創(chuàng)新旅游用地管理的若干關(guān)鍵問題研究

劉明+李燦+黃萌萌

摘 要：在旅游業(yè)快速發(fā)展的過程中，旅游用地的配置和管理工作中遇到了許多困難，出現(xiàn)了許多矛盾，亟需根據(jù)特定地域自然環(huán)境、人文經(jīng)濟(jì)等條件科學(xué)界定旅游用地概念、內(nèi)涵和分類標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新旅游用地管理政策和策略。結(jié)合已有的研究，界定旅游用地的基本概念和內(nèi)涵，探討新型旅游用地分類體系，并根據(jù)當(dāng)前我國旅游用地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗和啟示，設(shè)計進(jìn)一步推進(jìn)重慶市旅游用地的管理創(chuàng)新策略，提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：旅游用地；管理創(chuàng)新；自然環(huán)境；人文經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.20.010

文章編號：2095-6835（2016）20-0010-03

改革開放以來，隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級和對外開放形勢的變化，人們對旅游的要求已經(jīng)從簡單的觀光旅游向休閑度假、康體娛樂、心靈修復(fù)等更高層次發(fā)展，旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了提質(zhì)擴(kuò)容、轉(zhuǎn)型升級階段。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的宏觀背景下，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一個包容萬象的平臺，平臺上搭建著生態(tài)休閑、文化體育、工業(yè)及鄉(xiāng)村建設(shè)等諸多產(chǎn)業(yè)與新興業(yè)態(tài)。未來，旅游業(yè)將在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級中扮演重要角色。

但是，在旅游業(yè)快速發(fā)展的過程中，旅游用地的配置與管理也遇到了諸多困境，出現(xiàn)了一些矛盾，具體表現(xiàn)為以下2點(diǎn)：①供需矛盾突出，用地指標(biāo)缺口大。旅游業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、用地規(guī)模大，多地旅游用地指標(biāo)缺口巨大，供需矛盾突出。②用地標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范欠缺，管理制度不完善。迄今為止，在學(xué)術(shù)研究和管理實(shí)踐中，“旅游用地”概念外延寬泛而模糊，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃、旅游規(guī)劃采用的土地分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，與現(xiàn)行土地利用的批、供、用、補(bǔ)、查管理系統(tǒng)銜接性差，國土、規(guī)劃、旅游管理等部門在旅游用地使用和管理上不規(guī)范、不科學(xué)，在旅游用地的土地規(guī)劃性質(zhì)、建設(shè)指標(biāo)確定、用地報批等方面產(chǎn)生爭議，一方面，導(dǎo)致“有項目、有資金、缺土地、難落實(shí)”，另一方面，也出現(xiàn)違規(guī)、違法用地等情況。此外，旅游用地?zé)o序開發(fā)帶來的土地浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境惡化，甚至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受阻，以及旅游用地使用效益低下等問題。這是與旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與節(jié)約集約利用土地資源的要求相悖的。因此，根據(jù)特定地域自然環(huán)境、人文經(jīng)濟(jì)等條件科學(xué)界定旅游用地概念、內(nèi)涵和分類標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新旅游用地管理政策與策略，是解決問題的關(guān)鍵。

1 旅游用地概念與內(nèi)涵

旅游用地是土地利用的一種新方式，就其定義而言，在研究和管理上目前還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識?；谥袊W(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)庫檢索結(jié)果，不同學(xué)者從各自研究的角度和領(lǐng)域?qū)β糜斡玫靥岢隽巳舾啥x，綜合起來主要有以下2種觀點(diǎn)：①從狹義上來講，認(rèn)為旅游用地就是風(fēng)景區(qū)內(nèi)的所有土地（比如郭煥成、朱德舉等）。這一觀點(diǎn)基于土地開發(fā)的主要功能，對土地利用有明確的指向性，但隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游用地的內(nèi)涵和外延已經(jīng)突破了風(fēng)景區(qū)的概念，且不僅僅局限于建設(shè)用地的范疇。②從廣義上來講，即從綜合、系統(tǒng)的角度認(rèn)為旅游用地就是滿足旅游需求、與旅游業(yè)態(tài)相關(guān)的所有土地的總和（比如畢寶德、吳必虎、吳郭泉等）。雖然這一觀點(diǎn)跳出了狹義思維，但卻難以與目前我國的土地管理分類體系相銜接、對應(yīng)，不利于新常態(tài)下土地分類管理和旅游業(yè)發(fā)展。基于此，迫切需要提出適合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的旅游用地概念。

根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律和旅游用地多功能性等特點(diǎn)，以及加強(qiáng)土地管理的現(xiàn)實(shí)需求，參考王金葉教授等相關(guān)學(xué)者的研究成果，本文將“旅游用地”定義為：旅游用地是國土資源的重要組成部分，主要指各種直接和間接服務(wù)于旅游產(chǎn)業(yè)，用于旅游活動的土地。其中，直接用于旅游活動的土地主要包括為旅游產(chǎn)品及其配套設(shè)施建設(shè)提供支撐的土地；間接服務(wù)于旅游發(fā)展的土地主要包括為旅游發(fā)展服務(wù)，但用地屬性不發(fā)生改變的土地（主要包括景觀和生態(tài)用地）。這一概念明確了旅游用地的空間性、物質(zhì)性、復(fù)合性、差異性和復(fù)雜性，明確了其建設(shè)用地和非建設(shè)用地的雙重內(nèi)涵，更加有利于實(shí)行土地的分類管理。

2 旅游用地的分類體系

2.1 現(xiàn)行管理實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究的分類體系

就目前國土資源部公布的土地利用分類體系而言，不論是1984年全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委頒布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》制訂的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》（簡稱“八大類”），2001年《全國土地分類（試行）》（簡稱“三大類”：農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地），還是2007年《土地利用現(xiàn)狀分類》（簡稱“十二大類”），都沒有涉及具體的旅游用地。而在現(xiàn)行《土地規(guī)劃用途分類》（農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地）中，只規(guī)定了“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”，僅僅是狹義上的旅游用地。在現(xiàn)行城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)中也沒有“旅游用地”明確分類，有一些相關(guān)用地類別，但與旅游用地的關(guān)系不清晰。雖然可以找到對應(yīng)類別，但是，一塊旅游用地的功能更為綜合，可能包含多種用地類型，并且旅游區(qū)內(nèi)的旅游用地與一般城鎮(zhèn)集中建設(shè)地區(qū)的相同類型用地的開發(fā)形式、建設(shè)指標(biāo)差異比較大。我國旅游用地分類以國家標(biāo)準(zhǔn)的形式予以確定的是建設(shè)部于1999年頒發(fā)的《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB 50298—1999），將風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地利用類型按其主導(dǎo)類型劃分為風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地、居民社會用地等10類。這種分類體系局限于旅游區(qū)內(nèi)的土地類型不能涵蓋整個旅游業(yè)發(fā)展用地，不具有普遍指導(dǎo)性，且由于土地利用分類體系在分類依據(jù)上的差異（風(fēng)景區(qū)用地分類是依據(jù)土地使用的主導(dǎo)性質(zhì)，而土地分類依據(jù)的是土地自然屬性），導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)用地分類與土地分類脫節(jié)，無法有效銜接。

迄今為止，國土、規(guī)劃、旅游3各部門都沒有明確的關(guān)于旅游用地的分類標(biāo)準(zhǔn)和專門的控制標(biāo)準(zhǔn)。界定的范圍、規(guī)模、指標(biāo)等過于寬泛，部門之間的概念和分類也無法統(tǒng)一，出現(xiàn)了管制權(quán)限上的空間重疊和多頭管理問題。在學(xué)界，很多學(xué)者提出了很多旅游用地的分類方案，但也是見仁見智、眾說紛紜、各有千秋。當(dāng)前旅游用地管理中存在的問題在很大程度上是旅游用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致的，而關(guān)鍵問題是缺乏國家層面或者土地管理實(shí)踐層面的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的分類標(biāo)準(zhǔn)。因此，亟需出臺科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的旅游用地分類體系標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 新型旅游用地分類體系

在梳理相關(guān)學(xué)者對旅游用地分類研究成果的基礎(chǔ)上，認(rèn)為王金葉教授提出的分類體系具有比較強(qiáng)的科學(xué)性，符合旅游用地使用與土地利用管理的一般規(guī)律。該體系包括旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地和旅游景觀用地3個一級地類，游憩設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、服務(wù)設(shè)施用地、管理設(shè)施用地、旅游商品生產(chǎn)用地、旅游地產(chǎn)用地中的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)住宅和產(chǎn)權(quán)式公寓、自然生態(tài)景觀用地、人工生態(tài)景觀用地等 9個二級地類，歷史文化游覽用地、休閑游憩用地、娛樂文體用地、旅游交通用地、旅游接待用地、地文景觀用地、農(nóng)田景觀用地等20個三級地類，以及各地類含義的解釋說明，具體如表1所示。該分類體系基本涵蓋了旅游業(yè)發(fā)展所需的土地利用類型，明確了旅游建設(shè)用地和旅游非建設(shè)用地雙重屬性，有利于與現(xiàn)行土地利用分類體系的有效銜接，具有比較強(qiáng)的科學(xué)性、技術(shù)性和制度性。為了進(jìn)一步強(qiáng)化旅游用地與其他土地管控的協(xié)調(diào)一致性，旅游用地分類體系要與土地規(guī)劃分類體系和現(xiàn)狀分類相銜接，建立起不同分類體系間的基數(shù)轉(zhuǎn)化規(guī)則。詳細(xì)轉(zhuǎn)化規(guī)則參照旅游用地分類體系與標(biāo)準(zhǔn)中的用地類型解釋（含義），實(shí)事求是，一一對應(yīng)，有利于提高旅游用地管理的有效性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，有利于克服目前分類體系不統(tǒng)一而引發(fā)的用地矛盾。

3 推進(jìn)重慶市旅游用地管理創(chuàng)新的政策建議

根據(jù)旅游用地的定義和分類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及當(dāng)前我國旅游用地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗和啟示，需要在嚴(yán)格落實(shí)土地管理政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)重慶市旅游用地的管理創(chuàng)新。

3.1 實(shí)事求是，核準(zhǔn)基數(shù)，找準(zhǔn)問題

盡快組織開展重慶市及相關(guān)區(qū)縣旅游產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀調(diào)查與需求分析調(diào)研，摸清家底，核準(zhǔn)基數(shù)，深入分析困擾旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地問題，并將存在的問題精準(zhǔn)反映在土地利用總體規(guī)劃中期評估報告中，從而為旅游用地布局調(diào)整、完善和加強(qiáng)旅游用地實(shí)施管理措施、政策的制訂奠定基礎(chǔ)。

3.2 強(qiáng)化規(guī)劃對旅游用地的管控作用

這項工作主要包括以下幾點(diǎn)：①建立土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接機(jī)制，以“多規(guī)融合”的理念高標(biāo)準(zhǔn)編制旅游用地規(guī)劃，全方位落實(shí)旅游產(chǎn)業(yè)用地布局；②充分利用信息化建設(shè)成果，以“一張圖”助力旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管控；③建立土地利用總體規(guī)劃定期評估、適時修改機(jī)制，以土地利用規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，落實(shí)旅游發(fā)展用地規(guī)劃布局，滿足旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要；④完善重點(diǎn)旅游建設(shè)項目清單，簡化納入清單的重大建設(shè)項目，的審批程序，在報批之前履行土地利用總體規(guī)劃符合性審查程序，并在數(shù)據(jù)庫中落實(shí)布局；④加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，規(guī)范旅游用地土地利用規(guī)劃調(diào)整。

3.3 完善旅游用地分類管理制度

旅游用地的典型特點(diǎn)是功能“復(fù)合性”和土地利用的“復(fù)雜性”，應(yīng)實(shí)事求是，對旅游用地實(shí)行分類管理，強(qiáng)調(diào)旅游用地分類與現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀分類和規(guī)劃用途分類的有效銜接。這項工作主要包括以下2點(diǎn)：①對于旅游用地中未改變農(nóng)用地、未利用地用途和功能、未固化地面、未破壞耕作層的生態(tài)景觀用地等，可依照《土地利用現(xiàn)狀分類》，按實(shí)際地類管理，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。根據(jù)項目實(shí)施的實(shí)際情況，國有和集體所有農(nóng)用地、未利用地可采取招標(biāo)拍賣掛牌出讓、租賃等方式有償提供建設(shè)開發(fā)者使用。②旅游設(shè)施用地和旅游地產(chǎn)用地屬于建設(shè)用地，要嚴(yán)格按照國家建設(shè)用地要求管控，包括服務(wù)中心、游客廣場、游客休息點(diǎn)、醫(yī)療點(diǎn)、固化停車場和道路寬度超過6 m或路基寬度超過6.5 m的景區(qū)道路，以及服務(wù)于旅游項目的會議、餐飲、住宿等地產(chǎn)開發(fā)項目用地。

3.4 落實(shí)節(jié)約優(yōu)先和促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的供地政策

在具體工作中，要進(jìn)一步明確旅游產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)涵、用地目錄、轉(zhuǎn)型升級指南、用地控制標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入退出機(jī)制，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用；開展城鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā)利用，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治等，拓展旅游產(chǎn)業(yè)用地空間。

3.5 完善相關(guān)保障措施

在具體工作中，要制訂年度目標(biāo)績效考核制、項目用地動態(tài)監(jiān)管制度、資金保障制度和旅游區(qū)地質(zhì)災(zāi)害治理制度等。

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