“扁平化”架構下的主任檢察官

張偉國　段繼濤

黨的十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線。必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。 為了實現這一目標，全國各地檢察機關在司法體制改革方面進行了如火如荼、孜孜不倦的探索，其中，主任檢察官作為一劑良方被各地試點單位廣為應用，取得有益的經驗和良好的效果。然而，主任檢察官辦案組織變革背后的文化理論卻一直湮沒于倍日并行的實踐之中，雖有理論界及實務界學者不斷提及，但少有對此進行深層次的理論研究。本文立足研究扁平化架構在職務犯罪偵查部門的應用，探求如何有效的進行辦案組織變革，從組織結構功能角度提煉出主任檢察官辦案組這一扁平化組織相比于傳統科層制結構的優勢，為下一步司法體制改革的深入推進提供理論支撐和探索路徑。

一、邏輯起點：扁平化組織結構的理論認知

20世紀80年代以來，世界經濟中出現了三股對企業行為產生沖擊的強大力量，即個性化、全球化和信息化。為了適應這一變化的挑戰和沖擊，學者們不再恪守以管理層次和職能部門為標準來設置組織的傳統科層制模式， 提出了更具適應性和應變力的扁平化組織概念，這一概念強調打破金字塔式的組織結構，建立橫寬縱短扁平化管理體系，使企業能夠適應信息社會的高效率和快節奏，并促使員工參與企業管理，以實現企業內部上下左右的有效溝通，提高企業的競爭力。其后，許多國家政府借鑒了企業再造中形成的組織結構形態特征，實行減少中間層次、結構形態扁平、權力均態分布的措施， 由此改造多等級、多層次、權力高度集中的金字塔式科層制行政組織體制。

相較金字塔形狀的科層制組織結構而言，直觀上將組織結構壓扁的扁平化組織具有難以比擬的優越性。一是系統化。扁平化打破原有的部門界限，繞過原來的中間管理層次，以群體和協助觀念適應復雜多變的外部環境。二是精簡化。扁平化要求組織的管理幅度增大，減少繁瑣的管理層次，取消一些中層管理者的崗位，使決策的指揮鏈條縮短。三是流程化。扁平化的組織結構是圍繞有明確目標的核心流程建立起來的，職能部門之間的藩籬被打破，每個部門的整體性得到增強。四是團隊化。扁平化組織多采用團隊的形式來完成任務，一項任務往往由團隊成員相互協作完成。五是分權化。扁平化組織在縱向上簡化層次，將權力中心適度下移，使權力能夠分散到中低層人員手中，盡量減少決策在時間和空間上的延遲。

二、現實解構：科層制辦案組織的困境剖析

基于前文的理論介紹，我們可以得知，扁平化組織從一開始就是以提高組織效能為目的，其所具備的優勢和可實現的功能，都極有可能完成對科層結構的替代。但是要想實現在檢察機關職務犯罪偵查部門建立扁平化辦案組織，完全打破集權主義科層官僚體制下的“強制性協調”， 須先對當前的職務犯罪偵查部門辦案組織現狀有個清晰的了解和判斷，明確組織行進所面臨的問題，為變革探尋合理的定位。

（一）“生于司法，卻無往不在行政之中”。有學者化用了盧梭的這句名言，道出了中國檢察制度發展的一個突出悖論。 建國以來，檢察機關的設置參照前蘇聯模式，檢察人員的管理、晉升、獎懲均依照公務員執行，行政化傾向明顯，科層制色彩濃厚。這在檢察機關中司法屬性較弱、行政屬性偏強的職務犯罪偵查部門表現得尤為明顯。職務犯罪偵查部門的辦案模式長期采取的是“承辦人—科長（處長）—檢察長（副檢察長）”的三級審批制。具體運行模式表現為，案件首先由承辦人調查、審查證據和事實，提出法律適用意見，然后由部門負責人對承辦人的意見進行審核把關，再報檢察長或者分管副檢察長審批。在這種體制下，承辦檢察官僅僅是行政垂直線底部的一個點，并無辦案的決定權。而最終擁有決定權的決策者又不具體操作，違反了司法親歷性的原則，與偵查工作的司法屬性相背離。

（二）“鴿籠分隔”?？茖又频拇嬖冢尳M織上下級間、部門間不能輕易的越界行事，形成一種高度分散的隔離組織，形成一個個類似鴿籠的孤島。 當前職務犯罪偵查部門的設置上充分顯現了此種鴿籠效應，反貪、反瀆等部門均擁有職務犯罪線索的初查和偵查權，在現有考核評比模式的規制下，兩者均不愿意將辛苦挖掘的線索轉贈另一部門，互相之間極易出現相互扯皮和爭奪權限的情況，影響了偵查部門內部的協作配合。特別是在實踐中，濫用職權、徇私舞弊案往往與賄賂犯罪緊密相連，反貪、反瀆部門的分開設立，不利于統一調配偵查資源，導致一些基層院反貪部門在辦理窩案串案時力量不足，而反瀆部門一年只辦理一件瀆職侵權案件甚至無案件可辦，造成偵查資源的極大閑置和浪費。

（三）“人人負責，人人無責”。在三級審批的辦案組織架構下，辦案的不負責，負責的不辦案。一方面使得承辦人員產生了依賴情緒，形成了盲目順從的行為模式， 導致辦案人員的積極性不高、責任心不強，嚴重影響到案件質量和實體正義。另一方面使得介入決策的因素增多，出現錯案時難以區分執法責任，辦案責任追究易成一紙空文。

（四）“不想當將軍的士兵不是好士兵”?？茖又频男姓k案過程中，檢察官只是具體案件的承辦者，既要受部門負責人的審查，又要服從檢察長的決定。在這種金字塔形縱向層級體制中，檢察官要想掌握案件的審查權和決定權，唯有脫離辦案一線，成為二線的監督者。長期以往，“士兵們都蜂擁爭當將軍”，滯留在一線辦案的檢察人員在人員結構和層次分布呈現兩極分化現象。相當部分的為年齡較大的資深偵查人員，他們有著豐富的實務經驗，但由于歷史原因沒有系統學習過法學理論，在思維方式上存在天然欠缺。另一部分是近年來新進的法律專業畢業生，學歷層次較高，專業背景較強，但辦案時間較短、專業知識匱乏、社會經驗不足，案件質量難以保障。

三、目標價值：扁平化辦案組織的功能定位

任何領域的組織變革均起因于組織和環境是否匹配，當組織不適應環境需求時，為了獲得持續生存和發展的機會，組織變革必然開啟。在職務犯罪偵查部門辦案組織的變革中，變革的目的是為了獲取或者強化公平正義、辦案效率、權責統一及職業塑造等功能，以滿足人民群眾日益高漲的反腐需求，從而為檢察辦案組織的更好地發展夯實基礎。首先，維護公平正義。公正的價值理念是刑事訴訟及職務犯罪偵查所有制度設計的落腳點，而實踐中審而不定、定而不審的科層制辦案方式，違反了司法活動親歷性要求，難以形成準確有效的心證。 扁平化辦案組織可以在一定程度上確認承辦審查與最終決定的統一性，承認檢察官相對獨立的判斷和決定，防止不當行政干預損害司法公正。其次，促進辦案效率。西諺有云：“遲來的正義非正義”。扁平化的主任檢察官辦案組織，直接在業務上減少了科長、局長兩個層級，有效破除了三級審批機制中存在的弊端，使決策權最大化的延伸至辦案一線，能夠機動、靈活、快速的取得辦案效果。再次，整合偵防機構。扁平化架構下的大部制改革，對反貪污賄賂、反瀆職侵權、預防職務犯罪等職能進行了分化整合，按照專業化的要求重新進行分工，極大程度上提高辦案效率，充分發揮司法資源的效用。第四，塑造職業精神。主任檢察官辦案組織，通過檢察權的二次配置來重新確定檢察官的內涵，彰顯其在辦案中的專業化和權威性，為一線辦案檢察官開辟了一條職級、待遇上升的渠道，從心底深處激發檢察官的榮譽感和責任感， 有利于檢察官的專業化、職業化發展，最終造就一支高素質的職務犯罪偵查隊伍。

四、路徑抉擇：扁平化辦案組織的模式塑造

檢察辦案組織改革是一項綜合性的系統工程，能否成功最終取決于以檢察官為執法辦案主體的基本辦案組織能否構建完成。要完成這項改革中兼具司法與行政屬性的職務犯罪偵查部門主任檢察官組織的構建，一定要抓住其運行規律，綜合各種內外、環境因素，以重新整合的框架表達組織架構，再將扁平化理念納入其中，最終形成對整個組織的優化設計。

（一）層級精簡：搭建扁平化的組織架構

層級精簡是打破科層制等級結構的首要之義，職務犯罪偵查部門辦案組織的形體塑造就是要改變三級審批的現有行政管理模式，用主任檢察官辦案組織取代科層體制，實現辦理案件的扁平化。在此扁平化組織架構下，主任檢察官直接對檢察長和檢察委員會負責，中間不存在任何的等級，其最大的意義在于消解科層體制，減少管理層次，還司法本來面目。可以考慮在職務犯罪部門構建若干個主任檢察官辦案組，每個辦案組設立1名主任檢察官，配置若干檢察官、檢察官助理和書記員。 其中，主任檢察官是組織的總指揮官，負責組織協調辦案組內的事務，行使相應的職權。檢察官和檢察官助理作為案件的具體承辦人，接受主任檢察官的監督和指導。書記員負責案件記錄、檔案管理等辦案輔助工作。

（二）流程再造：整合扁平化的大部機構

流程再造是用系統論的視角，把扁平化定義為重構管理流程的有效組織結構，協調并凝聚組織內分化的結構和子系統，來形成并維持一種互動的整體性系統。也即是說，在職務犯罪偵查部門推行大部制改革，打破傳統的反貪、反瀆、預防分工制管理模式，按照業務流程規律，進行優化與再造，形成適合職務犯罪偵查特點的扁平化體制。具體方案是將反貪、反瀆、預防等部門的力量重新整合，撤銷原有的反貪局下設的偵查科、反瀆局、預防科， 成立大部制的反貪局。下設若干個主任檢察官辦案組，包括負責偵查辦案的主任檢察官辦案組和負責綜合事務、預防工作的主任檢察官辦案組。其中偵查辦案主任檢察官辦案組具體承擔反貪、反瀆等職務犯罪線索的調查、案件辦理及個案預防工作，既查辦貪污賄賂案件，又查辦瀆職侵權案件， 每個主任檢察官辦案組配備一名承擔預防職能的檢察官，負責對該辦案組所辦案件的復審以及個案預防工作。綜合預防的主任檢察官辦案組其除承擔整個職務犯罪偵查部門的綜合、內務工作外，還專職負責區域內職務犯罪個案預防以外的其他預防工作。

（三）分權實施：推進扁平化的權限劃分

分權是揉入在扁平化改革思路的靈魂，不管是層級精簡抑或流程再造都必須配合相應權力的下放。通過有效分權，賦予主任檢察官辦案組織的主任地位，將檢察長的部分權力下放至主任檢察官，使主任檢察官有職有權，最終實現權責一致?？紤]到職務犯罪偵查部門在辦案時候所需的團隊、效率等特殊屬性，放權給職務犯罪偵查部門的范圍應與刑事檢察和法律監督等業務部門有所不同，主要注重辦案組織內部協同配合的整體性和效率性。可以將偵查工作中程序性的權力，如實施初查、提請立案、搜查扣押、初審、調取有關證據、提請批準逮捕、決定依法終結移送審查起訴、決定律師會見犯罪嫌疑人、提請申請技術偵查手段等權力，放權給主任檢察官，而啟動或終結訴訟程序、采取人身性強制措施、采取技術性偵查手段等決定權仍歸檢察長行使。

（四）合理配置：理順扁平化的關系協調

在扁平化理論中，分權沿著內部向周邊、上級向下級、領導向基層三種路徑逐步展開，把資源的配置和管理集中到職能領域。 在職務犯罪偵查部門實現權力與資源的合理配置，確立和處理好幾對關系尤為關鍵。一是主任檢察官與檢察長的關系。我國檢察機關權力配置的模式決定了主任檢察官的所有權力來自于檢察長的授權，檢察權由檢察長集中行使，主任檢察官實際上是在各自的辦案組織中代理檢察長行使權力的執行者，其對外不能單獨代表檢察機關，只能在檢察長的部分授權范圍內行使職權。二是主任檢察官與檢察委員會的關系。在扁平化架構下的主任檢察官辦案組織，主任檢察官已經不再是三級審批的一個發起者，而是部分辦案權限的決定者，是行使檢察權的主體。原來辦案經過部門負責人審查后，副檢察長或檢察長不能決定的案件再提請檢察委員會決定，現在這一權力下放到主任檢察官行使。依照組織行為學的觀點，凡是具有不同認識或者爭議的案件，對事實認定或法律適用有不同意見的案件，應當提交檢委會討論決定，沒有認識分歧和多種選擇的部分決策由主任檢察官決定。 三是主任檢察官與分管檢察長的關系。分管檢察長在分管領域代行檢察長職權，對職務犯罪偵查部門的數量、質量、管理負領導責任，在職責范圍內履行案件審核、把關等職責。 在參與辦案工作時，分管檢察長是當然的主任檢察官，自然替代原主任檢察官的位置，履行主任檢察官的義務并承擔相應的責任。四是主任檢察官與部門負責人之間的關系。在扁平化的主任檢察官制度下，部門負責人與主任檢察官的關系由原來的縱向的領導與被領導關系，變為橫向的行政管理與司法辦案之間的關系。具體而言，部門負責人一方面負責行政管理工作，包括組織部門人員的政治學習、業務培訓、紀律作風建設等。另一方面，部門負責人在擔當主任檢察官，直接從事執法辦案工作。必須要強調的是，要遵循行政管理職能和檢察業務職能分離的原則，部門負責人在行政管理范圍內履職，不能干涉部門內部其他主任檢察官的具體辦案工作。五是主任檢察官與組內檢察官、檢察官助理、書記員的關系。主任檢察官根據檢察長的授權，負責指揮、指導、協調本辦案組檢察官開展偵查、辦案、預防、綜合等職責，對主辦案件的相應偵查事項行使決定權，并獨立承擔辦案責任。檢察官、檢察官助理、書記員應聽從主任檢察官指揮，根據主任檢察官的安排開展工作，并對其參與的偵查活動承擔責任。遇到意見不一致時，主任檢察官具有案件的最終的決定權，并對案件的事實、證據、定性和法律適用負責。

（五）能力構建：維護扁平化的持續發展

組織扁平化帶來權力的下移，權力的下移導致責任的增加，這必然要求主任檢察官能力的進一步提高。一是重構職業準入和退出機制，以能力要求、法律職稱、職業操守、業務年限等標準來嚴格選配主任檢察官，并在主任檢察官任期內對其進行考核，將考核結果作為其選任、晉升和解除職務的重要依據。二是實行檢察官員額制、 檢察官單獨職務序列管理和職業保障制度， 科學劃分檢察官的職級層次，建立符合偵查工作特點的管理模式，讓高素質的辦案人才留在一線。三是探索偵查組織專業化，針對區域內職務犯罪常發、多發領域行業進行一類案件專業化集中辦理，建立專業分工辦案小組，培養偵查專業化人才，打造一支業務精通、作風優良、恪盡職守的職業化隊伍，使得扁平化辦案組織有效持續運轉。