論政府采購對可持續發展的影響
——兼評歐盟政府采購協定（GPA）

楊勤法

（華東政法大學，上海200042）

論政府采購對可持續發展的影響
——兼評歐盟政府采購協定（GPA）

楊勤法

（華東政法大學，上海200042）

政府采購的宏觀調控功能主要體現在實現社會和經濟的可持續發展。歐盟在利用政府采購實現社會經濟可持續發展方面走在了各國的前列。歐盟通過政府采購協議及相關政府采購指引，將政府采購作為實現社會經濟可持續發展的工具。為實現其目標，還制定了具體的標準。我國政府采購法也在立法時考慮了社會經濟的可持續發展，但更多的是宣誓性和原則性的，缺乏相關的具體措施。在保證政府采購公平性和透明性的同時，我國政府采購法應借鑒歐盟立法，確認政府采購實現經濟社會可持續發展的標準。

政府采購；歐盟標準；可持續發展；借鑒

政府采購源于英美國家，特別二戰以后，發達國家都相繼建立了政府采購制度。隨著對財政資金使用的規范要求，增加財政的透明度，發展中國家也日益重視政府采購制度。我國政府采購制度的完善也經歷了20年的發展歷程。1996年，我國在上海試點政府采購工作，2000年政府采購制度向全國推廣，同時還頒布了政府采購的一系列制度①我國先后頒布的涉及政府采購的規章主要有：《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監督暫行辦法》、《政府采購品目分類表》、《政府采購信息公告管理辦法》、《采購運行規程暫行辦法》、《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》、《中央單位政府采購管理實施辦法》等。。并在試點的基礎上于2002年6月頒布了《中華人民共和國政府采購法》，該法于2003年1月1日施行。我國初期政府采購制度大多從公開透明角度出發，保證財政資金的合理運用，但現代政府采購已由單純的財政支出手段蟬變為公共財政制度與經濟宏觀調控雙重政策功能的制度手段，政府采購成為支持特定產業發展，實現國家經濟政策目標的重要工具。我國政府采購法立法時，對政府采購實現經濟和社會的可持續發展，更多地是政策性的宣誓②涉及社會可持續發展的規定是在《政府采購法實施條例》第六條做了規定：國務院財政部門應當根據國家的經濟和社會發展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標。，就具體操作層面而言，缺乏清晰的法律界定。歐盟也將政府采購視為實現可持續發展的工具，并將特定的社會和環保作為其實現的目標。但如何協調可持續發展標準與政府采購的關系，歐盟原有的政府采購法律并沒有清晰的界定。為此，歐盟頒布了政府采購指引，該指引為歐盟各國在制定政府采購法律時提供了一個參考依據。

一、歐盟政府采購價值目標

在歐盟，越來越多的政府采購機構利用其手中的購買權來促進社會政策。這些社會政策包括了可持續發展目標。歐盟委員會認為：歐盟政府采購機構可以利用其手中的購買權力對本地區、本國和國際間的可持續發展目標作出實質性的貢獻。這主要源于歐盟政府采購的巨大數額及規模，據有關機構估計，歐盟每年的政府采購量約占歐盟當年GDP的19%③http：//ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf.2016年5月12日訪問。。政府作為主要的經濟活動主體，在經濟活動中應有明顯的環境保護和社會利益目標，借此來塑造市場經濟的走向。政府采購代表了強有力的經濟驅動，政府采購的規則和具體行為對歐盟內部的市場和全球市場都會產生根本性的影響。政府采購能對可持續發展做

出巨大貢獻，對此已得到了廣泛地認同。許多創新在政府采購中得到運用，以期政府采購達到更好的可持續發展目標。

然而，將政府采購行為與社會可持續發展目標相聯系的做法也招致了批評，人們懷疑這會增加貿易保護主義。雖然具有可持續發展目標的政府采購并不意味著保護國內市場，但對可持續發展如何理解確實是模糊的。為防止政府采購中的地方保護主義，提高政府采購的透明度，歐盟頒布了涉及政府采購的兩個指引①這兩個指引是指：歐盟議會和委員會《關于用水、能源、交通和郵政部門政府采購程序的協調指引》（2004/17/EC）；歐盟議會和委員會《關于政府勞務采購合同、政府商品供應合同、政府服務采購合同程序的協調指引》（2004/18/EC）。。這兩個指引設立了政府采購中“如何購買”的詳細規則，但在政府采購過程中，政府如何采購才屬于符合可持續發展標準，這在指引中并沒有清晰地規定。

1994年歐盟及其27個成員國簽署了《政府采購協議》（GPA），該協議是在世貿組織框架下關于政府采購的主要國際協議。這個多邊協定通過細節上的變更加強了《關貿總協定》關于政府采購中的非歧視原則和透明原則，其目的是使歐盟的政府采購向國際競爭者開放，從而擴張國際貿易范圍并減少對外國商品及服務的歧視。由于GPA并沒有自動適用于政府采購的所有程序及所有的采購主體，因而GPA并不能覆蓋歐盟的所有政府采購活動。當需要對某項政府采購行為進行合法性評估時，就必須將GPA及政府采購指引同時作為評估依據。

二、歐盟政府采購協定及指引述評

政府采購屬于全球經濟的組成部分，卻一直是國際貿易談判經常忽視的一個領域。政府采購也是傳統認為的屬于政府自己管理的范圍，究竟如何管理由政府自己決定，政府采購被認為是一個敏感的領域?；谡魏蛯崉詹僮鞯脑颍瑤资陙碚少徱恢辈皇車H法管轄，并被排擠在WTO多邊貿易協定的許多條約之外。即使到現在，對國際貿易中政府采購有約束力的法規還是政府采購協議（GPA）。由于GPA屬于多邊貿易協定，各國是否加入由各國政府自己決定，該協定僅對簽字加入的WTO成員國具有約束力。簽字加入GPA的包括歐盟、歐盟成員國及一批發達國家，GPA僅是發達國家間關于政府采購的法律框架。現行的GPA是在1994年通過的，2012年3月30日，GPA協議國達成了一致意見的修改版本，該版本已經提交各成員國批準。與歐盟政府采購指引不同的是，GPA并不對政府采購提供具體的法律規范，僅是一個阻止政府采購過程出現歧視，提高政府采購活動透明性的法律框架。而且，GPA并不自動被成員國的政府采購法規所采納，也不自動適用于成員國的政府采購程序和政府采購活動。如果歐盟成員的政府采購活動在GPA范圍內的，則該活動通過適用歐盟政府采購指引來管轄。即使歐盟政府采購指引是調控歐盟政府采購的主要法規，但在歐盟法律體系內，對歐盟成員國有約束力的“歐盟決議”（94/800/EC）②“歐盟決議”（94/800/EC）是在世貿組織烏拉圭多邊貿易談判達成的協議，該協議旨在代表歐共體作出在成員國能力范圍內的貿易條件。真正構成了GPA條款的法律基礎。因而，對政府采購法律調控范圍定義的理解，即要參考歐盟政府采購指引，又要參考GPA規定。關于GPA與歐盟政府采購指引之間的關系及效力，歐盟議會和委員會《關于政府勞務采購合同、政府商品供應合同、政府服務采購合同程序的協調指引》（2004/18/EC）第7條做了闡明，該條規定：GPA并沒有直接的效力，任何政府采購主體（即使其采購活動屬于GPA的范圍）在從事政府采購活動時都必須遵守歐盟政府采購指引。

由于GPA法律條款的邊界模糊，使得對政府采購中社會政策目標的合法性解釋上產生了強烈的差別。由于GPA不屬于判例法，法理學者在如何解釋社會目標方面產生了決定性作用。相關的爭論可以分為兩個方面。一些法理學者認為：GPA應具有“純凈原則”的特點③See Pries/pitschas，“Secondary Criteria and their Compatibility with EC and WTO Procurement-The Case of the German Scientology Declaration”，Pulic Procurement Law Review 9/2000，p.190.轉引自Luca Tosoni，“The Impact of the Revised WTO Government Procurement Agreement on the EU Procurement Rules from a Sustainability Perspective”，European Procurement&Public Private Partnership Law Review 2013，p.43.。這意味著達成GPA的目的是政府采購建立一種機制，該種機制能夠盡量減少非經濟標準介入到政府采購活動來。GPA對政府采購活動的解釋就是盡可能通過談判來開展各種政府采購活動，而不是以社會可持續發展為名的各種“例外”與“優惠”。另一方面的法理學者認為：GPA條款并沒有直接禁止政府采購過程能夠兼顧社會可持續發展目標的實現，故政府采購活動應該將促進社會可持續發展作為考量標準④See Spennemann，“The WTO Agreement on Government Procurement：a Means of Furtherance of Human Right?”，Zeitschrift Eureoparechtliche Studien 2001，p.64.。雖然兩種觀點難以一下分出對錯，但有一點可以得到肯定的是：GPA條款確實為解釋政府采購在不同階段所應包括的社會可持續標準提供了廣闊的空間。不管對可持續發展標準如何解釋，標準必須無歧視、客觀和正當性。GPA新版本的變化證明了上述解釋的正確性。

與歐盟政府采購指引相同，GPA并沒有明顯的空白。事實上，GPA屬于WTO及相關國際貿易法律的組成部分。依據國際貿易法律框架的基本要求，對GPA條款應做非限制性的解釋。在WTO規則的馬拉咯什協定（該協定序言特別提到GPA）對社會的可持續發展做了一個特別的說明：在解釋和履行WTO規則時，必須保證純粹的經濟目的與廣泛的社會目標的合理平衡。任何政府采購過程中超越

經濟目標的其他目標都應該予以排除。

過去30年以來，歐盟對可持續政府采購的法律調控范圍有了相當多地增加。在法律調控范圍增加的過程中，歐盟法院在解釋歐盟政府采購規則過程中扮演了一個重要的角色。通過歐盟法院的解釋，歐盟要求政府采購活動必須考慮可持續發展的政策得到了合法化。歐盟法院的解釋方法對歐盟政府采購指引產生了深刻的影響，歐盟政府采購指引吸收了歐盟法院許多判決內容。例如，歐盟政府采購指引中規定政府采購必須將可持續發展作為政府采購的合法目標，就是基于歐盟法院關于政府采購可持續發展考量目標合法化的認定。歐盟各種創新性的意見（包括歐洲2020戰略①該戰略是歐盟對2020年歐盟內部所應達到的總體目標及策略等宏觀性文件。）認為：政府采購活動必須對公認的社會目標作出貢獻。在2011年10月25日通過的歐盟關于政府采購現代化的解決方案中，歐盟議會強調：政府采購活動的任何階段，都應考慮政府采購行為與可持續發展目標的相互統一。歐盟議會還號召各成員國應鼓勵政府及政府采購主體在從事政府采購行為時盡量增加可持續發展政策的運用。

歐盟有關機構根據社會發展的要求，對現行政府采購指引進行更新與修改，期望政府采購行為能更好地為可持續發展目標服務，特別是在環境保護、資源和能源的有效利用、應對氣候變化和促進社會進步能有更大的作為。為此對GPA進行了修訂，新修訂的GPA反映了各界對政府采購所涉及的利益的關注。如果從政府采購中可持續發展的角度看，一些相關重要條款的修訂，其意義不可低估②See Luca Tosoni，“The Impact of the Revised WTO Government Procurement Agreement on the EU Procurement Rules from a Sustainability Perspective”，European Procurement&Public Private Partnership Law Review 2013，p.47.。首先，修訂后GPA在其序言中包括了一些非經濟內容的表述。例如，要求政府采購具有靈活性，政府采購活動中防止腐敗行為等，這在1994年的版本是沒有規定的。序言的這種規定有利于解釋政府采購過程中的社會可持續發展目標。其次，在修訂后第五章直接規定，政府采購中可以利用技術規格來促進環境和自然資源的保護。但為何要將環境與資源的保護從社會可持續發展中單獨列出，修訂版并沒有說明，可能是環境與資源保護的重要性日顯突出的原因吧。再次，新修訂的版本對政府采購中的技術規格標準的運用更嚴格了。根據修訂條款，如果供應商具有完成政府采購合同的法律上、商業上、技術上和財務上的能力，政府采購主體就不應該借社會目標和環境保護之名設置技術規格上的障礙。最后，GPA協議各方授權政府采購委員會對可持續的政府采購活動做必要的認定，保證政府采購活動能遵循下列原則：政府采購最有價值原則；政府采購各方履行國際貿易義務原則。

從上述修訂內容看，歐盟委員會在具體改革時，表現出了謹慎的態度。雖然在2011年12月20日簽發的改革建議認為：現行歐盟政府采購指引在促進可持續政府采購方面存在許多法律障礙，提出了需要改革的相關建議。從建議內容來看，現存的許多法律障礙并沒有在建議中提及，這些在建議中沒有提及的內容主要包括以下幾個方面：

A.在政府采購過程中所應包括的社會標準的范圍；

B.政府采購合同中應包括的可持續發展的具體內容；

C.政府采購符合社會發展標準的條件；

D.采購者對供應商的獎勵可否成為獲得簽訂合同的優勢條件；

E.可持續標準在合同履行條款中的具體作用。

歐盟委員會在改革建議中表現出來的謹慎態度主要受到了以下兩方面的影響：人們普遍關注在GPA框架內歐盟如何遵守其義務；人們懷疑在WTO規則下可持續政府采購如何實現。由于GPA與歐盟政府采購指引間的緊密聯系，歐盟政府采購指引對政府采購的可持續性范圍的界定是與GPA的規定相關聯的。

三、歐盟政府采購協定及指引確立的標準

（一）非歧視標準

GPA的第三章規定了政府采購的兩個非常重要原則：國民待遇和最惠國待遇。這兩個原則要求在政府采購時不得對國內產品、服務、供應者與國外的區別對待，也不準歧視國外產品、服務及國外供應者。這些規則在“關稅與貿易總協定”（GATT）中就有規定，GPA的規定可能受到了關貿總協定規則的影響。根據關貿總協定的理解，所謂的非歧視指：不管主觀上是否有歧視的故意，只要存在法律上或事實上的歧視措施，依規則都是被禁止的。但從WTO的司法實踐看，非歧視原則并不禁止“平等的優惠”。是否執行了平等優惠的判斷標準是：政府采購措施對相關市場中競爭者條件的修改是否阻礙了國外產品的進口。按照競爭者條件的判斷標準，GPA條款允許政府采購中包含非經濟內容，即使使外國供應商比國內供應商受到更大的影響，也不屬于改變競爭者條件的損害外國供應商的行為。事實上，GPA并沒有設置國家間政府采購市場的積極進入權，而僅設置了政府采購不準歧視的否定權。

（二）資格標準

資格標準常被政府采購主體用來判斷投標人是否有資格完成政府采購合同。GPA認為對政府采購的投標人作出條件限制不屬于歧視，其根本目的是保證政府采購的供應商有能力完成政府采購合同。因政府采購不僅僅是獲取商品或勞務，還需要促進特定的社會目標。政府采購根據實現特定社會目標的要求設定特定的資格要求，應該得到認同和支持。

（三）技術規格

技術規格指政府所采購的商品或服務必須具有相應的使用性能。GPA第六章規定，政府采購主體必須制定技術規格，技術規格必須包括產品的生產過程和產品的使用方法。GPA認定，技術規格不屬于在政府采購時對國際貿易設置的人為障礙。根據GPA的基本含義，政府采購活動中設置技術規格是允許的，但如果設置的技術規格是“沒有必要的”，則可視作該技術規格是對國際貿易設置的障礙。任何判斷一項技術規格是否屬于必要，主要考察該規格的設置有無政策依據、該技術規格是否清楚明了。對國際自由貿易的保護并不意味著政府采購不能設定任何條件，而是要求技術規格不能做多種解釋。從GPA第六章的規定看，政府采購活動中，為了實現可持續發展的社會目標，設置技術規格條件具有正當性。事實上，歐盟許多政府采購協定和政府采購制度創新都以實現社會可持續發展目標為名，增加了不少的技術規格條款。

（四）比較標準

比較標準是指政府采購主體通過對投標者的比較，確認最具優勢的供應者。GPA第八章規定：供應商的商品即不是最便宜的，也不是最具有優勢的，如果政府采購主體與其達成采購協議，這是不允許的。歐盟政府采購指引也有類似的規定：政府采購主體采購的商品如果不是最便宜的，則必須是最具有經濟優勢的。因GPA沒有規定何為“最具優勢”，政府采購主體在采購活動中，可以將社會發展目標、環境保護、道德標準等因素作為考量供應商是否具有優勢地位的因素，從而實現政府采購的可持續發展。

（五）合同履行條款

合同履行條款規定政府采購合同如何履行。GPA并不禁止在政府采購合同中加入履行條款來促進普遍的社會目標。政府采購主體在與供應商達成政府采購合同時，有權決定是否加入合同履行條款來實現社會可持續發展目標，但這些合同履行條款必須是透明的和非歧視的。合同履行條款可以從GPA中找到依據，GPA第七章規定：政府采購主體在與供應商達成的采購文件上可以包括其他的合同條件或條款。GPA第二十三章還規定了概括性的例外。根據該章規定，如果政府采購措施是為了保護公共道德、社會秩序和安全、人類和動植物的生命及健康、知識產權保護等，這樣背景下采取的措施應該認定為具有正當性。但不管如何，這些措施必須有利于促進社會的可持續發展，而且是符合透明性原則。

四、對我國政府采購的啟示

雖然可持續發展、透明性、非歧視等目標之間并不相互排斥，但對歐盟和WTO政府采購體制的限制解釋產生了法律的模糊性，這制約了可持續發展政府采購潛力的發揮。歐盟政府采購指引的改革建議進一步強化了政府采購可持續發展的范圍，但究竟何為政府采購活動中應包括的可持續發展標準，仍存在法律空白?？傮w而言，歐盟立法者傾向于在政府采購活動中，政府應嚴格遵守WTO規則下采購者的義務的同時，對可持續發展給予充分的考慮。

借鑒歐盟的經驗，為促進我國政府采購可持續發展的價值，必須平衡實現社會目標的同時，防止借可持續發展之名、行貿易保護主義之實（貿易保護既有國際貿易保護，也有地方保護主義）。我國政府采購應通過立法合理界定可持續發展，并保證可持續發展的透明性和非歧視。使我國政府采購法在實現財政資金合理使用、發揮宏觀調控功能的同時，能促進我國產業的發展。免受其他國家對我國政府采購存在貿易保護主義的指責。

（一）合理界定政府采購的可持續發展

可持續發展本身是一個原則性的概念，我國與許多發達國家、地區（包括歐盟）的界定一樣，也是原則性和模糊的。我國政府采購法僅在第六條對社會可持續發展目標的做了原則性規定，具體政策、標準、措施等都授權政府部門制定相應的實施細則。至目前為止，政府部門制定的規章主要涉及節能、環保標準、支持小微企業發展等①政府部門的規章有：財政部與國家發改委共同頒布的《節能產品政府采購清單》涉及空調、變壓器、照明產品、熱水器、水暖材料等設備和材料；財政部與環保部共同頒布的《環境標志產品政府采購清單》涉及涂料、板材、家具、塑料門窗、塑料管材、水嘴、陶瓷潔具、太陽能熱水系統、預拌混凝土等建筑材料。政府采購工程招標文件應載明對產品的節能環保要求、合格產品的條件和優先采購節能環保產品的評審標準。財政部頒布的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫［2011］181號），政府采購工程采購不得以注冊資本金、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等供應商的規模條件對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇。對小型和微型企業產品，評審辦法應規定給予6%～10%的價格扣除，用扣除后的價格參與評審。鼓勵采購人允許獲得政府采購工程合同的大型企業依法向中小企業分包。財政部頒布的《關于政府采購支持監獄企業發展有關問題的通知》（財庫［2014］68號），在政府采購活動中，監獄企業視同小型、微型企業，享受預留份額、評審中價格扣除等政府采購促進中小企業發展的政府采購政策。。從政府部門頒布的清單、通知等分析，依然是原則性的規定多，缺乏歐盟政府采購協定及指引所列的各種標準，而這些標準對政府采購過程履行經濟與社會的可持續發展有直接的作用。

我國政府采購法可以吸收歐盟的標準原則，制定具體的技術規格、資格標準，政府采購合同履行應包括的條款等，使政府部門頒布規章時可以遵循。

（二）非歧視

歐盟政府采購協定中的非歧視標準，涉及國際貿易的平等要求。根據我國政府采購法，政府采購可以為了民族工業發展，主張本國產品優先，為保證平等貿易要求，應通過立法確定“本國產品”。我國《政府采購法》對“本國產品”的含義沒有作出明確的規定，因此我國在具體實施政府采購行為時沒有具體依據，特別是我國通過積極的財政政策以刺激經濟推動國內產業的發展，我國可參考歐盟政

府采購協議及指引，通過立法來克服貿易保護的指責①通過立法來保證采購本國產品不僅是歐盟，美國也有類似規定。現任美國總統奧巴馬就恢復了《購買美國產品法》的執行，《購買美國產品法》最初制定的目的是作為對當時許多國家出臺“購買本國貨”（buy-at-home）政策的回應?！顿徺I美國產品法》規定，美國聯邦政府機構通過政府采購渠道購得的物資必須是“終端關鍵部件的組裝或生產工序是在美國完成的”，同時這些部件的價值必須超過該產品總價值的50%，除非國產的這些產品價格不合理、購買國產產品有違公共利益、國產產品在質量和數量上無法得到保證。。通過立法來確定購買本國產品的同時，必須對“本國產品”標準作出規定，以便于政府采購部門的執行和操作。

（三）透明性

保證政府采購制度的透明性，保證任何潛在的或特定范圍的供應商或承包商都能夠同等獲得相同的采購信息，保證政府確定合同相對方的決策過程的透明性。公開也包含著對合同相對方的要求。政府有權要求供應商或承包商公開其基于采購合同的財務費用、核算成本、項目進度、質量等各種信息。而這些公開的要求在歐盟政府采購協定及指引中做了相應的規定。我國《政府采購法》僅規定了政府采購過程的一些環節的信息公開，透明度要求不高。

我國必須在采購規制主體、政府采購實施主體（包括采購人、采購代理機構）有進一步的明確規定，規定財政部門對集中采購機構執行政府采購政策的情況進行考核，且規定采購人與采購代理機構“未按照規定執行政府采購政策”應承擔相應法律責任。

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（責任編輯：D校對：T）

圖3 干擾配送路線圖

表2 重調度法與本文方法對比

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（責任編輯：C校對：L）

F812.45

A

1004-2768（2016）11-0110-05

2016-08-26

楊勤法（1966-），男，浙江江山人，法學博士，華東政法大學副教授，研究方向：經濟法。