產業化經營水平；另外還“育了人”，全民生態意識明顯增強。根據退耕還林工程的調整及政策完善，2007年，隨著《國務院關于完善退耕還林政策的通知》國發[2007]25號的下發，退耕還林工作重點開始從大規模造林轉向森林經營，堅強補植補造和森林撫育管護，把加強森林經營、提高森林綜合效益作為鞏固退耕還林成果與解決退耕戶長遠生計相結合的著力點，促進生態與經濟協調發展。退耕還林工程在進展順利、成效進一步增強、持續發揮顯著的生態、經濟和社會效益的同時，正面臨重大轉折時期的深層次問題，如退耕工程形成的森林植被管理利用問題、農業補貼政策沖擊、工程規劃調整等，表明退耕還林在完成大面積造林任務之際，迫切需要出臺強有力的配套政策和措施，支持森林經營管理，確保退耕還林工程目標的實現。

二、當前存在的主要問題

退耕還林開展10年來，總體上進展順利，但也出現了一些問題

1.農業補貼政策是鞏固退耕還林成果面臨新的挑戰

在農業生產資料價格快速上漲和種植業利潤繼續走低情況下，國家為了鼓勵農民生產糧食，通過直接補貼、間接補貼形式來激發農民種糧積極性。隨著農業補貼力度逐年加強，退耕還林的激勵作用在逐年減弱，在局部地區激勵作用已退位于農業補貼，特別是讓農民能直接感受到的農業直接補貼政策，再一次激起農村農林用地矛盾，對鞏固退耕還林成果的壓力逐年增大。

2.退耕地管理存在漏洞

農戶自退耕以來耕地、林地、牧草、園地面積的變化及與退耕地面積的關系，我們發現，一些農戶仍然不把退耕地作為林地：退耕還經濟林的，將退耕地作為園地，退耕前是退化草場的，將退耕地作為草地，一些在開荒地等沒有明確土地利用界定的土地上退耕地，要么始終將這些土地歸為耕地，要么當出現耕地和林地利用矛盾時候，將林地又算作耕地。還有的農戶將退耕地和配套荒山弄混，將荒山造林當作退耕地造林。在實地調研中，我們也發現一些退耕戶一地兩證，退耕地既拿農業補貼又享受退耕補助。造成這種局面的原因，一方面是農戶對農村土地利用有他們的習慣概念，更重要的是我國農地管理的不規范。加大退耕地林權證的發放力度是改變這種土地管理混亂狀況、切實鞏固退耕還林成果的重要措施。

3.退耕還林的地方配套經費落實不到位

有關配套政策法規落實不到位，無地方資金支持退耕還林工程。其主要原因：一是退耕還林工程區本來財政支出就比較緊張，無能力或不愿意優先安排配套退耕還林等相應經費；二是退耕還林政策對地方配套相應經費缺少強制性和操作性，《通知》等相關文件只是要求地方政府要負責安排好補植補造、撫育管理、病蟲害防治和工程管理等工作，并安排相應經費，但沒有任何措施保障要求地方落實配套相應經費，也沒有明確按照什么標準安排相應經費，其必然結果是地方配套經費落實不到位，嚴重影響了退耕還林工程質量和進展。

4.退耕地產出依然偏小

從目前監測上報數據看，農戶的退耕地上尚沒有木材產出，退耕地的主要產出是干鮮果品，這些產品具有市場風險大、分布不均的特點。在退耕還林工程已經完成一個補助期的情況下，退耕地目前的產出狀況表明，退耕地產出從總體上不能形成穩定的替代收入，要確保退耕農戶長遠生計，必須另尋途徑。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態目標與農村經濟發展相結合。

三、建議

實施退耕退耕還林是黨中央、國務院為改善生態環境做出的重大決策，受到了廣大農民的擁護和支持。在當前退耕還林正處于一個關鍵轉折時期，踐行黨的十七大精神，落實科學發展觀，建設生態文明，及時完善退耕還林工程政策，切實解決好退耕還林工程規劃和鞏固退耕還林成果的政策措施問題，建立起生態受保護，農民得實惠的長效機制，保障退耕還林成效。提出如下建議：

1.盡快出臺退耕還林分類經營政策

《退耕還林工程生態與經濟林認定標準》和《退耕還林條例》等相關退耕政策只是對生態林和經濟林進行認定和確認相應補助，沒有涉及到森林經營利用問題。經過9年的退耕還林工程的實施，早期造林都已郁閉成林，部分速生林進行了采伐利用階段，為了獲取更大的未來林地收益，林地經營者需要在不同階段采取措施經營森林，但由于針對退耕還林形成的森林經營利用政策遲遲沒有出臺，森林經營者不愿意投資經營森林，嚴重影響了森林綜合效益的發揮，也無形中加大了鞏固退耕還林成果的難度。因此，建議針對退耕還林工程形成的森林植被，要按照《中華人民共和國森林法》、《退耕還林條例》等法規嚴格管理，堅決制止毀林復墾，并在合理區劃的基礎上實行分類經營，納入正常的森林資源管理體系。一是對于生態地位極為重要、生態系統十分脆弱的地段所還的生態林，應劃為重點保護生態公益林。二是對其他還生態林的，應劃為一般保護生態公益林，允許合理利用退耕還林成果，使退耕還林者從經營中受益。三是對退耕后還經濟林的，執行常規的經濟林管理政策。

2.依法辦事.誰征占誰買“單”，采取占一補一的置換方式

嚴格按照法律規定。征占林地者必須按法律程序辦理手續，誰征占誰買“單”，切不可以權代法。以罰代法。先辦手續后用地，用多少，辦理多少，補多少退耕地。合理利用，保護林地刻不容緩對于那些已征占，沒有辦理手續的應立即補辦，尤其是那些占在那空閑著的。應立即利用起來，或者恢復造林.倍加珍惜來之不易的良性循環的生態環境。加快發展既要尊重經濟規律。又要尊重自然規律。既要金山銀山，更要綠水青山.千萬不能吃祖先飯，斷子孫路。

3.加大退耕補助兌現工作力度，切實保障退耕農戶利益

完善退耕補助政策使退耕農戶吃了定心丸，得到他們的積極擁護。鑒于完善退耕補助政策兌現的復雜性，建議各地退耕還林管理部門采取加大退耕補助兌現力度，在做好原有退耕補助兌現工作的同時，認真核實退耕農戶完善退耕補助金額和補助期，繼續實行和推廣退耕農戶的利益，保證退耕還林政策繼續順利實施。

4.加強退耕地管理，加大林權證的發放力度

及時頒發林權證，是依法保障退耕農民合法權益、從制度上鞏固退耕還林成果的基礎。針對目前退耕地管理的不利狀況，建議決策部門要采取措施，借助集體林權改革的有利時機，加大退耕地林權證的發放力度，要進一步規范林權登記發證行為。要按照《退耕還林條例》規定，依法辦理土地變更登記手續，調整土地承包經營合同，堅決杜絕出現“一地兩證”現象；要嚴格按照《林木和林地權屬登記管理辦法》的規定，公開發證程序和確權依據，反復公示申請登記的內容，接受群眾監督，確保林權登記發證工作的質量。要把確權發證質量納入工程管理績效考核。

5.調整退耕還林規劃

退耕還林工程執行10年來，改善了生態環境、增加了農門收入、促進了農村結構的調整和提高了糧食生產的保障能力，總體進展順利、成效顯著、為了確保“十一五”期間耕地不少于18億畝紅線的目標，《通知》要求在進一步摸清25度以上耕地的實際情況下，實事求是的制定退耕還林工程建設規劃。鑒于退耕還林的實際效果和現有生態問題，對調整退耕還林規劃提出如下建議：一是繼續安排重點地區的退耕還林計劃。其它地區的視具體情況調整；二是加大荒山造林和封山育林力度；三是新退耕任務的補助應包括補植補造、撫育管理和工程管理等相應經費。

當前，我國進入全面建設小康社會的新階段，“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧”是這一階段的重要目標。據此，《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》作出了“加強林業建設是經濟社會可持續發展的迫切要求”，“必須把林業建設放在更加突出的位置”等科學論斷，確定了林業在生態建設中的主體地位和經濟社會可持續發展中的基礎地位，為加強林業建設提供了科學的理論依據。退耕還林作為西部大開發與林業建設和生態系統恢復的重點工程，必將在此良好的機遇下得以更快更好的發展。