城鎮化進程中農村基層治理的改革途徑

◎李壯

城鎮化進程中農村基層治理的改革途徑

◎李壯

快速的城鎮化進程改變了城市與農村的空間布局與聯系網絡，城鄉在資源交換、社會結構和文化發展上處于失衡狀態。這種社會失衡給農村基層治理體系帶來挑戰，包括鄉村空心化與城鎮集中化、要素流動常態化與組織管理封閉化、城鄉分治與城鄉一體化，迫切要求以農村社區建設為中心，構建與市場化、城鎮化和城鄉開放流動相適應的基層治理體系。

社區建設；農村改革；城鎮化

改革開放以來，快速城鎮化進程改變了城市與農村的空間布局與聯系網絡，傳統農業社會的鄉土性迅速消解，城鄉在資源交換、社會結構和文化發展方面處于失衡狀態。一方面，強勢的市場理性造成傳統農村社會的瓦解；另一方面，城鎮化進程中以分割的行政區劃和封閉的管理體制為基礎的農村基層治理體系已難以適應新的城鎮體系，無法發揮最佳的治理效果。2015年5月31日《國務院深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》出臺，對推進農村社區建設提出了要求、明確了任務，并在城鄉一體化、增強社區認同方面作出規范指導。隨后，2015年11月2日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，并提出“開展以農村社區為基本單元的村民自治試點”，推進城鄉發展一體化。這兩個接連出臺的政策都將農村社區建設看作未來農村改革的關鍵環節。本文結合實地調研，分析了當前城鎮化進程中農村治理的矛盾，嘗試提出以社區建設為中心進一步完善治理體系的建議。

城鎮化與農村基層治理的矛盾

1.鄉村空心化與城鎮集中化

改革開放使城鄉二元管理體制松動，農村青壯年勞動力大量涌入城市，造成鄉村空心化。一方面城市現代工商業得到大量的勞動力要素支撐，農村剩余勞動力可以獲得超過從事傳統農業的收益，但隨著農民工的代際更替，新生代農民工已大量脫離農業生產，致使土地拋荒嚴重，且農田水利設施難以維修；另一方面農民的生活觀念發生轉變，從村落向城鎮遷居已經成為農民提升社會地位的新途徑，并導致村落宅基地閑置。農業生產、宅基地規劃本是鄉村治理的重要內容。鄉村空心化的負面影響正在消解村民自治的治理事務，鄉村組織急需新的治理理念與治理技術激活鄉村資源，復興村落人氣。

2.要素流動常態化與組織管理封閉化

隨著鄉村社會的人員、資源和資金等要素大規模流動，逐步打破了鄉村組織的封閉性。現實中，流出人口無法有效處理自己應該享有的集體經濟權益，也無法自由處置承包經營的土地、宅基地等個體所有財產。基于政經合一的鄉村組織體系和集體產權制度、戶籍制度等造成的經濟利益連帶性，使得市場利益及公共產品分享機制僅僅局限于村莊社區范圍內，而外來人員處于社會結構的外層，難以被本地居民接納，無法進入這種封閉性的福利分享機制，無法真正融入遷入地。另外，區劃行政體制是封閉化組織管理的制度基礎。從本質上說，行政區劃是政治權力基于便于管理的需要對公民活動空間進行人為劃置，造成土地管理邊界即為市場和社會流動邊界的硬規定。但這種行政區劃常常割裂地方的市場，難以做到資源優化配置，阻礙了農村要素的自由流動和跨地區的經濟合作。探索政經分離的農村基層治理組織體系實現形式尤為必要。

3.城鄉分治與城鄉一體化

長期以來，城鄉二元體制導致城鄉分治治理格局的形成。現實生活中城鄉二元局面逐漸被打破，隨著跨區域社會流動限制逐漸減少，城鄉流動人口大量增加，新的社會階層不斷出現，導致城鄉結構、就業結構、人口結構和居住結構等發生重大變化。但是在戶籍、勞動就業、教育和醫療等方面，二元化制度在相當程度上依然存在，基本醫療服務、社會保障、環境衛生和公共財政支出等制度仍是二元思路，即按照公民的戶籍和行政區劃來設定服務供給的數量和質量，這就違背了城鄉發展一體化的趨勢。如何實現城鄉一體化而不是城鄉二元化，關鍵是要把城鄉分治體系變為城鄉一體化的治理體系。

城鎮化中基層治理的改革途徑

城鎮體系是產業、市場、社會、制度和文化等多重資源要素的空間聚集，它不僅是一種城市體系、人居體系，也是一種市場體系、社會體系、文化體系、信息體系和交通體系。從以農村為主體的治理體系向城鎮為主導的治理體系轉變，改革重點應立足于基層治理單元與基層治理制度兩個方面，從目前來看，筆者提出四條改革途徑：

1.社區重建：重構基層治理的組織單元

以中心新型農村社區建設為中心推進就地城鎮化。優先支持縣域中心鎮，集中打造特色中小城鎮，使其成為接納農村人口轉移的重要節點。遵循城鎮的內在發展規律，根據經濟基礎、歷史傳統和輻射能力，在縣域內建成1-3個綜合實力突出、布局合理、規模適度、功能健全且特色明顯的新型農村社區。要結合政策引導、規劃調控、市場機制和群眾自愿原則，把中心社區與原有農村集體經濟組織脫鉤，形成專業化的生活服務社群。

2.自治轉型：從村組自治向社區自治轉換

城鎮化進程中的村民自治空轉困境急需“自治轉型”，即在服務中自治，在自治中服務。按照重心下移、事權下放、夯實基層和便民高效的要求，推動政府部門簡政放權，政府管理和服務重心下移，進一步優化基層管理機構設置和職能劃分，拓展基層“自治空間”。同時構建直接面向基層、面向社區、面向家庭和群眾、職能有機統一的管理服務平臺；加快推進縣市區社會服務管理信息網絡向鄉鎮、街道和社區延伸，構建集行政管理、社會事務和家庭服務于一體的社區綜合管理和服務機構，實行“一站式”服務。

3.城鄉統籌：構建城鄉一體的治理體制

城鄉統籌是實現城鄉一體化的治理策略。一是著眼于戶籍與集體產權改革，進一步清除農村要素流動的制度性障礙，使模糊性的集體產權不再成為約束農民發展的枷鎖，實現農村管理組織與村集體經濟組織的分離；二是合理調整城鄉財政支出比例，通過政府向專業化組織購買服務等方式，推進公共服務供給制度改革，節約行政成本，提高行政效率。

4.文化引領：構建社區共同體文化，加強鄉村文化保護與建設

從文明演進角度來看，城鎮化代表了工業文明和資本力量，而傳統農村代表了農業文明和社群力量。城鎮化進程中農民逐漸脫離對傳統社群的依賴，個體化正在消解互惠互助的公共性文化。代表傳統與歷史的技藝、古老村落建筑往往躲不開資本、市場的沖擊。未來的社區建設必須讓農民群眾享有城鄉平等的公共服務的同時，還要實現鄉土文明與城鎮文明的融合。因此，在社區建設過程中很有必要加強古村落保護、農村傳統技藝的傳承以及社區鄰里的公共文化建設，搭建多樣化的公共文化活動平臺，讓社區變成城鄉發展一體化的心靈港灣，以提高社會認同，實現基層治理的和諧狀態。

（作者單位：華中師范大學中國農村研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.08.011 ■ 編輯：云霞