涉農財政補貼領域瀆職犯罪的特點及預防對策

陳軍

近年來，隨著中央和地方各級政府支農惠農補貼力度不斷加大，促進了農業增效、農民增收，改善了農民生產生活環境。但涉農惠民資金也成了一些不法分子眼中的“唐僧肉”。涉農補貼領域腐敗問題極其突出，套騙財政補貼行為嚴重，而且存在一定蔓延態勢。這不但造成國家財政補貼資金巨額損失，帶來經濟和社會隱患，而且影響了穩增長、調結構、惠民生工作實效，需要進一步完善制度，強化監督，嚴打嚴防，確保資金安全、高效使用。本文將以我國東部地區某基層檢察院的實踐為例，總結涉農財政補貼領域瀆職犯罪的特點，并提出預防對策。

一、涉農財政補貼領域存在的突出問題

2010年至2015年該院共查辦涉農財政補貼領域瀆職犯罪13人，立案人數占同期瀆職犯罪立案總人數的54.17%。通過辦案，發現這一領域存在以下問題：

（一）相互勾結共同犯罪，窩案串案多

為了確保涉農資金確實落到實處，國家在出臺、實施涉農惠民政策過程中有意識地對涉農資金的申報、管理、使用、發放等環節部署不同的部門進行把關、監管，實現權力平分與制約。 因此，與其他案件相比，涉農補貼瀆職犯罪更多地呈現窩案、串案犯罪趨勢。犯罪分子內外勾結、相互包庇、共同作案形成共同利益鏈現象突出。一些涉農企業實施具體的農業項目不是為了生產，主要目的就是為了騙取財政大額補貼資金，想方設法對相關職能部門人員拉關系行賄，甚至變相拉政府職能部門工作人員入股，合伙騙取財政補貼資金。例如2015年該院在查辦原淮安市供銷合作總社原財務會計處處長張某某、市場建設處處長孫某某、農資有限公司法人代表劉某等五人涉嫌受賄、濫用職權案件中，張、孫二人多次收受私企業主劉某賄賂并利用手中公權力為私企業主騙取國家巨額獎補資金，最終張某某、孫某某和私營業主共計五人因涉嫌濫用職權罪被檢察機關查辦。

（二）補貼政策不透明，缺乏有效監督

根據國家法律、法規的有關規定，各類涉農資金在管理和使用中均要求專款專用。 目前，包含農業企業蔬菜生產基地、生豬養殖基地、實用菌養殖基地、小麥、油菜、良種、漁業、農資農機等在內的各種補貼名目繁多，但由于政策宣傳不到位，相關政策在實施、落實過程中對基礎數據信息審核不嚴格、不完整、不真實等，廣大農民對涉農補貼的項目、標準等不甚了解，大部分農民僅知道種糧補貼的領取方式，對于其他補貼款的性質、發放對象、標準、時間、核定監督的程序等都不清楚，有的農民甚至不知道有某項補貼資金，為一些基層干部利用職務便利侵吞、挪用、套取涉農補貼資金提供“暗箱操作”的機會。濫用職權通過冒用農民的身份證復印件、冒充購機戶代簽字的方式編造了插秧機購機合同，致使國家損失農機購置補貼款。利用農機推廣、農機補貼手續審核、農機補貼資金撥付申請和對農機經銷商監督與管理等職務便利，收受賄賂并為他人謀利。

（三）資金核撥程序不規范，操作上有漏洞

申報的涉農補貼資金項目，不僅需要各級農委和財政部門層層進行篩選、論證、審核，還需要組織驗收人員到實地評估、檢查。但基層相關人員多在收受企業賄賂、或親自變相參股的情況下，對申報涉農企業關鍵性指標不聞不問，沒有按規定認真開展跟蹤監管督查。對涉農企業的虛報情況心知肚明，在項目檢查驗收時，僅是“查臺賬、走形式、走程序”的過程。有些村組對補貼發放資金不公示或亂公示，把這個村村民混在那個村公示，欺上瞞下，導致國家補貼資金存在虛報冒領和“二次分配”等現象。“虛構或夸大項目、行賄官員、獲取補貼”漸成為涉農行業“潛規則”。涉農職能部門的管理人員則認為如果本區域內涉農企業申報的項目補貼資金批不下來，補貼資金也就“浪費”了，每次補貼項目批下來以后少則幾十萬，多則幾百萬、上千萬，他們認為自己在其中也“付出”很多，對受賄、參與“分紅”心安理得，是他們和涉農企業之間“共贏”之舉。

（四）涉農專項資金分散，“多頭申報”時有發生

涉農專項資金涵蓋范圍廣，涉及部門多，資金分散在農業開發、農委、水利、供銷、國土、扶貧、農工部等多個農業部門。涉農資金沒有統一管理，給一些不法涉農企業進行“多頭申報、重復申報”提供了可乘之機，甚至于導致個別企業申報項目爭取資金動機不純，不是為了上項目要資金，而是假借上項目騙資金。

二、涉農財政補貼領域瀆職犯罪發生的原因

（一）主觀原因

1.“補償心理”嚴重。在社會不良風氣的影響下，涉農領域的部分干部忽視了自身的思想道德建設，人生觀、價值觀、世界觀發生了扭曲。在2010年至2015年該院查辦的涉農補貼領域犯罪的13人中，年齡在50歲以上有9人，占比70%，這部分人感到自己已到一定的職位，年齡也大了，政治上已經沒有上升的空間，為了所謂的“補償心理”，在與不法商人頻繁交往和金錢攻勢下，底線失守，放縱了自己對金錢的貪欲，同時也抱著僥幸心理，不惜犧牲國家、集體的利益以謀取一己私利，最終走上違法犯罪的道路。

2.法律意識淡薄。從涉案人員的悔過書來看，絕大多數人都剖析了自己忽視了對法律法規的學習，有的認為收受所謂的“服務費”或涉農企業獲得補貼的“分紅”不是犯罪行為，甚至有部分涉農國家工作人員認為收受“分紅”是行業“潛規則”，大肆索賄，驕縱不法；還有部分國家工作人員對濫用職權、玩忽職守等瀆職類刑事犯罪認識淺薄輕微，工作中不認真履行自己的職責，“怕麻煩、隨大流”，不堅持原則，殊不知不作為或者亂作為亦會受到法律的嚴懲。

（二）客觀原因

1.權力制約乏力。在查辦的涉農補貼領域職務犯罪案件中，發案單位未能有效的貫徹落實民主集中制，權力行使缺乏必要的監督和制約，存在“開會走過場、決策一言堂”現象，在權力運行中為暗箱操作創造了空間，為權力尋租滋生了腐敗土壤。權力缺乏制約，是走上以權謀私的違法犯罪道路的重要原因。

2.財政補貼資金項目、內容和程序設置不夠科學。有的政策補貼的設置脫離實際需要，造成一些地方或部門急功近利，為追求任務完成額度而任意降低貼補門檻，不正當占用補貼指標；有的補貼模式和方式方法不夠科學，為不法分子張冠李戴、弄虛作假提供便利。

3.項目監管執行不力。從已查處的案件來看，主管部門在農業項目的評審、申報、實施、監管、驗收、資金撥付及農機購機補貼手續辦理等行政執法過程中，缺乏公開公示，部分紀律制度執行不力，形同虛設。如涉案人員對涉農企業進行監督檢查、驗收時，相關職能部門工作人員還積極幫助企業掩飾項目造假行為，使監督檢查驗收工作成為走過場，不認真履行項目監督管理職責。財政、審計、紀檢等監管部門在實際操作過程中多頭監管、責權劃分不明確、部門配合不協調，責任落實不到位。 這種現狀為部分國家工作人員違法違規操作、玩忽職守、貪污賄賂犯罪等提供了空間。

三、懲治和預防涉農財政補貼領域瀆職犯罪的對策建議

瀆職犯罪高發多發是當前涉農財政補貼領域的突出問題。當前需進一步提高對瀆職犯罪的懲治和預防力度，嚴肅查辦濫用職權、徇私舞弊、內外勾結的瀆職犯罪和騙補犯罪。同時查找問題、分析原因、完善制度、堵塞漏洞，進一步提高財政補貼發放和監管的法治化、科學化、規范化水平，有效遏制職務犯罪的發生，提出以下對策：

（一）開展廉政警示，強化廉潔自律意識

農業行政主管機關和具體承擔涉農補貼管理職責的部門，加強對工作人員特別是“一把手”、中層以上干部的職業道德教育、黨風廉政教育和廉政文化建設，不斷夯實勤政、廉政的職業道德基礎。針對部門領導和重點人群、重點環節定期組織法律法規學習、黨風廉政教育、預防職務犯罪專題講座，通過正面教育和反面警示相結合，引導每一個涉農補貼工作人員珍惜當前美好幸福生活，抵制誘惑，始終筑牢拒腐防變的思想道德防線。同時，要宣傳正能量，樹立廉潔自律典型，弘揚正氣。

（二）加強涉農補貼政策宣傳，推進“政務公開”

一是加大對涉農補貼政策的宣傳力度。應將農業專項資金的補助對象、補助標準及項目管理要求等內容通過電視、報刊、網絡予以公示，接受社會監督。二是積極推進政務公開。項目審批過程中，應建立多層次、多渠道的公開制度，既包括行政部門的內部公開，更應向新聞媒體和普通納稅人公開，努力使公開和監督活動貫穿于專項補貼資金管理和使用的全過程，真正讓經濟效益、社會效益、生態效益好的項目成為補助對象。三是建立政府涉農補貼信息共享平臺。如農委、農工部、扶貧辦等涉及涉農補貼主管部門，在補貼項目上應互通信息并進行公開，防止出現涉農補貼多頭申報情況的發生。著力打造“陽光補貼”，讓涉農補貼資金在陽光下運行，讓廣大群眾有知情權，自覺接受社會監督。

（三）強化權力制約，建立和完善監督機制

1.加強對涉農專項補貼資金的監管。一是要增強申報農業補貼項目的審查力度。對企業申報項目，應對申報項目進行明查暗訪、實地調查、分析評審，變書面審為實地審，減小地方職能部門的審批權限，防止他們和地方涉農企業成為利益共同體。根據項目的投資規模和產出效益調整相應的補助金額，嚴防項目造假。對資金使用規范、投資效益突出的項目要給予大力扶持，對存在造假的企業及時取締。二是要健全補貼項目的責任追究機制。建立監督與項目實施同步制度，進一步健全跟蹤監督機制，對專項資金使用效果進行全程評價，對每個項目都要進行事前、事中、事后的評價，及時發現和處理工作中存在的問題，重點就項目資金的使用情況，項目實施后應達到的生產能力和效果進行評價，對申報成功的項目要定期開展跟蹤考核，建立跟蹤考核檔案。對發現違規問題，加大處罰力度。對涉嫌瀆職犯罪、行賄受賄等犯罪的及時移送司法機關查辦。

2.加強部門“一把手”的權力制約和監督。涉農補貼領域的農業主管部門每年經手各類專項資金幾千萬元甚至上億元，權力相對集中也比較大，并且隨意性比較大，權力往往集中于主要領導干部或少數干部手中，有的權力邊界不清晰，存在“既是運動員又是裁判員”現象。因此應加強對部門“一把手”的權力運行制約和監督，強化主體責任監督和紀檢部門執紀監督，加大政府監管力度，充分發揮紀檢、監察、司法、審計等機關和部門的職能作用，根據部門權力清單，對涉農補貼領域開展定期或不定期的監督檢查，并主動邀請人大代表、政協委員全程參與，適時公開監督情況和接受社會公眾監督，注重專門領域監督取得實效。

3. 加強社會誠信體系和市場廉政準入制度建設。認真貫徹落實最高人民檢察院和各級黨委、政府關于行賄犯罪檔案查詢的相關規定和要求，與檢察機關共同形成嚴懲行賄犯罪工作合力，消除個體經營、涉農企業在涉農補貼領域有遂行“潛規則”的市場空間，建議在農機補貼領域、高效設施農業項目上引入行賄犯罪檔案查詢制度，凈化區域經濟環境。

4. 進一步完善懲戒制度，加大懲治和預防瀆職犯罪力度。要建立健全對套騙企業、個人、中介機構懲戒力度，構成犯罪的，依法追究刑事責任。不構成犯罪的，也要在一定期限內取消申請財政補貼資金的資格。要充分利用企業信用制度，對存在重大行賄記錄、套騙貼補行為等違法的單位，禁止申報政策性補貼。要加大對涉農財政補貼領域瀆職犯罪的懲治和預防工作，積極支持檢察機關查辦瀆職犯罪。對阻礙辦案的，按照規定給予黨政紀處理。要強化事前、事中和事后預防工作，將預防瀆職犯罪貫穿專項補貼資金申請、發放全過程等。