新版《公共場所衛生管理條例實施細則》對上海市虹口區公共場所衛生監督管理影響的研究

胡湘億+莊佳豐

摘要：[目的]對《公共場所衛生管理條例實施細則》（以下簡稱新《細則》）實施后在公共場所衛生監督管理中產生的影響、變化和效果進行研究。[方法]對2009-2013年虹口區公共場所的衛生管理狀況和公共場所行政處罰數據資料進行分析研究；對轄區內10%的公共場所經營者和250名從業人員分別進行入戶訪談和問卷調查。[結果]在衛生監督管理中加大了對違規者行政處罰的力度；公共場所經營者大都能自覺履行新《細則》中增加的具體衛生管理要求，法律責任意識逐步增強。[結論]公共場所經營者和從業人員對新《細則》的了解不夠全面、深入，建議通過各種渠道加強新《細則》的學習宣傳貫徹落實，強化法律意識和監督意識，規范自身管理；提高衛生監督員的專業素質，增強依法行政能力，提高監督執法水平，建立公共場所衛生長效管理機制。

關鍵詞：公共場所；衛生監督；行政執法；衛生管理；影響因素

Abstract： [Objective] The influences and effects on hygienic inspection management in public places， which were resulting from the implement of the Regulations on Hygienic Management in Public Places， were studied in this paper. [Method] Digital data of hygienic management and administrative penalty in public places of Hongkou District over 5 years from 2009 to 2013 were analyzed and investigated. Furthermore， 10% of proprietors and 250 employee in public places of Hongkou District were surveyed by questionnaires and individual interviews. [Result] Health Administrative Departments of Hongkou District implemented the Regulations on Hygienic Management in Public Places actively， enforced the law exactly in the hygienic inspection management and strengthened the efforts to punish violators properly. Meanwhile proprietors in public places fulfilled the added specific hygienic management requirements of the Regulations on Hygienic Management in Public Places conscientiously and basically. Moreover， the legal awareness and the liability consciousness of proprietors have been enhanced gradually.[Conclusion] The proprietors and employee in public places lack a basic knowledge of the Regulations on Hygienic Management in Public Places. Therefore， it is recommended that more intensive efforts should be made to study， publicize and implement the Regulations on Hygienic Management in Public Places through various channels. Legal awareness and supervise consciousness of the proprietors and employee should be intensified， respectively. Meanwhile， their own management should be normalized. Furthermore， the professional quality， the abilities of administration by law and the level of supervision and law enforcement of health supervisors should be improved， respectively. Therefore， the enduring hygienic management system of the public places will be established.

Keywords： Public places； Hygienic inspection； Administrative Enforcement； Hygienic management； Influence factor

新《細則》根據《公共場所衛生管理條例》對公共場所的衛生管理、衛生監督等相關工作做出了具體規定[1]，明確了經營者的具體責任，對公共場所的衛生和安全提出更加嚴格的要求，加大了衛生監督行政執法與行政處罰力度。新《細則》的頒布實施一方面對公共場所經營者起到了教育和震懾作用，另一方面也對衛生監督部門如何借新《細則》的頒布實施進一步規范行政執法行為、提升行政執法的效率和效果提出了考驗。

本課題通過對新《細則》頒布實施前后公共場所的衛生管理狀況、行政處罰情況以及行政執法效果進行對比，根據數據分析探討其在公共場所衛生監督管理中產生的不同變化、影響和效果，并對衛生監督部門在執行新《細則》過程中遇到的一些問題進行討論和分析，對規范衛生監督行政執法行為，提高行政執法效率和質量，具有一定的現實意義，同時也為建立新形勢下合理有效的衛生監督管理模式提供借鑒和參考。

1對象與方法

1.1資料來源

2009-2013年虹口區公共場所衛生監督管理量化分級評分表和公共場所衛生行政處罰案件案卷。

1.2對象

從大型、中型、小型各類公共場所中采用分層隨機抽樣的方法抽取10%的公共場所經營者（分別為90名、90名、70名）和250名從業人員作為調查對象，共計500名。

1.3方法

查閱2009-2013年虹口區公共場所衛生監督管理量化分級評分表和公共場所衛生行政處罰案件案卷，收集數據，進行歸類、分析和研究。

自制調查表，內容包括調查對象特征、經營者對新《細則》的關注、了解和實施的基本情況、從業人員對新《細則》的認知程度等內容，課題組成員為調查員，進行入戶訪談和問卷調查。

1.4 統計分析

收集匯總調查結果數據資料，使用Excel（2003版）軟件進行匯總分析，使用SPSS17.0統計軟件進行數據分析。

2 結果

2.1問卷調查情況

2.1.1調查對象基本情況

共收回問卷500份，有效問卷486份，有效率為97.20%。486名調查對象中，年齡在18-62歲，平均年齡為35.2歲；其中男性占54.12%，女性占45.88%；經營者中文化程度以高中及中專最多，占34.80%，從業人員以初中文化最多，占38.56%；此次調查中52.97%的從業人員是衛生管理員，調查對象特征見表1。

2.1.2經營者對新《細則》的知曉情況

從對新《細則》的知曉、了解與舊版的區別、對日常衛生管理是否有指導作用、是否明確經營者的責任、新增的經營者衛生管理要求以及是否了解違規者行政處罰的力度范圍等方面進行訪談調查。經營者對新《細則》的知曉率為73.60%；學習和了解率較低，占總人數的42.80%；從對新《細則》的了解程度來看，比例最高的是認為新《細則》對日常衛生管理有指導作用，占72.80%；其次是違規者行政處罰的力度范圍的了解，占70.40%；對經營者的責任和新增的經營者衛生管理要求的知曉率都較低，分別為41.20%和43.20%，見表2。

2.1.3從業人員對新《細則》的認知程度

從業人員對新《細則》中衛生監督執法主體和維護從業人員正當權益的項目認知度較高，分別為83.90%和79.24%，對公共用品用具的清洗消毒操作流程知曉率為72.88%，對衛生管理檔案的主要內容認知度較低，僅占48.73%，見表3。

2.2行政處罰情況

2009-2013年的公共場所衛生行政處罰案件中，2011年起，罰款金額和處罰率均呈上升趨勢。2012、2013年處罰金額居多，分別是2011年的2.19倍和2.17倍。2012、和2013年處罰率最高，分別為12.86%和13.46%，明顯高于2009年和2010年的處罰率。2012-2013年合計處罰438例，占總處罰數的44.87%，亦高于2009年和2010年處罰數之和，見表4。

2.3行政處罰案由

按照新《細則》中衛生指標檢測與公示的規定，衛生行政處罰中增加了公共場所未按照規定進行衛生檢測的案由，2012起共計處罰19戶次。

2.4公共場所衛生質量監測情況

2009-2013年虹口區公共場所衛生質量監測合格率均達90%以上，在2011年新《細則》實施前，對于衛生質量監測不合格的單位可給予衛生行政處罰；新《細則》中并未對公共場所的衛生質量不符合國家衛生標準的具體處罰形式加以規定，2011年后只能對監測項目不合格的單位出具衛生監督意見書，責令其改正，并在事后進行樣品復采，直至監測項目達到國家衛生標準，見表5。

2.5公共場所衛生管理狀況

2009-2013年衛生監督管理量化分級評分結果中，A級、C級和不合格戶數占比呈逐年減少狀態，B級戶數占比逐年增加， 2012年和2013年高達94.70%和94.12%。由此可見，虹口區公共場所衛生管理總體狀況逐年提升，見表6。

2.6公共場所衛生宣傳培訓情況

2011年以后，電視媒體的宣傳報道有所增加，更加有利于對群眾公共場所衛生知識的普及和經營者自身衛生管理意識的提高，也增強了市民的法律意識和社會監督意識，見表7。

2.7新《細則》頒布實施前后各類公共場所主要衛生管理指標對比

各類公共場所衛生狀況與新《細則》頒布實施前相比有了明顯改觀，經營者的法律意識和衛生管理責任意識明顯增強，從業人員的衛生知識認知率明顯上升；各場所衛生許可證亮證經營達到90%以上，游泳場所達到100%，從業人員健康證持有率明顯提升；衛生功能區設置逐漸完善；清洗消毒設施設備基本配備，見表8。

3 分析與討論

3.1新《細則》的實施效果

本研究顯示，在2011年新《細則》頒布實施后，虹口區公共場所衛生行政處罰率和罰款金額均明顯上升，2012年起增加了以未按照規定進行衛生檢測案由的行政處罰，公共場所衛生監督管理量化分級評分結果中B級戶數占比逐年增加，公共場所的主要衛生管理指標達標率明顯提升。由此可見，可能由于在新《細則》頒布實施以后，虹口區衛生監督部門積極貫徹落實新《細則》，公共場所監督戶次數逐年增加，在實際的衛生監督管理中加大了對違規者行政處罰的力度。

新《細則》實施后公共場所整體衛生狀況明顯改善，有效的公共場所衛生檢測在新《細則》頒布后執行率反而有所下降，這是由于新《細則》頒布之前各公共場所只在衛生許可證每兩年復核一次和每四年延續一次的情況下進行公共場所衛生檢測，而在新《細則》中規定公共場所衛生檢測每年不得少于一次后，部分公共場所并不自覺執行此規定，未能做到每年檢測，因此執行率反而降低了。

公共場所衛生管理狀況的改善是綜合措施并舉的結果，衛生監督部門通過電視媒體等的宣傳報道逐年增加，使得群眾的公共場所衛生知識更加普及，法律意識和社會監督意識不斷增強，通過“政府監管、行業自律、社會監督”的綜合監督模式，導致經營者觀念及行為的改變，并能自覺履行新《細則》中增加的具體衛生管理要求，衛生管理責任意識逐步增強，最終改善了整體衛生管理狀況。

3.2新《細則》的普及程度

3.2.1對新《細則》仍缺乏重視

公共場所經營者對新《細則》的宏觀了解相對較多，在實際的衛生管理中積極貫徹落實新《細則》，但對具體內容的知曉程度仍有待提高；從業人員對新《細則》的了解主要是和實際衛生管理工作緊密聯系的內容，包括對公共用品用具清洗消毒的操作流程以及維護從業人員自身正當權益的內容等，對具體衛生管理檔案、行政處罰力度等主要內容等仍不甚了解，缺乏主動學習的態度。

3.2.2影響因素

公共場所經營者對新《細則》了解程度不夠，從業人員仍缺乏衛生相關知識，主要原因是新《細則》的宣傳途徑和普及力度還有待加強，其次是公共場所經營者只顧盈利不關心時事的現象較為普遍，在新《細則》的學習與掌握上也可能與下列因素有關：工作內容的關聯性、新《細則》實施時間的長短、宣傳力度的大小、個人對新《細則》的關注度等；目前在公共場所工作的從業人員，或因工作的流動性缺乏長期觀念、或因業務提成的需要、或因本身業務水平所限，導致其知法守法、履行義務的缺失。因此，加強對公共場所管理相對人的宣傳培訓尤為重要。

3.3新《細則》中存在監管力度不夠

新《細則》第三十六條第一項規定“未按照規定對公共場所的空氣、微小氣候、水質、采光、照明、噪聲、顧客用品用具等進行衛生檢測的責令限期改正，給予警告，并可處以二千元以下罰款；……”[2]新《細則》中對未按照規定對公共場所進行檢測的行為作出了明確的規定，但并未對公共場所的衛生質量不符合國家衛生標準的具體處罰形式加以規定。例如在新《細則》實施以后，公共場所的衛生質量監測項目不符合衛生標準的，衛生監督部門只能發出衛生監督意見書，責令其改正，新《細則》缺乏相應的配套處罰條款，此類違法行為也就存在了處罰盲點，使得日常監管難度更大。

3.4對策探討

3.4.1加強新《細則》的宣貫

新《細則》充分體現了衛生監管從形式上監管向實質上的轉變，從行政上監管向自我監管轉變，從政府監管向社會監管的轉變，反映了社會的進步和監管水平的提高[3]。加強公共場所衛生監督員的培訓，將新《細則》的學習培訓和宣傳作為一項重要工作，采取自學和集中培訓等形式，使衛生監督員全面掌握新《細則》內容，做到正確執法，增強依法行政能力，提高監督執法水平。

公共場所衛生涉及到每個老百姓的切身健康利益，要把新《細則》的實施宣貫到千家萬戶，努力做到家喻戶曉、人人皆知。積極努力加大宣傳力度，注意宣傳的方式和技巧，提高宣傳的效果和影響力[4]。結合實際，探索多種宣傳途徑，利用報紙、電視媒體、網絡輿情等開展形式多樣的宣傳活動，普及公共場所衛生知識，讓群眾了解和關注公共場所衛生，增強法律意識和社會監督意識，使新《細則》最大限度發揮其對公共衛生安全的促進作用。

3.4.2衛生監督部門的職責

在“政府監管、行業管理、單位自律、社會監督”的衛生監督管理框架下[5]，督促、指導公共場所經營者和從業人員加強新《細則》學習，通過各種渠道加強新《細則》的宣傳培訓，或組織相關專家教授舉辦相關專業知識講座等，使經營者明確其職責，強化衛生管理責任意識和法律意識，規范內部衛生管理，提高整體衛生管理水平。

衛生監督部門應以新《細則》的實施為契機，積極主動、抓住機遇、明確職責、加強監督，安排被處罰單位參加相關的法律法規和專業知識的學習培訓等，有助于加強經營者和從業人員的法律意識和責任意識，對被處罰單位實行事后監管、追蹤復查，消除可能危害群眾公共衛生安全的潛在因素，切實提高監管實效，從而全面提升全區公共場所整體衛生質量和管理水平。

3.4.3建立公共場所衛生長效監管機制

建立公共場所衛生長效監管機制是一個復雜的社會工程，是一項長期、艱巨的任務[6]。我們要充分發揮衛生監督部門的監管職能，不斷提高衛生監督員的專業素質，提升公共場所衛生監管的科學性；其次，繼續加大衛生知識和相關法律法規的宣傳培訓力度，提高經營者的衛生管理責任意識、市民的自我保護意識和社會監督意識，迫使公共場所經營單位為迎合消費者需求，自覺改變不良的衛生管理現狀；推動公共場所行業組織開展行業自律教育，進一步完善與本區其他各部門的聯席會議和聯合執法工作模式，引導公共場所經營者依法經營，推動行業誠信建設[7]，提高企業自身衛生管理水平。結合本區實際，采用“監督、指導、服務”三位一體的監管模式，對公共場所經營單位實行動態監管，采取各種有制約、有激勵、服務指導與嚴格監管相結合的切實可行的監管措施，使公共場所經營單位受益，逐步形成“企業自律、行業管理、政府監管、社會監督”的長效監管機制。

參考文獻：

[1] 鄧曉健，王倩.九江市公共場所衛生行政處罰中存在的問題與探討[J].中國衛生監督雜志，2014，（5）：483-P486，487

[2]衛生部令第80號.公共場所衛生管理條例實施細則，2011

[3]盂胡，徐凌忠.《公共場所衛生管理條例實施細則》解讀[J].社區醫學雜志，2011，9（18）：43-44

[4]李百駢.做好宣傳報道工作的幾點思考[J].管理觀察， 2011，（7）

[5]周艷琴，徐天強，貝文，謝洪彬.衛生監督管理框架的構建與思考[J].中國衛生資源，2009，12（2）：62-63.

[6]杜秀德，李東松，尹學震，周偉凡.南京市白下區"五小"行業現狀調查和監管對策探討[J].中國衛生監督雜志，2010，（2）： 165-168

[7]衛生部令第80號.公共場所衛生管理條例實施細則，2011