2009—2015年793份衛生行政許可信息依申請公開情況分析

宗蓮+蔣收獲+周保松+賈暉+盧中南+袁璧翡+陳剛

所謂依申請公開，就是公民、法人或者其他組織根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息[1]。相對于主動公開制度下的消極權利，依申請公開是公民、法人和其他組織行使的一種積極權利。由于衛生行業信息的嚴重不對稱，公民很難知曉醫務人員、醫療機構、消毒產品生產企業、涉水產品等被許可人的衛生行政許可資質是否合法。依申請公開制度要求衛生行政機關必須接受并回應來自任何公民和組織針對各種衛生許可信息的要求。為了解依申請信息公開制度的實施情況，本文擬通過對2009—2015年上海市衛生和計劃生育委員會監督所（下文簡稱上海市衛生計生委監督所）受理的信息依申請公開卷宗進行分析，以期發現社會對衛生許可類信息需求的變化和規律、政府回應中存在的問題，針對問題分析出可能存在的原因，并嘗試提供切實可行的建議，以期推動上海市衛生行政許可信息依申請公開制度的建設。

1 資料與方法

資料來源于2009—2015年上海市衛生和計劃生育委員會監督所受理的依申請信息公開卷宗，卷宗內容包括依申請公開信息的申請表、衛生行政部門內部運轉文書、以及答復。運用Epitada 3.1軟件進行問卷結構化錄入，主要包括申請人性質、申請內容、回復時限、答復情況等條目，運用Excel 2013軟件進行數據的處理分析，運用SPSS 22.0軟件進行數據的統計分析。

2 結果與分析

2.1 總體變化

2009—2015年上海市衛生和計劃生育委員會監督所接受的政府信息依申請公開的總體情況見表1。7年來該機構接受的信息公開申請數量合計838件，從2009年的60件增加到2015年196件，對年份和依申請公開數量進行Spearman等級相關檢驗，相關系數為0.096，P<0.001，有統計學意義，可推斷公眾對衛生行政信息的需求量總體上呈現上升趨勢。在該機構接受的838件申請中，申請公開衛生行政許可類的信息有793件（占94.6%）。根據上海市衛生和計劃生育委員會信息公開年報，2009—2015年上海市衛生計生委收到的信息依申請公開總量為1660件。衛生行政許可類信息793件占高達47.77%的比重，其中，比重最高年份為2013年衛生許可類信息占54.95%，比重最低年份為2009年，占43.61%。可見，衛生行政許可類信息依然是衛生行政機關信息依申請公開的主要內容。其他申請內容包括衛生行政處罰信息、衛生統計數據、衛生政策和業務管理等信息，其中又以衛生行政處罰信息為主。目前，由于缺乏法律法規的明確規定，對行政處罰決定書是否屬于政府信息公開的范疇，一直存在不同觀點[2]。根據上海市衛生和計劃生育委員會的授權范圍和工作流程，上海市衛生計生委監督所收到的非衛生行政許可類信息申請（包括行政處罰信息等）均上報上海市衛生計生委處理與回復，其他內容的申請在本文不做闡述。

2.2 依申請公開內容

2009—2015年793份衛生行政許可依申請公開信息內容情況如表2。申請內容中最多的是醫療機構執業的信息510件（占59.4%），其次是醫師執業178件（占20.7%）。醫師資格（占8.6%）、護士執業（占4.4%）、外國/港/澳/臺醫師執業（占2.1%）、醫療技術準入（占2.7%）、其他許可內容（占2.1%）所占比例均在10%以下。對年份和具體公開內容進行Spearman相關分析，結果顯示年份與醫療機構執業的相關性為0.98，P<0.001，對醫療人員許可資質的申請呈下降趨勢，對醫療機構許可資質的申請呈上升趨勢，有統計學意義，二者曲線恰成剪刀狀（圖1）。

2.3 依申請公開答復結果

2009—2015年793份衛生行政許可依申請公開答復結果中同意公開數量為710件（占88.41%），而以“信息不存在”和“非本機關職責權限”處置的數量分別為61件（占7.60%）和20件（占2.49%），其余情況數量均較少。對年份與具體答復結果進行Spearman相關分析，年份與同意公開的相關性為0.86，P<0.05，同意公開所占比例呈現逐年上升趨勢，由2009年的49件增至2015年的158件，具有統計學意義；答復結果為“信息不存在”的數量僅次于同意公開，為61件，見表3。

2.4 依申請公開答復時間

2009—2015年793份衛生行政許可依申請公開答復時間情況如表4所示。對于依申請公開信息的答復最長時間有22、16、15、14、13個工作日，最短時間均為1個工作日，平均在4～5個工作日，對年份與答復時間平均值做Spearman相關分析，年份與答復時間的相關性為0.68，P>0.05，答復時間的平均值趨于穩定，隨年份變化不大，每年維持在4.5天左右變化。依申請公開答復時間作為衡量政府工作效率的一個指標，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規定政府部門收到信息公開申請時，能夠當場答復的，應當當場予以答復；不能當場答復的，應在接到申請書之日起15個工作日內（《辦法》要求在 10個工作日內）做出是否公開的答復，遇有其他特殊情況可延長至 30個工作日，因此答復時間均在條例規定的最大限度之內。

3 討論

本研究主要在前期對上海市2009—2012年衛生行政許可依申請公開研究結果的基礎上，結合后期2013—2015年的數據結果進行趨勢分析，期望發現7年里上海市衛生行政許可信息依申請公開的規律，以望對實際工作提供指導意義。

總體而言，衛生行政許可信息依申請公開數量呈現上升趨勢。2008年5月1日起施行的《條例》是我國依申請公開制度的里程碑，是完善公民知情權的重要舉措，申請公開政府信息的數量這一指標最能直接展現政府信息依申請公開的實施情況。查閱各年度政府信息公開報告，教育部2009—2013年的受理量分別為53、53、81、186和196件[3]，山東省2008—2013年全省各級政府及部門的受理量分別為16368、25097、12262、30156、31077和33306件[4]，南通市各級政府及部門2008—2013年受理量分別為 54、92、123、264、789和1928件[5]，總體均呈上升趨勢，這與本文中得出的衛生行政許可依申請公開數量呈現逐年增加趨勢的結論相一致。

與2009—2012年的研究結果[7、8]相比，2013—2015年衛生行政許可信息依申請公開的內容沒有呈現非常多元化的情形，依然集中于醫療機構執業與醫務人員執業資質。申請人申請政府信息公開的行為通常是一種非獨立的、附隨性質的行為，這一特征并沒有很大的改變。申請人在其他行政行為決定中因行政機關將某些影響自身權利義務的政府信息作為法律適用的依據、法律事實或者證據時，才迫使申請人啟動新的法律程序附帶性地追問該政府信息是否存在、內容和法律效力如何[6]。申請衛生行政許可信息的目的依然多與醫療事故、醫療糾紛、醫療訴訟有關，申請者與所申請信息之間的利益關系較為明顯[7]。申請內容的一個變化趨勢是2013-2015年申請對醫療人員許可資質的申請數量呈下降趨勢?？梢詡让娣从吵鼋鼛啄赆t療機構在對醫務人員執業資質管理上趨于規范，衛生行政機構在醫療人員執業資質信息的主動公開上趨于完善，公眾獲取醫務人員執業資質信息的可及性得到提高，進而此方面信息申請公開數量有所下降。醫療訴訟、醫患糾紛的常以醫療機構為被告，以醫療機構為求償對象，較少是以醫務人員個體為被告，所以醫療機構執業信息申請數量呈增長趨勢。一方面，雖然醫療機構的執業信息屬于主動公開范圍，已經在官網上主動公開，申請人需要將網站上公開的內容以蓋公章的書面形式固定保存下來[8]；另一方面，官網數據庫上主動公開的醫療機構執業信息往往是最新的許可信息，而申請人的信息需求是歷史時期的許可信息，必須通過依申請公開的形式，由衛生行政部門調取檔案獲取過去某一特定時間段（比如20年前）某醫療機構的某方面執業許可信息。隨著信息主動公開力度的增加，對歷史時期的衛生行政許可信息的申請將成為以后依申請公開的主要內容。

政府信息公開申請的答復情況是衡量依申請公開機制實效的重要指標。2009—2015年793份衛生行政許可依申請公開以“同意公開”為答復結果的總比例為88.2%，且呈現逐年增加的趨勢，平均答復時間在4～5個工作日，沒有不予公開的回復。屬于衛生行政許可信息依申請公開范圍與目錄的正常申請應答與回復都很迅速。7年實踐中，非正常申請現象偶有發生，但也沒有大量存在，每年均有那么幾位申請者反復、重復申請與衛生行政許可信息看似有關實則無關的信息內容。知情權是公民的一項法定權利，公民必須在現行法律框架內申請獲取政府信息，并符合法律規定的條件、程序和方式，符合立法宗旨，能夠實現立法目的，如果公民提起政府信息公開申請違背了《條例》的立法本意，且不具有善意，就會構成知情權的濫用[9]。為保障公民的知情權，目前在上海對申請者的資格和條件并沒有做任何限制，對申請目的也不做審核，對惡意曲解與濫用公民申請權的行為并沒有合適的處理措施，口頭解釋勸解無效后，只能適用“重復申請”、“非規定所指政府信息”、“非本機關職責權限”等回復申請人。耿寶建法官將信息公開領域的濫用申請權和濫用訴權的主要表現形式歸納為：對征地拆遷安置不服而反復申請信息公開、極個別職業申請人提起了某些部門的大部分申請、政府信息公開案件當事人“抱團”現象突出[9]。具體在衛生行政部門實踐中，對醫療糾紛的處理不滿意，“醫鬧”們轉移戰場，將醫療行為拆分成一個個細致環節，對每個程序中出現的醫療行為進行信息公開申請，曲解了“信息公開”中的“信息”的內涵，以“十萬個為什么”的形式申請信息公開，更有甚者申請人在信息公開受理點哭鬧，以期擴大影響，給職能部門施加壓力。濫用政府信息公開申請權和濫用起訴權也是一個世界性問題。日本學者鹽野宏就曾指出：“有人好像是以專門請求信息公開為職業，將其作為興趣或嗜好的人，日本有，在日本聽說有一個行政機關有80%以上的案子都是同一個人所請求的，如果防止這樣的情況的討論也曾有過[10]”。日本許多地方信息公開條例度對濫用政府信息公開申請權的認定標準作出了解釋或者規定，行政機關認定申請人濫用政府信息公開申請權的，可以拒絕其申請[11]。目前我國《政府信息公開條例》已經開始修訂，希望能在一定程度上解決濫用申請權的問題。

參考文獻

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[10]李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].北京：法律出版社，2011：89.

[11] 呂艷濱.日本對濫用政府信息公開申請權的認定[J].人民司法，2015（15）：14-17.

（收稿日期：2016-06-03）