論海洋保護區的發展及其對中國的影響

許 望

(浙江工商大學 國際法研究所,杭州 310018)

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論海洋保護區的發展及其對中國的影響

許 望

(浙江工商大學 國際法研究所,杭州 310018)

海洋保護區的建設和發展是國際社會關注的海洋法前沿問題。2002年約翰內斯堡世界可持續發展峰會之后，海洋保護區的發展明顯呈現出由點向面的網絡化、由小到大的規模化、由內向外的國際化發展趨勢，并可能會對中國遠洋漁業、國際海底采礦造成影響，中國在海上也可能面臨更多的爭端。中國在完善國內海洋保護區的同時，應當加強對海洋保護區法律問題的研究，積極參與海洋保護區的國際管理，從而切實維護中國自身的海洋權益。

海洋保護區；網絡化趨勢；規模化趨勢；國際化趨勢

從1962年世界公園國家大會第一次提出海洋保護區的概念開始，海洋保護區的建設與發展近十多年來顯然已經進入到了一個“快車道”，其發展也距最初的設想“越來越遠”。現今的海洋保護區被普遍認為是“海洋中的某一個保護標準高于臨近水域的區域，在該區域中，所有的消耗性或開采性活動都將受到嚴格控制，其他的人類影響也盡可能被減小到最低限度”[1]。現在，海洋保護區已經被部分國家和國際組織視為是海洋生態系統管理和保護海洋生物多樣性的最佳工具。海洋保護區經過半個多世紀的發展，各國、各區域組織、國際社會對在國家管轄范圍之外的公海、國際海底等區域建立海洋保護區的關切越來越明顯，積極推動將更多海洋納入全球性的保護機制之下。

一、海洋保護區發展的新趨勢

上世紀八九十年代，世界海洋漁業產量持續增長，但與此同時，海洋中70%的魚類已處于過度捕撈或完全捕撈狀態。對全球海洋漁業資源的開發中，30%的魚類資源受到過度開發，15%已經屬于超負荷開發，6%已經徹底滅絕[2]。海洋漁業危機的出現導致各國爭奪海上漁業資源，迫使各沿海國加快建設海洋保護區的步伐，以加強對漁業資源的保護。在2002年召開的約翰內斯堡世界可持續發展峰會上，與會各國確定了將更多海洋納入保護體制和在2012年之前建設有代表性的海洋保護區網絡的目標。此后，經過各國和國際社會的共同努力，全球海洋保護區的建設取得了重大成果，其發展呈現出網絡化、規模化和國際化的新趨勢。

(一)由點向面的網絡化發展趨勢

各國、各區域組織、國際社會在建立海洋保護區的過程中嘗試了不同名稱的海洋保護區，使用較多的有海洋自然保護區、海洋特別保護區、海洋庇護區、特別敏感海域和海洋公園等。這些不同名稱的海洋保護區根據不同的標準，可以分為不同的類型。根據建立的區域，可以分為：領海型、毗連區型、專屬經濟區型、跨區域型(連接具有不同法律地位的海域)；根據建立的主體，可以分為：國家型、次區域型、區域型、國際型(由普遍性國際組織建立)；根據保護的對象，可以分為：生物資源型和非生物資源型等。

在各國、各地區的管理實踐中，不同類型的海洋保護區往往單獨管理，資源分散，效果并不理想。鑒于此，各國、各區域組織、國際社會越來越重視將現有的或新建的保護區置于系統的保護網絡之下，實現綜合管理、資源共享。在海洋保護區的網絡化發展進程中，加拿大、澳大利亞、新西蘭的實踐尤為迅速。2000年，加拿大制定了《海洋保護區戰略》，提出要建立一個綜合、協調的全國海洋保護區網絡,奠定了加拿大海洋保護區網絡發展的基礎[3]；20世紀90年代后，澳大利亞便開始啟動國家海洋保護區網絡計劃，進入21世紀，其新發展的聯邦海洋保護區包含了澳大利亞所有不同的海洋生態系統和棲息地；新西蘭在整合現有海洋保護區時明確提出“應該建立全國性的保護區系統或網絡”，更加注重整體的協調和管理[4]。加拿大、澳大利亞、新西蘭海洋保護區網絡建設的發展有力地促進了國際海洋保護區行動計劃實施,對建設全球代表性海洋保護區網絡體系具有重大的推動作用，符合國際社會提出的以生態系統整體原則為考量推動海洋環境保護的要求。

(二)由小到大的規模化發展趨勢

實踐證明，海洋保護區不論面積大小均能發揮一定的保護和恢復作用，但大型的海洋保護區更加符合系統性方法和預防性原則的要求，受到很多國家的青睞。大型的海洋保護區可以由核心區、緩沖區、過渡區構成，增加了保護區的彈性，更有利于達到保護的目的。在實踐中，建立“大規模海洋保護區”(large-scale marine protected areas，縮寫LSMPAs)也成為一種趨勢，成為主要海洋大國的選擇。

表1 2003—2012年建立的大規模海洋保護區[6]

對于“大規模海洋保護區”，目前并未有得到國際社會廣泛認可的界定，但一些非政府組織，如皮尤環境組織等將該類保護區定義為面積超過100 000 km2的海洋保護區。根據這一標準，自2003—2012年，全球已建立了有10個大規模海洋保護區(見表1)。短短不到10年之間，如此大規模的海洋保護區得以建立應該得益于各國在2002年約翰內斯堡世界可持續發展峰會上的承諾，即在2012年之前建立有代表性的海洋保護區網絡，并采取有效措施擴大受保護的海洋面積。與此同時，各國對建設大規模海洋保護區的熱情并未在2012年之后有所降低，而是邁出了更加驚人的步伐。2012年，美國、新西蘭聯合向南極生物資源保護委員會提案，推動在南極羅斯海建立面積超過227萬km2的海洋保護區；此后，兩國每年都會向委員會提交經修改和完善后的提案，并逐漸取得了大多數國家的支持。2014年6月，美國以保護太平洋偏遠水域的海洋環境和生物資源為理由，宣布在太平洋上建立世界上最大的海洋保護區，面積達到140萬km2，使世界海洋保護區的面積增加了近一倍[5]。目前，南極羅斯海海洋保護區尚未正式建立，美國在太平洋上建立海洋保護區的實踐尚存爭論，但卻明確反映出國際上出現了追求更大面積的海洋保護區的趨勢。

(三)由國家管轄范圍之內擴展到國家管轄范圍之外的國際化發展趨勢

早在上世紀90年代初，世界自然保護聯盟、世界保護區委員會、世界自然基金組織以及其他一些國際環保組織便意識到有必要將世界海洋保護區體系擴展到國家管轄范圍之外的公海、國際海底等水域。

在2000年召開的世界自然保護大會期間，世界自然保護聯盟的成員通過了建立和完善包括公海保護區的決議。聯合國早在2004年便設立不限成員名額非正式特設工作組，以研究國家管轄范圍之外區域的海洋生物多樣性保護和可持續利用問題，以及在國家管轄范圍之外的海域建立海洋保護區的問題。2011年，聯合國大會關于海洋與海洋法的決議重申了各國、國際社會合作建立包括公海水域的海洋保護區的必要性；聯合國糧農組織、海洋法公約、生物多樣性公約締約國大會對在國家管轄范圍之外建立海洋保護區均表示了高度關切。在此背景下，2009年南極海洋生物資源保護委員會批準建立了世界上第一個真正意義上的公海保護區——南奧克尼群島海洋保護區；保護東北大西洋海洋環境公約組織加快了建立公海保護區網絡的實踐，截至2013年，該組織已經在東北大西洋設立了七個公海保護區(見表2)，初步形成了東北大西洋上的公海保護區網絡。自2012年以來，新西蘭、美國積極推動的南極羅斯海海洋保護區在國際法上也屬于國家管轄范圍之外[7]。在海洋法領域，國家管轄范圍之外的海洋保護區更需要與國際法協調，海洋保護區的國際化也成為國際社會重點關注的議題。

表2 OSPAR委員會建立的公海保護區(由筆者根據OSPAR委員會的決議制作)

二、海洋保護區的發展對中國的影響

海洋保護區網絡化、規模化、國際化的發展趨勢并不是單獨呈現的，而是呈現出“三位一體”的綜合發展態勢。海洋保護區發展的網絡化必然導致規模化，進而促進國際化，以形成全球性的海洋保護區網絡，對世界海洋環境實現整體和系統保護。海洋保護區的發展新趨勢可以促進中國海洋政策和戰略的調整，但與此同時也將給中國帶來極大的挑戰。

(一)利益問題

中國海洋科學技術的發展使中國可以規模化的進行遠洋捕魚，中國遠洋捕撈在21世紀以來更是得到了迅速的發展；與此同時，中國海底開發技術也得到了增強，可以對國際海底礦產資源進行大規模的開采。中國國內經濟發展對資源的需求，近海漁業資源的衰退使得中國對公海漁業資源、國際海底礦產資源具有巨大的需求。在這些海域建立海洋保護區將會對人類活動加以更加嚴格的控制并實行更加嚴格的環境評價標準，而這將會限制中國對公海漁業資源的充分利用，加大中國國際海底采礦的成本。

(二)能力問題

海洋保護區建立之后需要強有力的執行措施，以使這些保護區免于成為“紙上公園”。中國國內的海洋保護區普遍面臨執行不力、資金缺乏、人才缺失的困難局面，在某種程度上也影響了中國為國際海洋保護區的建立和發展提供資金、人才和管理經驗[8]。

在國家管轄范圍之外的國際水域建立海洋保護區更需要國家海洋實力提供支持，以保障保護措施得到切實履行。不可避免的現實是，國際海洋保護區建立之后的執法保障將主要由各海洋大國履行，如美國、英國等。這些國家擁有充裕的資金、先進的技術，更重要的是其擁有在殖民時代占據的遍布全球各大洋的島嶼、海洋基地。通過建立海洋保護區，海洋大國可以在國家沒有管轄權的國際水域取得類似于主權效果的執法權力。作為對海洋具有深切利益的國家，中國沒有遠洋島嶼和遠洋基地，且周邊海域爭端不斷，會加大中國執法的困難程度。對于在國際水域建立的海洋保護區，即使中國享有執法的權力并有意愿承擔大國責任，在目前也可能會面臨心有余而力不足的局面。

(三)爭端問題

在國家管轄范圍之外的公海，各國為了保證本國漁業利益的最大化，紛紛在公海采取某種程度的保護性措施。美國、加拿大等國在海洋保護區的范圍內采取了限制捕魚的措施。在南美，智利根據毗連理論，認為靠近智利的公海漁業資源屬于智利外海漁場整體的一部分，進而在其專屬經濟區外的公海開始行使一定程度的管轄權。這些國家在公海上采取的保護措施不可避免的會影響到中國遠洋漁業活動的開展，甚至與這些國家產生漁業沖突。在實踐中，已經出現有中國漁船在非洲和南美外海岸捕魚遭到當地政府扣押、拘留的事件。可以預見，如果中國與其他沿海國在海洋上采取的保護措施之間不能取得很好的協調，中國面臨的漁業沖突就有從“周邊”走向“遠洋”的趨勢，從而使中國面臨更多的對外爭端。中國與韓國、日本之間的漁業沖突已經傷害了相互之間的外交關系，如果中國與更多的國家產生漁業爭端則會進一步消耗中國的外交資源，從而對中國解決周邊海洋沖突造成不利影響。

三、對中國應對的建議

截至目前，中國已建各級各類海洋保護區221處，其中海洋自然保護區157處，海洋特別保護區(包括海洋公園)64處[9]。在保護區的類型上，中國與很多國家保持了在國內實踐上的一致性。但在跨區域合作、在公海層面，中國則未有相關實踐展開。澳大利亞、美國等海洋大國重視海洋保護區的法律化建設，專門制定了內容具體的國內立法，并積極嘗試將保護區擴展到公海。與之相比，中國的相關立法過于寬泛，主要由行政機關通過行政條例規制，未能形成科學合理的規劃，導致國際影響力不足。為了應對海洋保護區發展的網絡化、規模化、國際化趨勢，維護中國自身的海洋權益，中國應當結合國內海洋保護區建設過程中的經驗教訓及國際上的最新理念積極準備合理化的應對策略和措施。

首先，中國應當加強國內海洋保護區的網絡化、規模化和法律化建設，不斷完善國內海洋保護區的層次和體系，以構建可以向國際社會推廣的標準、管理機制和法律構架。國際法的發展表明，國內法可以實現向國際法的滲透，完善、合理、符合國際法發展方向的國內實踐往往會擴展為國際性的制度。中國自身在海洋保護區建立和管理上的實踐可以為構建海洋保護區的國際規則提供實踐來源[10]。

其次，中國應當加強對海洋保護區的研究，包括海洋保護區與現行海洋法秩序的關系、海洋保護區的國際法構架、對比分析世界各主要海洋國家、區域性組織、國際組織的實踐，特別是就在公海、國際海底建立海洋保護區的法律問題展開細致、系統的研究。目前，有國家提出召開一次國際會議，就海洋保護區議題制定專門的公約。雖然該提議并沒有得到廣泛的響應，但中國還是應當為可能會在將來召開的國際會議做好充分的準備。

最后，中國應當積極參與國際海洋保護區的建立和管理。聯合國不限成員名額非正式特設工作組的會議，中國應當在收集相關實踐資料的基礎上積極提出議案。區域性組織建立的公海保護區，中國在考量自身利益的基礎上可以積極與之開展合作；中國還可以加入區域性漁業組織以表示自身的關切，甚至可以基于自身利益在太平洋地區建立區域性漁業組織。在國際性組織建立海洋保護區時，中國應積極提出自己的方案，參與選址的確定、執行標準的制定；尤其是在對資源(特別是漁業資源)的利用實行配額制時，中國更應積極爭取合理的配額。

[1]Jack Sobel,Craig Dahlgren.海洋自然保護區[M].馬志華，等，譯.北京：海洋出版社，2008：16.

[2]劉丹.海洋生物資源保護的國際法[M].上海：上海人民出版社，2012 :27.

[3]許學工.加拿大的保護區系統[J].生態學雜志,2000，(6).

[4]趙偉.海洋環境保護的國際法規范及其新發展[J].國際瞭望，2009，(4).

[5]于瑩.劉大海,等.美國最新海洋(海島)保護區動態及趨勢分析[J].海洋開發與管理，2015，(2).

[6]Pierre Leenhardt.The rise of large-scale marine protected areas: Conservation or geopolitics?[J].Ocean & Coastal Management xxx,2013，(4).

[7]鄭雷,鄭苗壯.南極羅斯海海洋保護區的發展趨勢研究[J].中國海洋大學學報社會科學版，2014，(6).

[8]李鳳寧.我國海洋保護區制度的實施與完善：以海洋生物多樣性保護為中心[J].法學雜志，2013，(3).

[9]曾江寧.中國海洋保護區[M].北京：海洋出版社，2013：457-469.

[10]姜麗，范曉婷,等.關于我國建立公海保護區問題的探討[J].環境與可持續發展,2013，(5).

[責任編輯:鄭 男]

2015-11-12

2015年度浙江工商大學法學基地研究生科研創新項目“國家管轄范圍之外海洋保護區的發展及其對中國的影響”的階段性成果(2015Y004)

許望(1990-)，男，重慶人，2014級國際法學專業碩士研究生。

D996.9

A

1008-7966(2016)01-0109-03