高等教育專項(xiàng)資金績效評價

李強(qiáng) 王登海 胡萬枝

[摘要]隨著我國財政預(yù)算績效管理工作的不斷推進(jìn)，為了加強(qiáng)支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，高等教育專項(xiàng)資金績效評價被提上了重要的議事日程。現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效評價存在的問題主要體現(xiàn)在評價工作的形式意義大于實(shí)際意義，評價體系的科學(xué)性受到質(zhì)疑，績效評價與獎懲機(jī)制相脫節(jié)等方面。我國應(yīng)將高等教育專項(xiàng)資金績效評價納入主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核借鑒現(xiàn)代技術(shù)成果，完善評價體系；落實(shí)評價結(jié)果的獎懲機(jī)制：完善第三方參與評價的機(jī)制，以此提升我國高等教育專項(xiàng)資金績效評價水平。

[關(guān)鍵詞]高等教育；專項(xiàng)資金；績效評價；現(xiàn)狀：問題；對策

隨著我國預(yù)算分配制度改革的推進(jìn)，中央和地方財政通過專項(xiàng)資金支持高等教育發(fā)展的力度不斷加大，高等教育專項(xiàng)資金的額度和比例逐年增加。為了加強(qiáng)支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，高等教育專項(xiàng)資金績效評價被提上了重要的議事日程。文章立足實(shí)際，對我國高等教育專項(xiàng)資金績效評價的現(xiàn)狀及存在的主要問題進(jìn)行了梳理，以此為基礎(chǔ)提出了相應(yīng)的解決對策，以期對提高我國教育資金使用績效有所裨益。

一、高等教育專項(xiàng)資金績效評價的現(xiàn)狀

從2004年財政部發(fā)布《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門部門預(yù)算績效考評管理辦法鋱行）》（財建臣004]354號）起，至2011年重新修訂發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號），我國財政支出績效評價經(jīng)過數(shù)年探索，逐步步入常態(tài)化軌道。高等教育專項(xiàng)資金績效評價作為財政支出績效評價的一個組成部分，伴隨著我國財政支出績效評價工作的不斷推進(jìn)被提上了重要的議事日程，并取得了初步發(fā)展。綜觀中央及地方高等教育專項(xiàng)資金使用和管理實(shí)際，可將現(xiàn)階段我國高等教育專項(xiàng)資金績效評價的現(xiàn)狀概括如下：

（一）以預(yù)算單位自評為主

2011年重新修訂發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號）是規(guī)范財政支出績效評價的綱領(lǐng)性文件，該文件規(guī)定“各級財政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價的主體”。高等教育專項(xiàng)資金的歸口管理部門為教育部門，從公開的文獻(xiàn)資料和實(shí)地調(diào)研獲得的第一手資料看，目前高等教育專項(xiàng)資金績效評價多由歸口教育部門通過發(fā)文明確相關(guān)的自評要求，由具體預(yù)算單位組織實(shí)施績效自評，將自評結(jié)果以績效評價報告的形式提交教育部門，教育部門依據(jù)職責(zé)對自評結(jié)果實(shí)施抽查。每個預(yù)算年度，財政部門會同教育部門，在預(yù)算單位自評的基礎(chǔ)上選擇一些重點(diǎn)項(xiàng)目作為中央或省級財政支出績效評價項(xiàng)目，實(shí)施政策由財政部門主導(dǎo)的績效再評價。因此，從評價組織上看，現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效評價采用以預(yù)算單位自評為主的方式。

（二）普遍采用綜合評價方式

由于財政支出績效具有多投入、多產(chǎn)出的特征，所以無論是《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]28.5號）給出的《財政支出績效評價指標(biāo)框架（參考）》，還是一些省份擬訂實(shí)施的某一個類別的高等教育專項(xiàng)資金績效評價管理辦法，高等教育專項(xiàng)資金績效評價普遍采用綜合評價的方式，如《安徽省教育廳關(guān)于做好高校發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價工作的通知》（皖教秘財[2014]24號）所附的《安徽省高校發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價指標(biāo)體系》，按照綜合評價的思路從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面構(gòu)建了綜合評價指標(biāo)體系，每一個方面又根據(jù)相關(guān)性等原則選取若干二級指標(biāo)，每一個二級指標(biāo)下又根據(jù)評價實(shí)操需要選取若干三級指標(biāo)，最后形成由四個一級指標(biāo)、十二個二級指標(biāo)和三十一個三級指標(biāo)組成的綜合評價指標(biāo)體系。因此，從評價方式上看，現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效評價已普遍采用綜合評價的方式。

（三）綜合運(yùn)用因素分析法和比較法

無論是《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號），還是一些省份出臺的財政支出績效評價管理辦法，對于可采取的評價方法多以列舉的方式規(guī)定若干種，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》第二十一條規(guī)定，績效評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，河北省財政廳印發(fā)的《河北省財政支出績效評價管理辦法》（冀財預(yù)[2011]68號）除包括以上方法外，增加了綜合指數(shù)評價法，但從這些辦法所附的評價標(biāo)準(zhǔn)看，在對照評價指標(biāo)實(shí)施定量和定性評價時，多數(shù)都是通過分解影響績效目標(biāo)的因素，然后將實(shí)際與分解的績效目標(biāo)因素進(jìn)行比較，采取加分或扣分的方式確定評分值，包括前面提到的《安徽省高校發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價指標(biāo)體系》所附的評價標(biāo)準(zhǔn)也是按此思路操作的。因此，從評價具體方法上看，現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效評價多采用因素分析法和比較法相結(jié)合的方式。

（四）嘗試引入第三方評價機(jī)制

基于利用優(yōu)質(zhì)評價資源、公正評價和提高評價工作質(zhì)量等多種考慮，在高等教育專項(xiàng)資金績效評價上，引入了第三方評價機(jī)制。如《福建省教育廳關(guān)于做好2013年度省重點(diǎn)建設(shè)高校和優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺建設(shè)專項(xiàng)資金績效自評工作的通知》中明確，為了提高自評工作質(zhì)量，有條件的高校可以委托中介機(jī)構(gòu)或第三方專家組織自評工作。引入第三方評價機(jī)制屬于政府向社會力量購買服務(wù)的范疇，對于提高評價質(zhì)量和效率，規(guī)范評價行為具有重要意義。因此，從評價實(shí)施機(jī)制上看，現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效評價已嘗試引入第三方評價機(jī)制。

二、現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效評價存在的主要問題

隨著預(yù)算績效管理工作的不斷推進(jìn)，高等教育專項(xiàng)資金績效評價列入了財政和預(yù)算部門績效管理的范疇已屬必然，但是由于受主客觀兩方面因素的影響，現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效評價尚存在一些具體問題有待解決。具體如下：

（一）評價工作的形式意義大于實(shí)際意義

目前高等教育專項(xiàng)資金績效評價尚處于起步階段，根據(jù)資金預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀，多數(shù)專項(xiàng)資金績效評價是由預(yù)算單位以自評方式進(jìn)行的。從實(shí)際調(diào)研情況看，預(yù)算單位的自評并沒有按照嚴(yán)格的程序和遵循科學(xué)的方法進(jìn)行，取而代之的是組建一個形式上由資金使用部門和財務(wù)部門相關(guān)人員組成的評價委員會，實(shí)際上該委員會多數(shù)成員并沒有實(shí)際實(shí)施評價，取而代之的是由高校財務(wù)部門根據(jù)評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)的打一個分?jǐn)?shù)，匯總形成總的評分，然后對存在的問題作簡單剖析，最后形成評價報告并上報，主管教育部門多數(shù)也認(rèn)可預(yù)算單位的自評結(jié)論。這種幾近流于形式的績效評價其形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際意義，與制度設(shè)計以期達(dá)到的要求相差甚遠(yuǎn)，對提高專項(xiàng)資金使用績效的作用十分有限。

（二）評價體系的科學(xué)性受到質(zhì)疑

綜觀從2004年財政部發(fā)布《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門部門預(yù)算績效考評管理辦法（試行）》（財建[2004]354號）到2011年重新修訂發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號），再到各地方頒布具體資金項(xiàng)目的評價辦法和實(shí)施要求，由于更多地兼顧了可操作性的考慮，評價體系的科學(xué)性受到質(zhì)疑。主要表現(xiàn)-一是評價體系整體構(gòu)建的理論基礎(chǔ)尚待澄清，如有的評價體系從投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與效益、項(xiàng)目管理三個方面切入構(gòu)建評價體系，有的則是從基礎(chǔ)條件、實(shí)施過程、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目績效四個方面構(gòu)建評價體系，兩種思路下指標(biāo)體系存在很大的差別，這又作何解釋呢？二是在具體指標(biāo)評分值的計算上，首先給出加分或扣分項(xiàng)，然后根據(jù)實(shí)際計算評分，這些加分項(xiàng)或扣分項(xiàng)設(shè)計的依據(jù)是什么，這些項(xiàng)目是否代表指標(biāo)的全部內(nèi)涵？這一系列的問題的提出，都對現(xiàn)階段高等教育專項(xiàng)資金績效體系的科學(xué)性提出質(zhì)疑。

（三）績效評價與獎懲機(jī)制相脫節(jié)

根據(jù)制度設(shè)計，高等教育專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)為財政資金追責(zé)問效和強(qiáng)化后續(xù)資金分配提供重要依據(jù)，而且應(yīng)當(dāng)將評價結(jié)果與獎懲機(jī)制掛鉤，實(shí)際情況與這一制度設(shè)計導(dǎo)向存在很大的差距。由于高等教育專項(xiàng)資金績效尚處于起步階段，再加上評價現(xiàn)階段主發(fā)以預(yù)算單位自評為主，評價的客觀性和公允性實(shí)質(zhì)上是沒有保障的，對于評價結(jié)果的使用考慮較少。這種評價結(jié)果與獎懲機(jī)制相脫節(jié)的現(xiàn)狀，反過來又將高等教育專項(xiàng)資金績效推到一個十分尷尬的境地，也對當(dāng)前我國正在積極推行的預(yù)算績效管理工作的實(shí)際效果產(chǎn)生了消極影響。

三、提升我國高等教育專項(xiàng)資金績效評價水平的對策

（一）將高等教育專項(xiàng)資金績效評價納入主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核

目前高等教育專項(xiàng)資金績效評價工作雖已啟動，縱觀實(shí)際，其管理的形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)際意義，其實(shí)際功效的發(fā)揮遠(yuǎn)未達(dá)到令人滿意的程度。其中一個重要的原因就是預(yù)算部門（單位）主要領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，導(dǎo)致評價趨于形式化。為了真正發(fā)揮高等教育專項(xiàng)資金績效評價在強(qiáng)化支出管理方面的作用，充分發(fā)揮評價工作的監(jiān)督和引領(lǐng)作用，預(yù)算部門（單位）主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和親自領(lǐng)導(dǎo)評價工作顯得尤為重要。為了解決預(yù)算部門（單位）主要領(lǐng)導(dǎo)評價內(nèi)驅(qū)力不足的問題，應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任體系的重構(gòu)上強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將高等教育專項(xiàng)資金績效評價納入主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核，從制度設(shè)計上根本解決預(yù)算部門（單位）重視不夠等諸多問題。

（二）借鑒現(xiàn)代技術(shù)成果，完善評價體系

評價體系是高等教育專項(xiàng)資金績效評價作用得以發(fā)揮的技術(shù)基礎(chǔ)。目前評價結(jié)果屢遭質(zhì)疑的一個重要的原因就是評價體系的科學(xué)性問題，其中包括評價指標(biāo)體系的科學(xué)性、評價方法體系的科學(xué)性、以及評價結(jié)果表述的科學(xué)性。從財政部發(fā)布的具有一般指導(dǎo)意義的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號）和一些省份出臺的一些具體高等教育專項(xiàng)資金績效評價管理辦法來看，評價指標(biāo)體系存在很大差別，而在評價方法上也多以因素分析和比較法配合使用，模型過于簡單，而對于理論界已充分論述的主成分分析法、模糊綜合評判法等具有深厚理論基礎(chǔ)的評價方式和方法未見實(shí)際推廣使用，顯得過于謹(jǐn)慎。筆者認(rèn)為，為了完善高等教育專項(xiàng)資金績效評價體系，應(yīng)廣泛吸收借鑒現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果，為評價提供充分的理論基礎(chǔ)。

（三）落實(shí)評價結(jié)果的獎懲機(jī)制

根據(jù)PDCA管理循環(huán)理論，Plan（計劃）、D0（實(shí)施）、Check（查核）、Action（處置）構(gòu)成一個完整的管理循環(huán)，這一管理循環(huán)同樣適用于高等教育專項(xiàng)資金績效管理。績效評價是在績效目標(biāo)（Ptan）基礎(chǔ)上實(shí)施的查核（Check），績效目標(biāo)最終轉(zhuǎn)化為衡量評價結(jié)果的評價標(biāo)準(zhǔn)，其評價結(jié)果作用的真正發(fā)揮離不開處置（Action），由此形成一個完整的績效管理循環(huán)，評價結(jié)果的獎懲機(jī)制重要性由此可見一斑。實(shí)務(wù)中，為了充分發(fā)揮高等教育專項(xiàng)資金績效評價的作用，一是前面提到的要解決科學(xué)評價問題，二是要落實(shí)評價結(jié)果與資金使用責(zé)任考核及后續(xù)資金預(yù)算安排持鉤，確保高等教育專項(xiàng)資金績效評價真正成為引導(dǎo)和監(jiān)督資金有效使用的利器。

（四）完善第三方參與評價的機(jī)制

在高等教育專項(xiàng)資金績效評價中引入第三方參與評價的機(jī)制，有利于解決財政部門和教育部門（單位）評價資源不足和公正評價等諸多問題。但在構(gòu)建第三方參與評價的機(jī)制方面，應(yīng)注意有效管控實(shí)施中可能存在的人為壟斷和委托不透明等諸多可能影響評價質(zhì)量的問題。在具體實(shí)施方面，財政和教育部門應(yīng)按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）有關(guān)購買機(jī)制的規(guī)定，按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會力量購買服務(wù)機(jī)制，并及時向社會公布。同時按照合同管理的要求，與承接主體簽訂合同，明確評價相關(guān)事宜，并加強(qiáng)對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收。