世界安全秩序與中國實踐研究

趙宏瑞，楊一澤

(哈爾濱工業大學 法學院，哈爾濱 150001)

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世界安全秩序與中國實踐研究

趙宏瑞，楊一澤

(哈爾濱工業大學 法學院，哈爾濱 150001)

聯合國安理會的70年歷史，呈現為當代世界上的最重要、最普遍的國家安全保障體系。中國作為聯合國安理會常任理事國中唯一的第三世界國家和社會主義國家，既是參加聯合國“維和”最積極的國家，又是最少使用安理會否決權的大國，這折射出中國一直秉持推動政治協商、和平解決爭端的“和安”立場。伴隨著中國崛起，人類文明史中自歐洲的“均勢”安全思想、美國的“制衡”安全思想之后，中國的“和安”思想作為第三種和平思想，更多地呈現在國際舞臺,體現出了中國特色。在未來的世界安全秩序中，“協商+均勢+制衡”三大“和平思想”將會互動演進，將體現為世界和平與安全文明的新走向，這是中國崛起帶給世界的多元化選擇，是推動未來世界安全秩序走向和諧理性的新能量。

世界秩序；安理會；否決權；和安思想

基辛格在其新書《世界秩序》中指出：世界秩序雖是西方一手建立的并聲稱全球適用，但“正處在一個轉折點上”；進而提出了“均勢、權力、正當性三位一體”可以作為世界秩序的理論內核[1]。2015年9月底中國主席習近平訪問西雅圖時，就引用《世界秩序》一書的最后一句話來問候基辛格：“評判每一代人時，要看他們是否正視了人類社會最宏大和最重要的問題，而政治家必須在結果難料的情況下做出應對挑戰的決策。”*參見習近平在美國華盛頓州西雅圖市出席華盛頓州當地政府和美國友好團體聯合舉行的歡迎宴會發表的講話內容。http://news.southcn.com/china/content/2015-11/14/content_136917648_6.htm。然而，什么是“人類社會最宏大和最重要的問題”？基辛格“均勢、權力、正當性三位一體”的理論，是否解答了這一問題？

一、近現代世界安全秩序的法治溯源與歷史回顧

圖1 歐洲大陸400年來六強爭霸下的“均勢制衡”圖解

早在220多年前，如果把當時北美大陸的安全秩序類比歐洲的話，則從1787年《美國憲法》之中可以發現“分權制衡”的權力設置決定了美國安全秩序的法治準則。1787年《美國憲法》奠定了美國政治制度的法律基礎，即奉行“三權分立”的政治思想，《美國憲法》中的“分權制衡”理論是由美國當時特定的歷史條件決定的。然而，“分權制衡”的安全秩序從一開始、直到現在都飽受質疑，例如威爾遜總統和佛朗西斯·福山教授都認為“分權制衡”下的《美國憲法》最大缺陷在于多重權威，責任混淆，否決至上，效率低下*美國前總統威爾遜在《國會政府》報告中指出“就目前的美國聯邦政府而言，它因為分權而缺少力量，因為多重權威而行動遲緩，因為程序紛繁而舉步維艱，因為責任不清、行動缺乏方向性而效率低下……”；而當代著名的美國政治學者佛朗西斯·福山也在美國2014年《外交》雙月刊9/10月號上撰文《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》，他仔細剖析了美國當代政治制度的諸多流弊，“美國的政治制度逐漸衰敗，因為其傳統的制衡體系愈發強化并日益僵化”，并在該文結尾處感嘆改革無望、“死路一條”。。

早在70年前的二戰勝利前夕，《聯合國憲章》(以下簡稱《憲章》)被認為是開啟了新的世界秩序——聯合國的根本大法，它既確立了聯合國的原則、宗旨以及組織機構設置，又規定了成員國的責任、權利與義務，并在決定世界安全秩序的根本問題上規定了處理國際關系、維護世界和平的基本原則和方法。《憲章》設置了聯合國安全理事會(下稱“安理會”)和五大常任理事國“均勢+制衡”的世界安全秩序，規定了聯合國安理會是唯一有權決策采取行動維護世界安全秩序的聯合國機構，能夠做出全體會員國都有義務接受并執行的決定；同時，《憲章》賦予了安理會理事國以投票權、賦予了其中五大常任理事國以否決權，確立了集體決策與大國否決相結合的世界安全秩序。

70年來，從當前國際社會與聯合國196個會員國的國家安全秩序來看，安理會否決權的設置，是世界安全秩序機制的一種歷史性創新。作為一種特殊的表決機制，安理會否決權的產生是基于二戰后各個大陸迫切的安全秩序需要，同時也有著復雜的地緣政治根源。第二次世界大戰宣告一戰后的國際聯盟(下稱“國聯”)的徹底失敗，美蘇等大國也因種種原因沒有參加或退出了國聯，其中一個重要原因就是國聯一直堅持“全體一致”原則，這相當于各成員國均有世界安全秩序的否決權。理性反思國聯失敗的歷史教訓與二戰反法西斯戰爭勝利成果，“大國道義”的實踐被全世界清晰地認同為世界和平的保證；同時，戰勝國肩負起維護世界和平與安全的責任與道義也需要上升為國際法律秩序，這就決定了聯合國的根本基礎在于“大國一致”、而非“全體一致”原則，即：安理會就非程序性問題進行投票表決時，只要其中有一個大國不同意，決議就不能通過，這對消弭地區危機起到了極大的推動作用，體現了人類千百年來所希望建立的一種國際安全體制，以求消除發生世界大戰的危險，達成維護世界和平的美好意愿。

二、聯合國的維和使命及其安理會否決權的機制解析

聯合國的根本使命是實現《憲章》中所追求的世界和平。自1948年以來，聯合國的維和行動共計執行了69次*參見聯合國網站：http://www.un.org/zh/peacekeeping/。，目前的維和行動項目有16個，維和軍事人員(包括警察和軍事觀察員)共有98 071人，文職人員17 277人，志愿人員2 015人，自2013年7月1日至2014年6月30日，聯合國核定的最近年度維和行動總預算為78.3億美元。圖2標示出截至2014年6月30日的“聯合國維持和平”基本情況。

圖2 2014年6月30日聯合國維和行動分布圖

聯合國維和與安理會否決，構成了現實世界安全秩序中的“二律背反”(antinomies)。所謂安理會否決權，是指對于非程序性事項決議的表決，應做到包含有五大國在內的至少9個安理會理事國同意才可以通過議案；安理會投票的核心機制就是否決權問題，這也被稱為“大國一致原則”。在聯合國安理會所有的十五個理事國中，五大國的實力與特殊地位是相較于其他十個國家為強的。在安理會表決的過程中，一方面五大國應承擔起更大的責任與道義，以維護世界和平與安全、促進國家間的合作，但是，另一方面五大國各自否決權的行使無論如何不能超越本國和本地區地緣安全利益的束縛[4]。此“二律背反”，折射出了世界安全秩序的現實主義傾向；利益與道義，盡管構成了“二律背反”，同時也是大國利益與道義的“二者競合”(concurrence)。

(一)加權表決與國際道義的競合

“親愛的威爾，”年輕的女子用紙條回答說：“見到你的字條真高興。我記得昨天我說的是‘不行’，但是我實在想不起是對誰說的了。”

安理會的投票機制是基于當時的政治局勢而設，五大常任理事國都曾在某一時期行使過否決權。關于安理會的否決權機制問題，中共中央黨校國際戰略研究所門洪華副教授在“否決權機制及其未來”一文中指出：從法律意義上講，否決權是加權表決制的一種表現形式。加權表決制(Weighted voting system)是一種根據成員國實力的大小、責任和貢獻的多少以及利害關系的輕重等因素來分配投票權的一種表決方法[5]，這是與一國一票制度相反的一種表決方式。但是，否決權的實質并不完全等同于加權表決制，否決權的行使體現了大國在維護自身國家意志的同時，必須以《憲章》基本原則為第一要義，信守公平正義理念，最終實現國際法治與道義下的世界和平最大化。

(二)大國否決與主權平等的競合

國際法是調整國際關系的法律規范，其主要的主體即主權國家同時也是國際關系的主要參與者，因此國際法不可能超出國際社會的實力背景之外而獨立存在。而在國際組織中的各個國家，不論大小與強弱，在本質上都是平等的，但它們各自在國際關系中的作用仍有一定的差異性，這是由各國國家實力和發展水平決定的。否決權的存在，雖然意味著五大國在國際社會中需要承擔更多的責任與道義，但這也在一定程度上競合了主權平等的原則——只把某項權力分配給少數國家，雖然容易造成大國之間的爭端無法解決，但也會避免某大國主張霸權主義時并不能為所欲為。

安理會作為一個大國角逐的國際性舞臺，不可避免地成為大國之間相互為用的縮影。但是，《憲章》對于否決權的設計，無論如何不是為了脫離最初維護國際和平與安全的宗旨，不是為了放縱五大國的權力而犧牲全人類的安全利益。實際上，隨著各國之間國際關系逐漸趨于緩和，常任理事國在國際交往之中對否決權的行使變得越來越謹慎。

(三)結盟對抗與文明協商的競合

格里高利·康斯坦丁諾維奇·奧爾忠尼啟則，是前蘇聯的政治活動家，他在一次講話中提道：“否決權并不是特權，而是在安理會內部尋求有效平衡的決策乃至實現整個聯合國良好運作的重要因素。”①

①參見奧爾忠尼啟則于2008年4月21日在北京人權論壇發表的講話，網址：http://www.china.com.cn/news/2008-04/21/content_14987048.htm。

②參見聯合國安理會決議,網址：http://www.un.org/zh/sc/documents/volumes/。

在冷戰時代，安理會經歷了否決權的頻繁使用，這體現了美、蘇兩大陣營爭奪世界霸權的真實狀況；而近年來，由于美國單極霸權主義強權政治甚囂塵上，并不斷在國際大環境下作祟，美國常常采取單邊主義、繞過聯合國集體決策而獨立行動，在這種情況下，強調否決權的存在就顯得更為必要。

在當初，否決權的設計，兼顧了確保聯合國行動的平穩有效和維護大國地區利益的雙重動機。它一方面能夠在制度上避免一國單極霸權的為所欲為，另一方面也努力把大國影響力局限在各自區域的地緣政治里。盡管由于強調“大國一致”的原則容易造成大國之間的爭端無法解決，這在一定程度上降低了效率性，但是，這已經體現了當時制度設計者所能夠總結人類文明與集體安全的最大努力。

三、當代世界安全秩序的轉折與中國行使否決權實踐

在二戰后的70年來，世界安全秩序的整體演進經歷了三個時代：第一個是最初46年的冷戰時代，第二個是隨后24年美國自詡“領導世界”的單極霸權時代，第三個自2015年俄羅斯出兵敘利亞以及安理會以“大國一致”的原則通過打擊中東伊斯蘭國(IS)的決議起、世界安全秩序進入了以中東為火藥桶、以中美俄歐多極維持安全秩序的多極維和時代。其中，美國單極霸權的第二時代是世界安全進入第三時代的歷史先導。美國依照其戰后1947年《國家安全法》及歷屆總統的《國家安全戰略》，在第二時代中自詡有義務和責任來“領導世界”，并實踐了其主導全球治理的“兩洋安全戰略”，如圖3所示，即：在大西洋方向通過其結盟的“北約集團”來遏制俄羅斯、控制中東資源，同時在太平洋方向通過其盟國實行所謂“亞太再平衡”戰略來抵消中國崛起和俄羅斯東面的威脅[6]。

圖3 美國單極霸權下的24年“兩洋安全戰略”圖解

中國自恢復聯合國合法席位以來，通過在聯合國安理會的投票，表現出了中國對國際事務的態度和立場，也體現出了中國的外交特色與文明風范。中國一直努力維護世界和平與安全，謹慎行使否決權；中國一直致力于促進本國和整個國際社會的和平與安全、維護國際秩序的公正和穩定、努力捍衛憲章的宗旨與原則。解析中國在聯合國安理會為數不多的行使否決權的實踐，可以一窺中國在國際安全體系中的國家角色定位與國家利益考量。

通過對中國在安理會行使否決權的實踐進行研究，可以看出中國作為安理會的常任理事國，為維護世界和平與安全并制止侵略做出了巨大貢獻，并且始終跟進推動地區間政治、經濟熱點問題的協商解決、和平發展。中國自恢復聯合國合法席位以來僅行使過的9次否決權實踐如下圖4所示②：

圖4 1971年—2014年底中國行使過的9次安理會否決權圖表

通過上圖可以看出，中國在世界安全秩序問題上始終堅持獨立自主性、恪守大國道義性。從中國行使否決權的歷程來看，中國在政治立場上不僅僅是維護自身的國家主權利益，還常常盡力去幫扶第三世界國家的利益[7]。伴隨著中國各方面實力的增長，中國應做好準備承擔與自身實力相適應的更大的國際責任，而對否決權更為合理的使用，則將是其中的重要內容。

中國在安理會五大國之中之所以最少地使用否決權，恰是因為中國一直秉持平等政治協商、和平解決爭端的“和安”立場。這是自歐洲“均勢”安全思想、美國“制衡”安全思想之后，伴隨中國崛起而更多呈現在國際舞臺上的中國特色。“協商+均勢+制衡”三大“和平思想”，是世界和平的未來走向，是中國崛起帶給世界的多元文明選擇，是促動未來世界安全秩序走向和諧理性的正義能量。

四、全球治理演進中安理會否決權機制的挑戰與前瞻

否決權只有少數國家擁有，五大國以外的國家常常認為其不利于公平的國際秩序的建立。

(一)否決權機制存在的問題

關于實質性決議必須得到所有安理會常任理事國的同意，即大國否決權的存在，使其持有的少數票在安理會決議的表決過程中擁有了取消多數票的效力。例如印度學者阿蘭德所言：“五大國在聯合國安理會及其他場所的特權不符合主權平等原則，并使主權平等原則僅僅具有一種感情上或禮儀上的意義。”

在1996年年底聯合國秘書長換屆的問題上，由于秘書長加利對美國一直所推行的強權政治做法不滿，并對美國動輒對他國實行制裁也很有意見，主張提高發展中國家在聯合國中的地位，使美國深感它在聯合國的地位受到沖擊，所以，美國政府發言人曾聲稱必要時將行使否決權阻止加利連選連任。由此可見，特定時期的特定大國，也存有對安理會否決權機制濫用的傾向；聯合國如果不采取有效的制裁措施限制否決權的濫用，也會助長某些大國推行霸權主義與強權政治的勢力。

(二)否決權機制面臨的挑戰

安理會常任理事國的否決權，反映了五大國在聯合國擁有特殊地位；大國濫用否決權，又為以強壓弱和少數對抗多數的行為提供了輿論口實。自二戰后的舊金山會議至最近一屆的聯合國大會以來，幾乎每屆聯大都會有國家提出改組安理會，或重新審查修改《聯合國憲章》中有關否決權條款的提案。歷史上曾多次出現過的蘇聯與美國濫用否決權的事件，在當時就激起了廣大中小國家希望聯合國發揮公正作用以及實現大小國家一律平等的強烈愿望與呼聲，可見，國際社會之中要求對否決權進行改革的呼聲一直存在。

對此，各國紛紛提出各自的意見：有些國家建議增加安理會成員以及常任理事國席位，使其他國家有更多機會參與表決權的行使，以確保地區代表性；而有些國家則提倡對否決權的使用范圍加以限制，或者改變否決權在安理會表決過程中所占的分量等。首先美國是極力反對取消否決權的，其理由是因為這個權力是美國實現“美國統治下的和平世界”所必需的手段和工具，即便其他四國都同意取消否決權，美國也不會同意。五大國所擁有的否決權是它們區別于其他國家的特權，也是它們提高其自身國際地位并進行國際競爭的籌碼。

由此可見，限制或擴大否決權的使用范圍，即使面臨諸多挑戰，但在國際格局沒有發生大的變局的情況下，維系二戰果實、維護集體安全、鞏固既有體制，恐怕仍是未來安理會否決權機制得以存在的現實土壤與實力前提。

(三)中國推動全球治理的前瞻

中國作為聯合國安理會常任理事國之一肩負著減少國際沖突，促進世界和平的道義與責任，且任重道遠。在對否決權使用的問題上，中國作為安理會中唯一的第三世界國家，一貫堅定地同廣大發展中國家站在一起，始終堅持實事求是、伸張正義、維護國際和平與安全的原則，倡導和平解決爭端、謹慎地行使否決權。

在聯合國各項決議的表決歷程中，中國在聯合國秘書長人選、阿以沖突和個別成員國入會等問題上行使了否決權，支持了第三世界國家的合理要求，為被侵略的國家和弱小民族伸張了正義，贏得了廣泛的贊譽。

伴隨中國崛起，中國在行使否決權次數問題上有逐漸攀升的可能，這也從側面表明中國敢于表達自身的立場和態度，敢于承擔更多、更大的國際道義。中國在融入國際體系、參與聯合國等國際組織的過程中，始終堅持獨立自主和“伙伴關系”的國家定位，秉持不結盟、不稱霸的文明理念，倡導政治協商并談判解決爭端，這將有利于世界安全秩序的和諧發展，推動世界和平的規則導向的法治化進程。

最后，回到基辛格“均勢、權力、正當性三位一體”的理論、回到世界安全秩序轉折點上來正視“人類社會最宏大和最重要的問題”，中國實踐所增添和豐富了的“協商+均勢+制衡”三大“和平思想”，不僅代表了世界和平未來走向的正當性(legitimacy)，更是中國崛起帶給世界多元文明的“美美與共”正義性(justice)，這是局限于歐美“均勢”或“霸權”思維的人所將體會出的中華文明的和諧理性。

[1][美]基辛格.世界秩序[M].中信出版社,2015:69.

[2][荷]胡果·格老修斯.戰爭與和平法[M].何勤華，譯.上海：上海人民出版社，2013:358.

[3]趙宏瑞.世界文明總量論——中國的文明崛起與國安法治原理[M].北京:中國法制出版社,2015:201.

[4]史哲.安理會否決權——“權力政治”的影像[J].歐洲,2002，(6).

[5]黃海莉，門洪華.否決權機制及其未來[J].歐洲研究,2005,(3).

[6][美]阿文德·薩勃拉曼尼亞.大預測:未來20年,中國怎么樣,美國又如何[M].倪穎，曹檳，譯.北京：中信出版社,2012:236.

[7]丁逸琛.國際體系中的國家利益考量與國家角色定位——對中國在聯合國安理會行使否決權的思考[J].理論界,2012,(1).

[責任編輯:范禹寧]

2015-12-10

2015年度黑龍江省經濟社會發展重點研究課題(15008/2015)

趙宏瑞(1968-)，男(滿族)，黑龍江哈爾濱人，院長，教授，博士研究生導師，主要從事國家安全法治原理、國際經濟法、國際公法、財政金融、貨幣理論研究；楊一澤(1993-)，女，黑龍江哈爾濱人，2015級國際法學專業碩士研究生。

D99

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1008-7966(2016)01-0115-04