法治視野下我國暴力恐怖犯罪活動應急處置問題研究

楊正鳴　胡裕嶺

內容摘要：我國第一部反恐法業已公布，但當前對于什么是暴力恐怖犯罪活動，學界尚無統一定論，這并不利于反恐工作的開展。科學界定暴力恐怖犯罪活動，應當從暴力、恐怖、主義和活動四個核心要素出發，認清其與普通暴力犯罪、危害國家安全犯罪等行為之法律邊界。進而從領導指揮、社會響應、情指一體、人員隊伍、大數據云技術等多個角度、多個層面，全面認識當前暴力恐怖犯罪活動應急處置在體制、機制、法制建設中存在的問題，并堅持用法治的思維和法治的模式將其對策確定下來，從而有效維護社會穩定，推進社會改革。

關鍵詞：暴恐活動；應急處置；問題研究；法治

隨著經濟社會改革的迅猛發展，當前我國暴力恐怖犯罪活動（以下簡稱“暴恐活動”）已不再局限于傳統觀念中的南疆等地區，呈現出地域擴大以及日漸高發等新的時代特征。相對于傳統威脅，暴恐活動對改革的威脅更大，當社會安全穩定問題成為民眾的主要憂慮時候，改革進程可能被拖延，甚至被打斷。因而“反恐”一詞在2014—2015年的我國格外刺眼，成為當前我國各級黨政機關、暴恐活動應急處置部門高度重視且必須直面和研究的突出問題。然而究竟何為暴恐活動？暴恐活動應急處置建設存在哪些問題？如何在依法治國的進程中構建反恐法治體系？這是我們暴恐活動應急處置問題研究必須正面回答的三個問題。

一、暴恐活動的定義與法律邊界

（一）暴恐活動的定義

概念是法學研究的基礎。如何定義暴恐活動，是研究這一問題的邏輯起點，同時也是確立對恐怖主義基本立場的前提。然而，長期以來政府和學者對于暴恐活動的定義莫衷一是，而且除暴恐活動外，還存在“恐怖活動”、“恐怖襲擊”、“恐怖主義活動”等不同稱謂。稱謂多樣性，本身就說明了這一社會問題的復雜性。然而，難以明確界定，并不意味著暴恐活動不可界定，否則，界定不明、標準不一，貿然對其研究不僅會失去學術研究的嚴謹性，對反恐實踐亦無指導意義可言。

筆者認為，暴力恐怖犯罪，簡稱“暴恐”，是指出于反對國家或社會的目的，以暴力或暴力威脅等其他破壞性手段，制造社會恐慌，違反一國刑事法律之規定，應當受到刑罰處罰的犯罪行為。“活動”是由共同目的聯合起來并完成一定社會職能的動作的總和，是由一系列動作構成的完整系統。“暴恐活動”可以理解為共同目的指導下的一系列暴力恐怖犯罪行為或暴力恐怖犯罪行為與非犯罪行為的集合，其中暴力恐怖犯罪行為是必要行為。也就是說，一個行為可能是“暴恐活動”結構體系的一部分，但它并不必然會被認定為暴力恐怖犯罪；但一個行為一旦被認定為暴力恐怖犯罪，那么必然存在“暴恐活動”。“暴恐活動”是對同一個系統內一組行為或現象的概述，不宜作為一個專有的學術名詞去研究、分解。因此，我們在概念定義上選用的是“暴力恐怖犯罪”的稱謂。

此外，將暴恐活動定義為犯罪行為，也正是將這一問題盡可能地脫離政治因素的影響，明晰研究范圍的邊界，迎合反恐實踐的客觀需要，同時回避了主體研究的問題（即將這一問題轉嫁為國家能否成為刑法上犯罪的主體）。

（二）暴恐活動的要素

當前學界對暴恐活動概念的分歧無非主要集中于對“暴力”、“恐怖”、“主義”、“活動”這四個要素的理解上。

1.暴力

“暴力”，從字面上講是一種兇惡、殘酷的行為，在《辭海》中解釋為“強制的力量；武力；國家的強制力量”。事實上，法律上每一個概念都有自己較為確定的適用范圍和領域，超越此領域則可能成為別的概念。 從增強打擊暴恐活動的有效性和針對性的角度出發，將暴恐活動中的“暴力”要素納入刑法學的視野去理解，才能更好地服務于反恐實踐，指導反恐實踐。同時需要指出的是，“暴力”作為犯罪手段在我國刑法中有明確的規定，然而“暴力”并不是嚴格意義上刑法學的概念， 不同條文中所規定的暴力當然也不可能具有相同的含義。但通過對暴力的作用范圍、程度等基本問題進行類型化的界定，可將我國刑法中的暴力較為規范的解釋為，“對被害人形成強制（心理上和生理上），妨礙其意思決定自由及依其意思決定而行動的自由而施加的有形強制力”。 從此意義上講，暴恐活動中的“暴力”既包括傳統行為意義生理上的“強制力”，即武力，也包括心理上的“強制力”，即“暴力威脅”。因此，“暴力”的本原涵義就是強制性，其目的在于抑制被害人的反抗，這種強制性在不同的場合其含義有所不同。而這種“強制性”與國家強制力不同，其更多的體現為“破壞性”。這種“破壞性”是建立在“強制性”基礎上的“破壞”。“破壞性”可以解釋暴恐活動中“暴力”的內涵，以及部分學者“恐怖主義是弱者對強者的不對稱戰爭”的說法。

2.恐怖

“暴力”范圍的研究必然是“暴恐”活動研究的應有之義，但“暴恐”并不是“暴”與“恐”的簡單組合，“暴恐”更重在“恐”。“恐”是“暴恐”活動最為鮮明的特征。“恐怖”一詞在《漢語大詞典》中解釋為：“一是感到可怕而畏懼；二是威脅、恫嚇。” 暴恐活動中“恐”的要素，重在強調因為“感到可怕而畏懼”或是受到“威脅、恫嚇”而產生的一種心理不安效應，即“社會恐慌”。就目前而言，不一定所有的暴恐活動都會在結果上造成社會恐慌的效果，制造社會恐慌也一定不是其行為的唯一目的，但其目的的實現，都傾向于選擇制造社會恐慌的途徑。而這種制造社會恐慌的途徑往往是通過“殘害無辜”而實現的。但長期以來，“恐”的表達要素究竟是“制造社會恐慌”還是“殘害無辜”在學術界一直存在爭議。有不少學者認為應當將“殘害無辜”作為一個必備要素寫入而與“國際接軌”（實際上是與英美等國的認定標準相對接），但同時帶來了以政府和軍警人員為襲擊對象的“暴恐”無法認定的實踐難題。某些國家政府也以此為借口，對發生在我國南疆地區的暴恐活動的性質予以否認，而對剛剛發生在加拿大針對軍警人員的襲擊 予以明確認定，反映出這些國家在暴恐活動認定上的雙重標準。就此而言，將“制造社會恐慌”而不是“殘害無辜”作為暴恐活動的必備要素，更為貼切，也更有利于實踐認定，或者說有利于執法者在突發事件發生后對其準確判斷，初步判明其是否為暴恐活動。

3.主義

“主義”應當是研究暴恐活動概念中“暴力”、“恐怖”元素之外的另一個重要切入點。“主義”在《辭海》中的解釋有五種：一是主旨；二是主張、觀點；三是有系統的理論學說或思想體系；四是一定的社會制度或政治經濟體系；五是思想作風。 歸結到一點，“主義”就是一種“思潮”。受到恐怖主義思潮（或如暴恐分子所稱之為“信仰”）的影響從事暴恐活動，是暴恐區別于其他一般暴力刑事犯罪、危害國家安全犯罪等犯罪行為的本質特征。在這種“主義”思潮的影響下，其信奉者可能實施民族的、宗教的等多種不同類型的系列恐怖活動。應當說，“主義”是暴恐活動概念中的核心要素。但是，“主義”是一個政治性的概念，將“主義”引入暴恐活動概念界定中，必然帶來“雙重標準”問題。因此，在暴恐活動概念中不應當出現“主義”抑或“政治或非政治目的”的字眼。

4.活動

相對于其他要素，“活動”似乎在暴恐活動中并不那么重要，而且經常省略為暴恐。其實不然，“活動”也是正確、完整地理解“暴恐活動”的重要要素。“活動”是由共同目的聯合起來并完成一定社會職能的動作的總和。與其他突發性社會安全事件不同，暴恐活動中的“活動”，表明它必然是有預謀的，且多由一系列預謀策劃的“活動”共同組成。這是我們科學預防暴恐活動的認識基礎。

（三）暴恐活動的法律邊界

1.暴恐行為與普通暴力犯罪行為

暴力恐怖犯罪與普通暴力犯罪在行為方式上具有極高相似特征，但二者在行為動機、行為對象以及行為方式上明顯不同。首先，在行為動機上，普通暴力犯罪行為人往往具有與其自身利益相關的，明確的、具體的利益訴求（如個人極端行為）； 而暴力恐怖犯罪行為人通常為某種體系化的理論或思潮所引領，或與受這種體系化的理論或思潮影響的個人或組織（通常為暴恐分子或恐怖組織）相關聯（如受雇傭、被脅迫等），從而產生一種內在或外在的驅動力。其次，在行為對象上，普通暴力犯罪更傾向于直接指向利益訴求的相關者；而暴力恐怖犯罪則通常指向無辜群體。再次，在方式選擇上，一般而言，普通暴力犯罪實現途徑廣泛，往往直接作用于訴求對象；而暴力恐怖犯罪一貫通過暴力或暴力威脅等破壞性手段，殘害無辜，制造社會恐慌來實現其行為目的。

值得注意的是，“恐怖”從詞義上講本身含有“暴力”的元素，所以從稱謂上而言，暴力恐怖犯罪與普通暴力犯罪的區別在于“恐”而不在于“暴”。也就是說，在方式選擇上，通過暴力或暴力威脅等破壞性手段，殘害無辜，制造社會恐慌來實現其行為目的是暴力恐怖犯罪區別于普通暴力犯罪的重要特征。但這并不意味著所有通過“恐”來實現其行為目的的犯罪行為都可以認定為暴力恐怖犯罪，它還必須符合其行為動機和行為對象上的特征。在實踐中也存在某些暴力恐怖犯罪不以制造社會恐慌為其實現目的的途徑。而且普通暴力犯罪發生后也可以在一定程度上產生“制造社會恐慌”的后果。但暴力恐怖犯罪“恐”的要素，重在“殘害無辜”這一特征，“恐”正是由于“殘害無辜”而產生的一種心理不安效應。所以，暴力恐怖犯罪多為途經選擇上的“殘害無辜”的“恐”，而普通暴力犯罪多為事件后果上的“恐”。

因此，區分暴力恐怖犯罪與普通暴力犯罪并設有“一刀切”的標準，必須從行為動機、行為對象以及行為方式三個因素綜合考量和評價。

2.暴恐活動與恐怖活動、恐怖主義活動

“主義”是一種理論，“行為”是犯罪行為，“襲擊”是一種活動。 全國人大常委會第二十三次會議審議的《關于加強反恐怖工作有關問題的決定（草案）》規定：“恐怖活動是指以制造社會恐慌、脅迫國家機關或者國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇或者其他手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為。煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的，也屬于恐怖活動。”與恐怖活動相關的事件通常稱為“恐怖事件”、“恐怖襲擊”等。恐怖活動自古有之，但恐怖主義卻是近代社會的產物，尤其是現代意義上的恐怖主義，它不僅是世界強權化時代后的產物，而且也是始于這個時代開始肆虐成災的，法國大革命時期的恐怖主義與我們今天所談論的恐怖主義概念的內涵和外延有很大的不同，恐怖主義被正式納入國際政治學范疇則是在世界進入政治強權化時代。 因而恐怖主義犯罪不等同于恐怖犯罪，恐怖主義活動并不等同于恐怖活動，二者之間不僅僅是稱謂上的差異，而且在詞義上具有本質上的區別。

主義是一種思潮，一種思想體系和信念。“恐怖主義”是一種植根于某一信仰基礎之上的世界觀和意識形態；“恐怖主義犯罪”與恐怖主義緊密相關，其行為是恐怖主義的表現形式，是恐怖主義理念支配下實施的犯罪行為；而“恐怖犯罪”則不管實施暴恐活動主體的動機和目的如何，只要暴恐活動損害了法律所保護的權益，違反了刑事法律的規定，具備了犯罪條件即可； “恐怖主義活動”是恐怖主義理念支配下實施的活動；“恐怖活動”則不管實施恐怖活動主體的動機和目的如何，只要暴恐活動針對不特定對象，足以造成嚴重社會恐慌即可。

從此意義上講，恐怖犯罪與恐怖主義犯罪是一種包含與被包含的關系。雖然以“暴力恐怖主義犯罪”稱謂更能突出該類行為的動機和目的，特別是暴恐犯罪大多帶有政治性的目的。然而“恐怖主義”作為植根于某一信仰基礎之上的世界觀和意識形態，更多的是一種政治概念，而且在國內外研究中都是個尚有爭議、有待進一步研究的概念。因此，在概念上使用“恐怖主義”不僅會使我們在實踐中混入過多的政治因素，陷入雙重或多重標準，無法適應國際國內打擊暴恐活動的客觀需要，而且在理論上也無法形成共識，無法界定研究范圍，喪失科學研究的嚴謹性。恐怖主義活動對任何一個受侵害的政府和社會來說，實際上就是暴力恐怖犯罪行為。 實踐中，恐怖犯罪也并未列入“政治犯不引渡”之列。所以，探討當前“暴恐”問題，應當使用暴力恐怖犯罪的概念，不能人為地將恐怖主義納入其中。

3.暴恐行為與危害國家安全罪行為

暴力恐怖犯罪與危害國家安全罪在行為目的、行為方式、危害結果等方面存在許多相似甚至交叉之處，但二者也在犯罪目的、行為方式以及國際刑事司法上存在一定的區別。首先，在犯罪目的上，暴力恐怖犯罪分子和危害國家安全的犯罪分子都可能希望通過實施暴力恐怖主犯罪活動和危害國家安全的犯罪活動，達到震懾當局，迫使當局屈從于犯罪分子分裂國家、破壞國家和民族統一、破壞國家主權和領土完整的政治要求。但與危害國家安全罪相比，政治目的并非是暴力恐怖犯罪唯一的犯罪目的，也存在以社會目的等其他非政治目的為犯罪目的的暴力恐怖犯罪，如政治目的掩蓋下的經濟文化利益訴求等。將政治目的的唯一性貼在暴力恐怖犯罪上實質與政治犯罪無異，可能使得實施爆炸、自殺襲擊、劫機等暴力恐怖犯罪行為在政治犯不引渡原則下受益。其次，在行為方式上，暴力恐怖犯罪一貫通過暴力或暴力威脅等破壞性手段，即積極作為的方式，制造社會恐慌來實現其行為目的。而危害國家安全罪可以表現為不作為的行為方式。最后，危害國家安全罪是典型的政治犯，而暴力恐怖犯罪不適用“政治犯不引渡”的國際慣例。

二、當前暴恐活動應急處置問題分析

關于暴恐活動應急處置體制、機制建設的構想都可以還原為權力與責任問題，而所有的權力與責任問題都應當歸結為法律問題。雖然我國已經出臺《反恐怖主義法》，其進步性不言而喻，但從其內容上看，其對當前暴恐活動應急處置上存在的一些關鍵性問題并沒有作出應有的回應，需要在反恐立法或是接下來的二次立法過程中進一步修正或明確。

（一）概念界定不明

首先，《反恐怖主義法》在第三條規定了恐怖主義的定義：“本法所稱恐怖主義，是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為。”筆者認為該表述欠妥。正如前文所說，所謂“主義”主要是指一種思想潮流，這在《辭海》中有著明確的解釋。由此看來，“恐怖主義”應該是一種植根于某一信仰基礎之上的世界觀和意識形態。而該法中對恐怖主義的定義卻包含了行為，這就將恐怖主義活動與恐怖主義相混同，與法律的嚴謹性相悖，是不妥當的。

其次，該定義中所載的條件包括引發社會恐慌、影響國家決策、制造民族仇恨、顛覆政權、分裂國家。那么這些條件究竟是需要全部滿足才構成恐怖主義，還是只要滿足一條就構成恐怖主義？如果需要全部滿足，那么條件未免太過嚴苛。如果只要滿足一條，恐怖主義的范圍又未免太大。抑或者是滿足其中幾條，但究竟是哪幾條又沒有明確。這些問題都值得我們進一步探討。

此外，該法第四條規定了禁止極端主義行為，但是整部法律卻沒有對極端主義行為進行界定。這給了政府一種寬泛的、不明確的執法權，難免給人公民權利易受侵犯的印象而引發外界質疑。

（二）權責分配不均

暴恐活動應急處置工作需要多職能部門的協力合作，僅僅單個部門的出色工作還是遠遠不夠的，最關鍵的是一旦發生恐怖事件各個部門能否協調運轉，及時作出反應。 這就需要在體制上明確這些職責部門的領導指揮權限，合理分配權責。而我國《反恐怖主義法》、《刑法》、《國家安全法》、《國防法》等法律只是一般性地規定了各部門職責，而沒有確定各部門在應急處置工作中的隸屬關系。《反恐怖主義法》條文中所規定的執法權力大部分是為公安部門規定的，而對其他的政府部門規定的很少。部門職權的分配不均不僅會使得《反恐怖主義法》的實施效果大打折扣，還會導致公安部門一家獨大，卻缺乏明確的指揮地位，滋生新的社會矛盾。因此，在暴恐活動應急處置體制建設上，我們不僅需要在縱向上進一步明確各處置主體的領導和指揮權限，做到有令可行，有令必行，也要在橫向上進一步厘清各部門的職責所在，合理分配職權，使得各個部門能夠在反恐戰線上充分發揮自己的專業優勢，相互配合、共同發力，全方位打擊暴恐活動。

（三）社會動員不足

暴恐活動應急處置工作是復雜的、艱巨的，單純依靠國家力量和專門隊伍難以全面奏效。因此，人民群眾和社會力量在應急處置工作中的重要作用不容忽視，國家應當將社會動員作為處置工作的重要部分。《反恐怖主義法》第八條規定“有關部門應當建立聯動配合機制，依靠、動員村民委員會、居民委員會、企業事業單位、社會組織，共同開展反恐怖主義工作。”但是如何動員？以何種方式、何種程序動員？被動員的力量由誰統一指揮？此次立法并未明確。而事實上，當前我國人民群眾和其他社會力量對暴恐活動及其危害的認識還比較模糊，對暴恐活動應急處置工作的重要性認識不足，參與處置工作的積極性不高；另一方面，即使人民群眾和社會力量參與了，政府部門應如何支持、引導、發動，出了安全問題如何保障等問題還有待完善。總體來說，我國當前社會力量參與處置工作的水平不高，實際作用發揮的不好，還沒有形成動員全社會力量打擊暴恐活動的合力。

（四）隊伍建設薄弱

當前我們國家反恐相應的人才培養體系已初步建立， 各項培養方案尚在孕育中，尚未形成實際效應，特別是在指揮人員、情報搜集人員、談判人才以及心理輔助人員培養上相對短缺。

其一，指揮隊伍是構成反恐應急指揮機制的核心要素。實施應急指揮，說到底還是靠人。當前我們指揮人員的選拔和培養機制還存在較大問題。一方面就指揮人員的身份而言，指揮人員的選任較多依據行政級別，行政級別高的，自然成為指揮人員，而這些指揮人員有的不熟悉一線情況，有的缺乏指揮經驗，致使現場指揮調度缺乏科學性；而一些經常處于一線、有著豐富的處置經驗的人員很難進入指揮崗位，發揮其應有的才能。另一方面在指揮人員的培養上，我們還未形成有效的專業培訓模式，指揮人員的培養多是“傳遞經驗”，未能形成有效的專業化培訓教育。

其二，此次《反恐怖主義法》對情報信息作出了專章規定，凸顯了反恐情報收集工作的重要性，然而，單純依靠日常信息采集、公共場所監控以及群眾舉報監督等手段獲取情報顯然是不夠的。情報人才培養是從分散繁雜的數據中獲取信息資源的關鍵。從目前情報獲取中暴露的問題來看，情報人員培養明顯不足，特別是一線人員嚴重不足。而為了解決情報人員的瓶頸問題，目前政府多“走群眾路線”，也即群防群控。當然這只是權宜之計，并不利于暴恐活動應急處置機制的長久建設。

其三，要挾政府、制造社會恐慌是暴恐活動的主要目的之一，談判人才可通過與暴恐分子的技術性談判緩和局面、拖延時間，甚至通過談判教育啟發，使其投降。特別是在劫持人質、使用爆炸物等暴恐活動中，科學的技術性談判可以減少暴恐活動的傷亡和損失。心理輔助人員可以對相關受害者進行心理救助，減輕危害結果，防止恐慌蔓延。因此，培養一批優秀的談判專家、心理輔導人才隊伍，提高談判、心理干預的技術性和科學性，避免一些不科學以及盲目的行為，防止釀成不良后果十分必要。而我們此次立法在談判專家培養等方面基本屬于空白。

（五）情報指揮失調

應當說我國暴恐活動應急處置在情報預警與指揮決策領域分別取得了一定的成果，并在不斷摸索完善，但是筆者認為制約當前反恐實踐工作的最大問題是情報預警未能夠及時、有效地為指揮決策提供信息支持，而指揮決策也未能夠在有限的時間內應用情報信息。一旦失去了情報與指揮的協調機制，那么無論情報如何精確、全面，如果不能應用于指揮決策，都或將成為徒勞；而同樣地，無論指揮如何高效、有力，如果缺乏精確全面的情報支撐，都或無果而返，甚至南轅北轍。因此，建立情指一體機制，是當前暴恐活動應急處置機制建設之當務之急，也是反恐立法亟需關注和予以明確的。

三、防控對策探討

面對暴恐活動的新形勢和應對暴恐應急處置建設存在的現實問題，我們必須堅持法治思維和法治方式，以改革推進立法，以立法穩固改革，多個層面、多個角度，明確權責，打好反恐人民戰、情報戰、隊伍戰、輿情戰、科技戰、法律戰，充分保障人民群眾生命財產安全，依法穩妥有序推進社會改革。筆者認為，在進一步完善暴恐活動定義的基礎上，做好以下工作：

（一）明權確責，明確領導指揮主體

暴恐活動應急處置工作需要中央和地方各級人民政府的準確英明的領導和指揮，也需要處置主體能夠做到有令必行，做到上傳下達。因此有必要明確應急處置領導指揮主體及其職責，即通過內部的權力劃分以及對外的權力授予，形成若干權力主體，分別賦予相應的任務，對各個權力主體形成有效的監督和制約機制，并通過法律法規的制定和執行來確保這種權責機制切實發揮作用。

首先，在正面主體上，國家有必要在中央設立高層次領導、指揮和協調機構，加強國家應急處置權力機構的協調與合作，負責傳達貫徹落實國家暴恐活動應急處置協調領導小組意圖，制定暴恐活動應急處置戰略、政策和規劃，進行管理和風險評估，建立健全暴恐活動應急處置緊急反應組織和評估指導組織。

其次，應急處置工作不僅僅需要正面主體的奮勇進行，也需要側面主體的通力配合。應當發揮民兵組織、人民檢察院、人民法院、司法行政機關及外交、商務、衛生、環保、民政、財政、海關、人民銀行、檢驗檢疫、交通、民航、鐵路、通信、新聞宣傳等部門在信息收集、安全檢查、專業善后等方面不可替代的作用，在各自職責范圍內，各司其職、密切配合，依法開展應急處置工作。

最后，建設擁有緊急特權的應急處置工作部門。應急處置工作是十分緊迫、危險、情勢瞬息萬變的，所謂特事特辦，在暴恐活動發生時，我們必須采取非常措施才能快速有效地處置。根據暴恐活動的性質、范圍和可能產生的危害后果，依據管轄分工和職責，政府應急處置工作機構可以組織成立指揮部，決定開展暴恐活動的應急處置行動。指揮部根據暴恐活動處置需要，依照相關法律法規，可以采取現場管制措施以及人身限制措施等緊急措施。

（二）全民防恐，建立社會響應機制

人民群眾的力量是強大的，應急處置工作中我們應采取“多中心治理”策略。 民眾對“暴恐”危害高度敏感，能否正確應對突發其來的暴恐活動及其所帶來的影響，既關系到民眾的人身安全和切身利益，又關系到我國社會穩定及和諧社會的構建。我們在打造反恐專業隊伍和裝備，提高“點”防、專防能力的同時，也應當發揮群眾路線的優勢，堅持“打防結合、預防為主，專群結合、依靠群眾”的工作方針，實現“面”防、群防，實行全民防恐戰略，建立反恐社會響應機制。

政府部門首先應制定應急處置教育短期、中期、長期規劃，通過開辦講座、媒體宣傳、參觀展覽、實戰演練等多種途徑，使民眾掌握必要的暴恐活動應急處置常識和自救技能，強化全社會的處置意識與能力；其次，重視文化教育部門的參與，建立全民應急處置基礎教育機制、高等教育機制、公共管理部門暴恐活動應急處置培訓機制，明確暴恐活動應急處置管理教育的目標群體；再次，建立政府與社會組織的合作伙伴關系，通過建立緊急狀態下的社會資源調配機制，提高應急物資的儲備水平和調動能力；復次，應當加強警民合作，推進警民聯防，切實建設好城區、鄉鎮治安聯防隊伍，以人口密集地區、易受侵害單位（如中小學校、幼兒園、敬老院等）與家庭為重點，進一步織密點、面相結合，打防控相結合，人防、物防、技防相結合的警民治安防控網絡。最后，還應當建立社會力量統一協調機構和保障機制，充分發揮社會力量，保障群眾合法權益。

（三）以人為本，打造專業隊伍和裝備

反恐是一項長期而艱巨的任務，并會隨著社會的發展而不斷發展變化，而反恐明權確責的實施、情指一體的推動以及反恐法制的完善等任何方案、計劃以及處置都需要“人”去改變和實現。要在這場長期的斗爭中贏得勝利，不但需要經驗的積累與傳授，更需要專業的分工與培養，打造反恐專業隊伍和裝備，增強反恐能力。

首先，要培養和擴充反恐專業隊伍。一要有長期的戰略眼光，在公安院校和部分高校設置反恐專業或反恐課程，培養指揮、情報、談判、心理救援等多方面專業人才；二要加強基層警力反恐培訓，強化基層維穩組織反恐意識，提高一線反恐能力和現場處置水平；三要樹立國際視野，推進反恐人才的中外合作交流與培訓，吸收國際反恐經驗和技能，增強自身反恐技能。其次，要提升反恐隊伍裝備水平。要推行基層警力持槍上崗，確保武器裝備的攻擊力，形成面上的威脅力量，擠壓暴恐活動生存的空間。但同時不能草木皆兵，要塑造和諧的氛圍。

（四）情指一體，打破體制機制壁壘

“情報工作是反恐戰爭取得勝利的關鍵性因素”。 情報的價值在于應用，能夠應用于指揮。當前暴恐活動應急處置情報搜集與指揮決策體制、機制建設存在的最大的問題在于情報與指揮的脫節，即情報信息不能及時地為應急處置決策提供依據。因此，如何快速獲取情報，如何便捷地實現信息聯絡，并借助指揮中心平臺之優勢在現有基礎上搭建情指一體化機制，實現“一鍵式”指揮體系是當前反恐警務迫切所需的。

首先，縱向上，以反恐怖工作領導小組為中心，依據《反恐怖主義法》建立國家反恐怖主義情報中心，建立動態的情報數據庫，將數據情報統一歸口；同時整合國家、省市反恐辦，國家、省市應急辦，國家、省市其他暴恐活動應急處置機構和相關情報機構職能，優化資源配置，精簡職能機構，明確領導小組在暴恐活動應急處置情報獲取、指揮決策中的權限，強化上下層級領導小組情報、指揮權，實現情指權縱向一體。同時，考慮到各級暴恐活動應急處置工作領導小組設置的實際情況，可以通過國家立法或地方立法的授權形式，將常態情報一體權限授予各級公安機關或其他安全機關，實現垂直領導。

其次，橫向上，在本級政府暴恐活動應急處置工作領導小組的指導下，建立跨部門情報信息與指揮決策運行機制，即以城市應急聯動中心為基礎搭建情指一體平臺，整合公安、民防、衛生、環保等相關力量和社會公共資源，以法律確權打破信息壁壘，統一獲取職能部門情報信息的權限，統一組織、協調、指揮、調度相關聯動單位開展應急處置，從而實現暴恐活動應急處置的系統性、整體性、協同性。

（五）科技反恐，應用大數據云技術

大數據時代，社會數據信息已經滲透到每個行業、每個領域、 甚至每個人，帶來了恐怖犯罪的智能化、網絡化、虛擬化，驅動了反恐情報與指揮的“數據化”變革。情報的本質在于獲取數據信息，指揮的關鍵在于應用獲取的數據信息。龐雜、海量的數據，在給我們反恐情報信息搜集、處理帶來挑戰的同時，卻又成為鏈接情報與指揮系統的紐帶，成為情指一體化系統建設的一個突破口。因此，我們應當理性認識大數據，開拓反恐理念，挖掘大數據在反恐情指一體化建設中的作用，探索大數據應用機制，以適應新時代反恐實踐需求，維護國家安全與穩定。

首先，我們應當樹立數據導偵、實時開放和相關關系理念，正確認識和運用大數據云技術。反恐斗爭，理念為先。 反恐工作的數據化改革創新首先是應用理念的發展與變革。大數據時代背景下的反恐情指一體化建設，不僅是一種技術的革新，更是一種新思維、新理念。我們應當以數據化的信息指導反恐情報與指揮工作，在相關關系的指引下，實時開放地獲取數據資源。其次，我們應當充分認識大數據云技術在監測暴恐風險、追蹤恐怖分子（組織）、支持指揮決策以及預測暴恐活動中的作用和價值，通過拓展數據采集術、建立支撐存儲庫、搭建互聯指揮云、繪制虛擬可視化城市圖、設立動態監測點等方法將大數據云技術應用到反恐工作中去，同時思考并規避大數據運用中可能出現的問題。

（六）推進立法，將反恐納入法治軌道

反恐處置機制的建立離不開反恐法律法規的制定和完善。在法律上對暴恐活動進行遏制十分必要，也是現代法治國家的應有之義。一方面，應當進一步完善《反恐怖主義法》，針對恐怖主義活動的特殊性，科學界定概念、明確處置權責、完善司法程序等，將反恐上升為國家戰略。另一方面，在《反恐怖主義法》的基礎上，要進一步推進地方二次立法或專項立法予以細化、補充，及時總結地方反恐經驗，完善反恐法律法規體系，提高公眾反恐意識。

暴恐活動應急處置是一個龐雜的系統工程，需要我們既要敢于從宏觀體制、機制、法制中進行理論探討、科學規劃，也要勇于從微觀實踐中發現問題、分析問題，且由于暴恐活動的自身屬性，其應急處置難于一般突發事件。但問題研究的困難并不能成為研究的阻力，甚至本身可以成為研究的不竭動力。我們應當充分認識反恐形勢的嚴峻性和復雜性，緊貼實踐問題，抓住法治主線，不斷推進反恐工作，為社會政治經濟改革提供一個安全穩定的環境。