創新旅游用地管理的若干關鍵問題研究

劉明+李燦+黃萌萌

摘 要：在旅游業快速發展的過程中，旅游用地的配置和管理工作中遇到了許多困難，出現了許多矛盾，亟需根據特定地域自然環境、人文經濟等條件科學界定旅游用地概念、內涵和分類標準，創新旅游用地管理政策和策略。結合已有的研究，界定旅游用地的基本概念和內涵，探討新型旅游用地分類體系，并根據當前我國旅游用地改革試點的經驗和啟示，設計進一步推進重慶市旅游用地的管理創新策略，提出相應的建議。

關鍵詞：旅游用地；管理創新；自然環境；人文經濟

中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.20.010

文章編號：2095-6835（2016）20-0010-03

改革開放以來，隨著居民消費結構的升級和對外開放形勢的變化，人們對旅游的要求已經從簡單的觀光旅游向休閑度假、康體娛樂、心靈修復等更高層次發展，旅游業發展已經進入了提質擴容、轉型升級階段。在經濟發展新常態的宏觀背景下，旅游產業已經成為一個包容萬象的平臺，平臺上搭建著生態休閑、文化體育、工業及鄉村建設等諸多產業與新興業態。未來，旅游業將在經濟結構調整升級中扮演重要角色。

但是，在旅游業快速發展的過程中，旅游用地的配置與管理也遇到了諸多困境，出現了一些矛盾，具體表現為以下2點：①供需矛盾突出，用地指標缺口大。旅游業關聯產業多、用地規模大，多地旅游用地指標缺口巨大，供需矛盾突出。②用地標準、規范欠缺，管理制度不完善。迄今為止，在學術研究和管理實踐中，“旅游用地”概念外延寬泛而模糊，土地利用總體規劃與城市規劃、旅游規劃采用的土地分類標準不一致，與現行土地利用的批、供、用、補、查管理系統銜接性差，國土、規劃、旅游管理等部門在旅游用地使用和管理上不規范、不科學，在旅游用地的土地規劃性質、建設指標確定、用地報批等方面產生爭議，一方面，導致“有項目、有資金、缺土地、難落實”，另一方面，也出現違規、違法用地等情況。此外，旅游用地無序開發帶來的土地浪費、生態環境惡化，甚至經濟社會發展受阻，以及旅游用地使用效益低下等問題。這是與旅游產業可持續發展與節約集約利用土地資源的要求相悖的。因此，根據特定地域自然環境、人文經濟等條件科學界定旅游用地概念、內涵和分類標準，創新旅游用地管理政策與策略，是解決問題的關鍵。

1 旅游用地概念與內涵

旅游用地是土地利用的一種新方式，就其定義而言，在研究和管理上目前還沒有統一的認識。基于中國知網、萬方數據等數據庫檢索結果，不同學者從各自研究的角度和領域對旅游用地提出了若干定義，綜合起來主要有以下2種觀點：①從狹義上來講，認為旅游用地就是風景區內的所有土地（比如郭煥成、朱德舉等）。這一觀點基于土地開發的主要功能，對土地利用有明確的指向性，但隨著旅游業的快速發展，旅游用地的內涵和外延已經突破了風景區的概念，且不僅僅局限于建設用地的范疇。②從廣義上來講，即從綜合、系統的角度認為旅游用地就是滿足旅游需求、與旅游業態相關的所有土地的總和（比如畢寶德、吳必虎、吳郭泉等）。雖然這一觀點跳出了狹義思維，但卻難以與目前我國的土地管理分類體系相銜接、對應，不利于新常態下土地分類管理和旅游業發展。基于此，迫切需要提出適合旅游產業發展需要的旅游用地概念。

根據旅游業發展規律和旅游用地多功能性等特點，以及加強土地管理的現實需求，參考王金葉教授等相關學者的研究成果，本文將“旅游用地”定義為：旅游用地是國土資源的重要組成部分，主要指各種直接和間接服務于旅游產業，用于旅游活動的土地。其中，直接用于旅游活動的土地主要包括為旅游產品及其配套設施建設提供支撐的土地；間接服務于旅游發展的土地主要包括為旅游發展服務，但用地屬性不發生改變的土地（主要包括景觀和生態用地）。這一概念明確了旅游用地的空間性、物質性、復合性、差異性和復雜性，明確了其建設用地和非建設用地的雙重內涵，更加有利于實行土地的分類管理。

2 旅游用地的分類體系

2.1 現行管理實踐和學術研究的分類體系

就目前國土資源部公布的土地利用分類體系而言，不論是1984年全國農業區劃委頒布的《土地利用現狀調查技術規程》制訂的《土地利用現狀分類及含義》（簡稱“八大類”），2001年《全國土地分類（試行）》（簡稱“三大類”：農用地、建設用地、未利用地），還是2007年《土地利用現狀分類》（簡稱“十二大類”），都沒有涉及具體的旅游用地。而在現行《土地規劃用途分類》（農用地、建設用地、其他土地）中，只規定了“風景名勝設施用地”，僅僅是狹義上的旅游用地。在現行城市用地分類標準中也沒有“旅游用地”明確分類，有一些相關用地類別，但與旅游用地的關系不清晰。雖然可以找到對應類別，但是，一塊旅游用地的功能更為綜合，可能包含多種用地類型，并且旅游區內的旅游用地與一般城鎮集中建設地區的相同類型用地的開發形式、建設指標差異比較大。我國旅游用地分類以國家標準的形式予以確定的是建設部于1999年頒發的《風景名勝區規劃規范》（GB 50298—1999），將風景名勝區內的土地利用類型按其主導類型劃分為風景游賞用地、游覽設施用地、居民社會用地等10類。這種分類體系局限于旅游區內的土地類型不能涵蓋整個旅游業發展用地，不具有普遍指導性，且由于土地利用分類體系在分類依據上的差異（風景區用地分類是依據土地使用的主導性質，而土地分類依據的是土地自然屬性），導致風景區用地分類與土地分類脫節，無法有效銜接。

迄今為止，國土、規劃、旅游3各部門都沒有明確的關于旅游用地的分類標準和專門的控制標準。界定的范圍、規模、指標等過于寬泛，部門之間的概念和分類也無法統一，出現了管制權限上的空間重疊和多頭管理問題。在學界，很多學者提出了很多旅游用地的分類方案，但也是見仁見智、眾說紛紜、各有千秋。當前旅游用地管理中存在的問題在很大程度上是旅游用地分類標準不統一導致的，而關鍵問題是缺乏國家層面或者土地管理實踐層面的制度化、標準化的分類標準。因此，亟需出臺科學化、標準化、規范化的旅游用地分類體系標準。

2.2 新型旅游用地分類體系

在梳理相關學者對旅游用地分類研究成果的基礎上，認為王金葉教授提出的分類體系具有比較強的科學性，符合旅游用地使用與土地利用管理的一般規律。該體系包括旅游設施用地、旅游地產用地和旅游景觀用地3個一級地類，游憩設施用地、基礎設施用地、服務設施用地、管理設施用地、旅游商品生產用地、旅游地產用地中的獨立產權住宅和產權式公寓、自然生態景觀用地、人工生態景觀用地等 9個二級地類，歷史文化游覽用地、休閑游憩用地、娛樂文體用地、旅游交通用地、旅游接待用地、地文景觀用地、農田景觀用地等20個三級地類，以及各地類含義的解釋說明，具體如表1所示。該分類體系基本涵蓋了旅游業發展所需的土地利用類型，明確了旅游建設用地和旅游非建設用地雙重屬性，有利于與現行土地利用分類體系的有效銜接，具有比較強的科學性、技術性和制度性。為了進一步強化旅游用地與其他土地管控的協調一致性，旅游用地分類體系要與土地規劃分類體系和現狀分類相銜接，建立起不同分類體系間的基數轉化規則。詳細轉化規則參照旅游用地分類體系與標準中的用地類型解釋（含義），實事求是，一一對應，有利于提高旅游用地管理的有效性、統一性和協調性，有利于克服目前分類體系不統一而引發的用地矛盾。

3 推進重慶市旅游用地管理創新的政策建議

根據旅游用地的定義和分類技術標準，以及當前我國旅游用地改革試點的經驗和啟示，需要在嚴格落實土地管理政策的基礎上，進一步推進重慶市旅游用地的管理創新。

3.1 實事求是，核準基數，找準問題

盡快組織開展重慶市及相關區縣旅游產業用地現狀調查與需求分析調研，摸清家底，核準基數，深入分析困擾旅游產業發展的土地問題，并將存在的問題精準反映在土地利用總體規劃中期評估報告中，從而為旅游用地布局調整、完善和加強旅游用地實施管理措施、政策的制訂奠定基礎。

3.2 強化規劃對旅游用地的管控作用

這項工作主要包括以下幾點：①建立土地利用總體規劃與城鄉規劃、旅游規劃等相關規劃的銜接機制，以“多規融合”的理念高標準編制旅游用地規劃，全方位落實旅游產業用地布局；②充分利用信息化建設成果，以“一張圖”助力旅游產業用地規劃管控；③建立土地利用總體規劃定期評估、適時修改機制，以土地利用規劃調整完善為契機，落實旅游發展用地規劃布局，滿足旅游產業發展需要；④完善重點旅游建設項目清單，簡化納入清單的重大建設項目，的審批程序，在報批之前履行土地利用總體規劃符合性審查程序，并在數據庫中落實布局；④加強建設用地空間管制，規范旅游用地土地利用規劃調整。

3.3 完善旅游用地分類管理制度

旅游用地的典型特點是功能“復合性”和土地利用的“復雜性”，應實事求是，對旅游用地實行分類管理，強調旅游用地分類與現行土地利用現狀分類和規劃用途分類的有效銜接。這項工作主要包括以下2點：①對于旅游用地中未改變農用地、未利用地用途和功能、未固化地面、未破壞耕作層的生態景觀用地等，可依照《土地利用現狀分類》，按實際地類管理，不辦理農用地轉用手續。根據項目實施的實際情況，國有和集體所有農用地、未利用地可采取招標拍賣掛牌出讓、租賃等方式有償提供建設開發者使用。②旅游設施用地和旅游地產用地屬于建設用地，要嚴格按照國家建設用地要求管控，包括服務中心、游客廣場、游客休息點、醫療點、固化停車場和道路寬度超過6 m或路基寬度超過6.5 m的景區道路，以及服務于旅游項目的會議、餐飲、住宿等地產開發項目用地。

3.4 落實節約優先和促進旅游產業轉型升級的供地政策

在具體工作中，要進一步明確旅游產業用地內涵、用地目錄、轉型升級指南、用地控制標準和準入退出機制，引導旅游產業用地節約集約利用；開展城鎮村低效用地再開發利用，推進城鄉建設用地增減掛鉤、土地綜合整治等，拓展旅游產業用地空間。

3.5 完善相關保障措施

在具體工作中，要制訂年度目標績效考核制、項目用地動態監管制度、資金保障制度和旅游區地質災害治理制度等。

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