中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式與路徑分析

唐秀美，潘瑜春，劉 玉，管 寧，魏 永

（1.北京農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究中心，北京100097；2.國(guó)家農(nóng)業(yè)信息化工程技術(shù)研究中心，北京100097；3.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)信息技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100097；4.北京市農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)工程技術(shù)研究中心，北京100097；5.壽光市國(guó)土資源局，山東 壽光 262700）

中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式與路徑分析

唐秀美1，2，3，4，潘瑜春1，2，3，4，劉 玉1，2，3，4，管 寧5，魏 永5

（1.北京農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究中心，北京100097；2.國(guó)家農(nóng)業(yè)信息化工程技術(shù)研究中心，北京100097；3.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)信息技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100097；4.北京市農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)工程技術(shù)研究中心，北京100097；5.壽光市國(guó)土資源局，山東 壽光 262700）

研究目的：分析新形勢(shì)下中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式與實(shí)現(xiàn)路徑，服務(wù)于耕地整治投資與實(shí)施及合理安排土地整治工程，以促進(jìn)土地整治效率，提高資金利用效率。研究方法：理論分析法與案例分析法。研究結(jié)果：（1）中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式劃分為政府主導(dǎo)型、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)型和和農(nóng)戶主導(dǎo)型三種類型；（2）不同耕地整治投資實(shí)施模式有各自的適應(yīng)環(huán)境和優(yōu)劣勢(shì)，需采用不同的建設(shè)模式和實(shí)施路徑。研究結(jié)論：將社會(huì)力量引入到耕地整治投資實(shí)施中是對(duì)耕地投資模式的重要探索，有利于創(chuàng)新土地整治投資模式，提高資金效率，但需要在實(shí)踐中不斷探索與完善，逐步探索適合中國(guó)特色的耕地整治投資實(shí)施模式。

土地整治；投資；實(shí)施；潛力

1 引言

土地整治是對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動(dòng)，包括農(nóng)用地整理、土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、建設(shè)用地整治等［1］。中國(guó)自1997年有組織、大規(guī)模的土地整治工作開(kāi)展以來(lái)，土地整治的內(nèi)涵外延不斷拓展，逐步由自然性工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會(huì)工程，成為保發(fā)展、守紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生的重要抓手和基礎(chǔ)平臺(tái)［2-3］，當(dāng)前，中國(guó)的土地整治研究［4-6］主要集中在土地整治潛力測(cè)算［7-8］、土地整治模式劃分［9］、土地整治規(guī)劃與設(shè)計(jì)［10-11］和土地整治效益評(píng)價(jià)［12-17］等幾個(gè)方面。自2001年國(guó)家投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目正式啟動(dòng)以來(lái)，中國(guó)的土地整治項(xiàng)目尤其是耕地整治項(xiàng)目的選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)及投資實(shí)施等基本屬于純粹的政府主導(dǎo)行為［18-20］，基本過(guò)程是政府投資并實(shí)施土地整治行為，土地整治項(xiàng)目完成后，再將土地交付給農(nóng)民使用。傳統(tǒng)政府主導(dǎo)投資實(shí)施的土地整治模式已經(jīng)不能滿足目前的整治需求，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量加入到土地整治的中，合理投資實(shí)施土地整治工程，積極調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是促進(jìn)土地集約化經(jīng)營(yíng)、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。為探索耕地整治的合理投資實(shí)施模式，指導(dǎo)編制土地整治規(guī)劃和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，本文從中國(guó)耕地整治投資實(shí)施的主體、影響因素出發(fā)，分析中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式與實(shí)現(xiàn)路徑，以期耕地整治投資與實(shí)施，合理安排土地整治工程，提高土地整治和資金利用效率。

2 中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式現(xiàn)狀及問(wèn)題

耕地整治是當(dāng)前階段中國(guó)土地整治工作的主要內(nèi)容之一，也是實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理的重要手段［25］。“十五”和“十一五”期間，中國(guó)建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田超過(guò)1333.30萬(wàn)hm2（2億畝），“十二五”期間建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2666.70萬(wàn)hm2（4億畝）。耕地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系密切，目前的中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式往往是在政府完成整治投資與實(shí)施之后，再引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者建立農(nóng)村合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，然后結(jié)合需求對(duì)整治項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)以便于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，耕地整治的投資實(shí)施方，與整治后耕地的實(shí)際使用方往往不一致，特別是項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)量等與產(chǎn)業(yè)實(shí)際需求有一定差距，往往造成“二次整治”的情況，影響了土地整治效益的發(fā)揮，也造成了一定的時(shí)間和資源的浪費(fèi)。目前政府安排土地整治項(xiàng)目多從定性的角度，在分析影響項(xiàng)目的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素上，從土壤、地形、地塊空間布局等方面進(jìn)行布局［26-28］，近年來(lái)，有學(xué)者采用定量方法，如利用特爾菲法、層次分析法等進(jìn)行土地整治項(xiàng)目的可行性評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)項(xiàng)目選址的科學(xué)性［29-32］。但總體而言，目前的土地整治項(xiàng)目選址還具有一定的任意性、隨機(jī)性，且項(xiàng)目過(guò)于零碎，土地整治的規(guī)模效益難以有效發(fā)揮。在適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)域的耕地整治過(guò)程中能將社會(huì)力量引入到整治投資與實(shí)施過(guò)程中，采用“誰(shuí)使用誰(shuí)整治”的模式，會(huì)大大提高土地整治的效率和效果，并能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

近年來(lái)，中國(guó)土地整治行業(yè)發(fā)展迅速，國(guó)家鼓勵(lì)創(chuàng)新改革，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作的通知》提出，要積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會(huì)資金參與土地整理復(fù)墾項(xiàng)目。2012年4月份財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》首次提出“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”指導(dǎo)思想，指出：有條件的地方，省級(jí)國(guó)土資源主管部門可會(huì)同財(cái)政部門制定具體辦法，探索“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。多省結(jié)合各地實(shí)際進(jìn)行了大量的探索，形成了一些各具特色的土地整治投資實(shí)施模式：2011年長(zhǎng)沙市國(guó)土資源局在長(zhǎng)沙縣春華鎮(zhèn)實(shí)施“宇田”農(nóng)民專業(yè)合作社土地整治項(xiàng)目，探索“以補(bǔ)代投”模式；2012年廣西國(guó)土資源廳發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展耕地整治工作的意見(jiàn)》；2014年湖北省荊門市國(guó)土資源局出臺(tái)《農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社開(kāi)展土地整治項(xiàng)目自建試點(diǎn)實(shí)施辦法》；2015年福建省出臺(tái)《福建省鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展土地整理暫行辦法》。但是這些政策辦法多為指導(dǎo)性意見(jiàn)，針對(duì)不同區(qū)域的實(shí)際情況，如何合理安排土地整治項(xiàng)目，何種情況下采用何種模式，還未有深入研究。

3 耕地整治投資實(shí)施主體

3.1 政府

中國(guó)的耕地整治項(xiàng)目投資實(shí)施主體多為政府，基本過(guò)程為政府實(shí)施土地整治項(xiàng)目，在對(duì)土地整治項(xiàng)目整治完成后，再將土地交付給農(nóng)民使用。政府投資進(jìn)行土地整治多為公益性質(zhì)，項(xiàng)目立項(xiàng)選址中多為改善耕地耕作條件，整治目標(biāo)為提高增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地生產(chǎn)能力，保護(hù)耕地生態(tài)條件。目前政府投資耕地整治已經(jīng)形成了較為成熟的項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收與效益評(píng)價(jià)方法。在中國(guó)前期進(jìn)行的耕地整治項(xiàng)目中，多數(shù)整治項(xiàng)目只進(jìn)行了土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施完善等工程，對(duì)于土地整治中的核心問(wèn)題——“權(quán)屬調(diào)整”未有較大推動(dòng)，整治工程完成后，土地交付農(nóng)民還是原有的一家一戶的耕作方式，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率未有大的改善。后期的土地整治項(xiàng)目中，開(kāi)始注重結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，整治工程完成后通過(guò)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者建立農(nóng)民專業(yè)合作社等方式，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但又存在整治方與使用方不一致的問(wèn)題。

3.2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要包括種植專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。近年來(lái)，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在中國(guó)的迅速發(fā)展，各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體涌現(xiàn)，其對(duì)耕地的需求越來(lái)越大，特別是對(duì)質(zhì)量高、能連片開(kāi)發(fā)，交通區(qū)位有優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，較為適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行規(guī)模化利用，其目標(biāo)主要為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在利用耕地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于前期未參與所用土地的實(shí)際整治過(guò)程，不滿足其實(shí)際需求，往往需要再進(jìn)行整治，造成了較大的資源浪費(fèi)。因此，各類新型農(nóng)業(yè)主體對(duì)于參與耕地整治投資過(guò)程有較大的熱情，希望能將需求帶入到耕地整治實(shí)施過(guò)程中，也期望通過(guò)土地整治項(xiàng)目降低其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前期投入成本。新型農(nóng)業(yè)主體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，其投資土地整治的目標(biāo)明確，主要為規(guī)模化發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，整治前一般需要對(duì)耕地進(jìn)行前期流轉(zhuǎn)，并對(duì)耕地區(qū)位條件、耕地質(zhì)量有較高要求。

3.3 農(nóng)戶

農(nóng)戶是耕地的直接使用者，對(duì)耕地有深厚的感情，也是投資實(shí)施耕地整治項(xiàng)目的重要力量，農(nóng)戶參與實(shí)施整治可以通過(guò)整治自愿進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，適當(dāng)進(jìn)行小塊合大塊，整治后的耕地再歸于農(nóng)戶自我經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民對(duì)土地的利用情況最為熟悉，因此將其作為土地整治的實(shí)施主體，更能解決耕地的實(shí)際問(wèn)題。農(nóng)戶投資實(shí)施耕地整治項(xiàng)目，主要目的是解決耕地利用的限制條件，便于耕種和發(fā)展農(nóng)業(yè)，因此，其對(duì)耕地質(zhì)量改善，有較高的要求，但由于農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，而對(duì)于投資整治項(xiàng)目有一定的限制。

4 耕地整治投資實(shí)施模式影響因素

區(qū)域選擇何種耕地整治投資實(shí)施模式，受到一系列影響因素，在確定耕地整治項(xiàng)目立項(xiàng)、投資及實(shí)施過(guò)程中，主要從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、耕地質(zhì)量、整治潛力、生態(tài)保護(hù)及投資實(shí)施環(huán)境等幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。

4.1 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

耕地整治后要符合區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不同，則整治標(biāo)準(zhǔn)、投資實(shí)施主體不同，要充分考慮區(qū)域的產(chǎn)業(yè)背景，通過(guò)土地整治項(xiàng)目實(shí)施以及政策引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)耕地資源的合理有序流動(dòng)和高效節(jié)約集約利用，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

4.2 耕地質(zhì)量

提高耕地質(zhì)量是耕地整治的重要目標(biāo)，但是耕地原本質(zhì)量狀況對(duì)投資實(shí)施模式的影響較大。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，投資實(shí)施耕地整治帶有公益性性質(zhì)，其主要目的是為提高區(qū)域的耕地生產(chǎn)力，其進(jìn)行耕地整治投資與實(shí)施中，原有耕地質(zhì)量的高低對(duì)于政府投資實(shí)施整治行為的影響不大；對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其整治目標(biāo)為解決耕地的限制性因素；而對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)耕地質(zhì)量有較高的要求，更希望投資實(shí)施一些原有耕地質(zhì)量，特別是土壤條件較好、限制性因素小的區(qū)域，因此，對(duì)于耕地本底質(zhì)量條件要求相對(duì)較高。

4.3 整治潛力

整治潛力分為數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)潛力，耕地投資實(shí)施主體整治潛力的要求有一定差異。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其整治目的較為綜合，期望提高耕地綜合潛力，早期中國(guó)耕地整治對(duì)提高數(shù)量有較為明確的要求，后期側(cè)重于質(zhì)量潛力，主要是對(duì)其提高耕地生產(chǎn)能力即產(chǎn)能，這與中國(guó)保護(hù)糧食安全的背景有重要關(guān)系，而目前的中國(guó)耕地整治開(kāi)始重視提高耕地生態(tài)潛力，期望通過(guò)改善耕地生產(chǎn)條件，降低污染風(fēng)險(xiǎn)，從而改善耕地生態(tài)條件、降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和提高生態(tài)價(jià)值。而對(duì)于農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，其更重視耕地整治的質(zhì)量潛力，希望通過(guò)整治，提高耕地質(zhì)量，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.4 投資實(shí)施環(huán)境

投資實(shí)施環(huán)境主要體現(xiàn)了耕地整治投資實(shí)施的難易程度，區(qū)域土地利用差異和土地利用中存在的限制因素以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，主要從區(qū)位條件、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合條件及群眾流轉(zhuǎn)意愿等方面考慮。區(qū)位指標(biāo)反映耕地產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)碾y易程度，距離高速公路、中心城鎮(zhèn)越近，其交通便利性越好；區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合條件反映了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展水平及投資能力；群眾流轉(zhuǎn)意愿反映了群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿，群眾流轉(zhuǎn)意愿越高，耕地整治中權(quán)屬調(diào)整的阻力越小。一般來(lái)說(shuō)，投資實(shí)施環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體投資實(shí)施耕地整治的影響最大，農(nóng)戶和政府的影響相對(duì)較低。

5 耕地整治投資實(shí)施模式分類與路徑分析

在符合區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，耕地整治投資實(shí)施模式的確定主要從耕地質(zhì)量、整治潛力和投資實(shí)施環(huán)境幾個(gè)方面進(jìn)行分析，并根據(jù)以上分析將中國(guó)耕地整治投資實(shí)施模式劃分為以下幾種類型（圖1）。

5.1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)模式

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠投入一定的資金進(jìn)行耕地整治投資，并有實(shí)施耕地整治工程的基礎(chǔ)，同時(shí)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)耕地的利用方向有明確的目標(biāo)，對(duì)投資參與實(shí)施耕地整治的熱情較高。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在選擇耕地整治項(xiàng)目過(guò)程中，對(duì)耕地質(zhì)量和投資實(shí)施環(huán)境的要求較高，對(duì)耕地整治潛力的要求相對(duì)較低，因此，“耕地質(zhì)量高、整治潛力高、投資環(huán)境好”與“耕地質(zhì)量高、整治潛力低、投資環(huán)境好”兩種類型的區(qū)域，適合由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為主導(dǎo)進(jìn)行耕地整治的投資與實(shí)施。對(duì)于耕地質(zhì)量條件較好的區(qū)域，區(qū)域地勢(shì)平坦，海拔低，坡度小，土壤肥沃，自然地理?xiàng)l件較好，限制性因素小，基礎(chǔ)設(shè)施配套較為完善，整治難度小；另外，區(qū)域交通發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，群眾流轉(zhuǎn)整治意愿高，適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。而“耕地質(zhì)量低、整治潛力高、投資環(huán)境好”的區(qū)域，耕地基礎(chǔ)條件差，但通過(guò)整治能較大幅度的提高耕地質(zhì)量和潛能，區(qū)位條件好，適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)這部分耕地也有較大的投資實(shí)施熱情。

圖1 耕地整治投資實(shí)施模式分類Fig.1 The category of investment implementation models of CLC in China

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)的耕地整治可采取“先建后補(bǔ)，以補(bǔ)促建”的模式，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體先投資實(shí)施耕地整治，等整治項(xiàng)目驗(yàn)收合格后再由政府根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)助，通過(guò)補(bǔ)助的方式更好地促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)保證新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在耕地整治項(xiàng)目中總的投資金額不低于一定比例。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資實(shí)施耕地整治可以根據(jù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求進(jìn)行整治，可以有效提高整治效率和項(xiàng)目工程質(zhì)量，并減少項(xiàng)目變更，降低項(xiàng)目施工成本。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資實(shí)施土地整治項(xiàng)目應(yīng)“先流轉(zhuǎn)、后實(shí)施”，保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)先行流轉(zhuǎn)面積達(dá)到較高的比例，以便于后期規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

5.2 政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)的耕地整治投資與實(shí)施，由于有一定的公益性性質(zhì)，其對(duì)于整治潛力和投資環(huán)境的要求相對(duì)較低。其中，耕地本底質(zhì)量低的區(qū)域，耕地限制性因素多，整治難度較大，投資金額較高，社會(huì)力量對(duì)其進(jìn)行整治的投資實(shí)施熱情不高，這部分區(qū)域的整治項(xiàng)目需要由政府來(lái)主導(dǎo)投資實(shí)施。這些區(qū)域包括“耕地質(zhì)量低、整治潛力低、投資環(huán)境好”、“耕地質(zhì)量低、整治潛力高、投資環(huán)境差”、“耕地質(zhì)量低、整治潛力低、投資環(huán)境低”三類區(qū)域，這三類區(qū)域耕地土壤養(yǎng)分含量低，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，耕地布局分散，整治難度大，經(jīng)過(guò)整治后耕地生產(chǎn)能力能得到有效提高，但需要資金投資額度較高，目前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨較大的限制，社會(huì)力量投資實(shí)施整治的熱情較低，區(qū)域耕地投資主要以傳統(tǒng)政府投資為主，投資目的為改善耕地耕作條件，完善基礎(chǔ)設(shè)施，為下一步發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。政府主導(dǎo)的耕地整治已經(jīng)有較為成熟的程序和實(shí)施路徑。

5.3 農(nóng)戶主導(dǎo)模式

農(nóng)戶投資實(shí)施土地整治，主要目的是為了提高區(qū)域耕地質(zhì)量，降低耕地限制性因素，便于今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)。由于農(nóng)戶的總體經(jīng)濟(jì)水平有限，農(nóng)戶參與耕地整治行為主要為實(shí)施者，其進(jìn)行投資的難度較大，因此，農(nóng)戶參與的耕地整治類型多為耕地質(zhì)量條件較好的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)有較為良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)條件好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高，整治難度不大，相對(duì)容易實(shí)施。農(nóng)戶對(duì)于提高整治潛力有一定的要求，投資實(shí)施環(huán)境的影響較小。“耕地質(zhì)量高、整治潛力高、投資環(huán)境差”區(qū)域的耕地基礎(chǔ)條件好，通過(guò)整治能較好的提高區(qū)域耕地質(zhì)量，增加產(chǎn)能，但是區(qū)位條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低。而“耕地質(zhì)量高、整治潛力低、投資環(huán)境差”的區(qū)域，耕地本底條件較好，通過(guò)整治從一定程度上促進(jìn)生產(chǎn)能力提高，但是投資環(huán)境相對(duì)較差，這兩類區(qū)域農(nóng)戶實(shí)施耕地整治的積極性較高，適合由農(nóng)戶主導(dǎo)進(jìn)行耕地整治實(shí)施，整治后應(yīng)鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，為發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)打下基礎(chǔ)。

農(nóng)戶主導(dǎo)的耕地整治項(xiàng)目應(yīng)控制項(xiàng)目規(guī)模，嚴(yán)格保護(hù)耕地，注重改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，以耕地質(zhì)量提高、糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目標(biāo)，進(jìn)一步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，積極鼓勵(lì)農(nóng)戶自發(fā)開(kāi)展以“小塊并大塊”為主的田塊合并與平整、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整，并推動(dòng)土地適度流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)戶主導(dǎo)的耕地整治投資實(shí)施模型應(yīng)由政府主導(dǎo)進(jìn)行投資，采取“政府投資、農(nóng)戶實(shí)施”的方式進(jìn)行整治，可以由農(nóng)民組織提出申請(qǐng)，土地管理部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，再由群眾具體實(shí)施建設(shè)，統(tǒng)一資金管理，邊建邊補(bǔ)。農(nóng)戶為主導(dǎo)的耕地整治模式實(shí)施與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、用地狀況和規(guī)劃等因素相關(guān)，也受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府領(lǐng)導(dǎo)力等關(guān)鍵因素的影響。開(kāi)展耕地整治要從各地實(shí)際出發(fā)，綜合考慮高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)管理情況、資金保障能力和項(xiàng)目申報(bào)情況，安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村組織得力、農(nóng)民積極性較高的地區(qū)先行開(kāi)展，取得經(jīng)驗(yàn)后有序推開(kāi)。

6 結(jié)論與討論

本文結(jié)合中國(guó)耕地整治投資實(shí)施中的實(shí)際情況及存在問(wèn)題，結(jié)合中國(guó)耕地整治投資實(shí)施的主要主體，從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、耕地質(zhì)量、整治潛力和投資實(shí)施環(huán)境4個(gè)方面出發(fā)，將耕地整治投資實(shí)施模式劃分了政府主導(dǎo)型、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)型和和農(nóng)戶主導(dǎo)型三種類型，并對(duì)各種類型的適應(yīng)環(huán)境和優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行了詳細(xì)闡述，研究對(duì)于指導(dǎo)中國(guó)耕地整治項(xiàng)目立項(xiàng)及投資實(shí)施有重要意義。

以政府為主體投資實(shí)施的耕地整治對(duì)于改善區(qū)域耕地質(zhì)量、提高耕作條件，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的作用，與傳統(tǒng)土地整治模式相比較，社會(huì)力量投資實(shí)施耕地整治項(xiàng)目可按照社會(huì)投資主體的實(shí)施計(jì)劃啟動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。此外，社會(huì)投資實(shí)施模式將項(xiàng)目的組織、管理和實(shí)施全部下放至投資實(shí)施主體，縣市區(qū)國(guó)土資源部門可更好地履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能。社會(huì)投資實(shí)施模式可以取消招投標(biāo)環(huán)節(jié)，開(kāi)工建設(shè)時(shí)期靈活，可以縮短施工準(zhǔn)備期。同時(shí)，社會(huì)投資實(shí)施的耕地整治項(xiàng)目由耕地使用主體進(jìn)行實(shí)施，整治信息公開(kāi)透明，施工工藝和水平符合投資主體的利益和要求，大大提高了施工效果。

但是，社會(huì)力量參與投資實(shí)施耕地整治也有一定的限制，首先，實(shí)施耕地整治需要大量資金投入，對(duì)于一般社會(huì)力量難以承受，整治過(guò)程中面臨資金籌集難度大，并涉及財(cái)務(wù)稅費(fèi)改革等問(wèn)題；其次，由于缺乏成熟的施工體系，項(xiàng)目工程質(zhì)量，施工工藝水平和施工質(zhì)量難以統(tǒng)一；另外，目前的相關(guān)政策依據(jù)和配套制度文件尚不完善，社會(huì)力量投資實(shí)施耕地整治過(guò)程中遇到較多制度保障問(wèn)題，項(xiàng)目實(shí)施也會(huì)遇到與現(xiàn)政策法規(guī)相沖突的問(wèn)題。因此，社會(huì)資本投資實(shí)施需要國(guó)土部門進(jìn)行合理引導(dǎo)，并由縣級(jí)國(guó)土資源部門作為監(jiān)督管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施管理工作，提高實(shí)施過(guò)程中的專業(yè)性，由專業(yè)監(jiān)理單位監(jiān)督項(xiàng)目工程質(zhì)量，國(guó)土等相關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收，切實(shí)保證工程質(zhì)量。

總而言之，將社會(huì)力量引入到耕地整治投資實(shí)施中是對(duì)耕地投資模式的重要探索，也是目前對(duì)于傳統(tǒng)耕地整治模式的重要補(bǔ)充形式，對(duì)于創(chuàng)新土地整治投資模式，提高資金效率，但新模式有一些不成熟的地方，需要在實(shí)踐中不斷完善，逐步索適合中國(guó)特色的投資模式，促進(jìn)中國(guó)的耕地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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（本文責(zé)編：陳美景）

The Investment and Implementation Model and Path Analysis of Cultivated Land Consolidation in China

TANG Xiu-mei1，2，3，4， PAN Yu-chun1，2，3，4， LIU Yu1，2，3，4， GUAN Ning5， WEI Yong5
（1. Beijing Research Center for Information Technology in Agriculture， Beijing Academy of Agriculture and Forestry Sciences， Beijing 100097， China； 2. National Engineering Research Center for Information Technology in Agriculture，Beijing 100097， China； 3. Key Laboratory of Agri-informatics， Ministry of Agriculture， Beijing 100097， China；4. Beijing Engineering Research Center of Agricultural Internet of Things， Beijing 100097， China；5. Bureau of Land and Resources of Shouguang， Shouguang 262700， China）

The purpose of this paper is to analyze the investment implementation model and path of the cultivated land consolidation（CLC）in China， in order to serve the implementation and reasonable arrangement of land remediation projects and to promote land consolidation efficiency， as well as to improve the utilization efficiency of funds. The method used in this paper is theoretical analysis and case study. The result is: 1）China's CLC investment implementation models are categorized into three types， namely new-type agricultural operation subject led model， government-led model and farmer-led model. 2）A systematic analysis of implementation paths for various models is conducted. Results showthat it can instruct regional CLC investment implementation and enhance implementation efficiency of cultivated land investment. It is concluded it is an important trial of the cultivated land investment mode to integrate the social force into investment in the implementation of CLC， which contributes to the innovation of land consolidation investment mode and the increase of capital efficiency. But it needs to be gradually improved in practice so as to find an appropriate way to implement the investment of CLC in China.

land consolidation； investment； implementation； potential

F301. 2

A

1001-8158（2016）08-0056-07

10.11994/zgtdkx.20160921.131157

2016-05-20；

2016-07-18

國(guó)家自然科學(xué)基金（41301093，41401193）。

唐秀美（1982-），女，山東萊蕪人，博士，助理研究員。主要研究方向?yàn)橥恋乩门c土地信息技術(shù)。E-mail: tangxm@nercita.org.cn

潘瑜春（1971-），男，安徽歙縣人，研究員。主要研究方向?yàn)橥恋匦畔⒓夹g(shù)。E-mail: panyc@nercita.org.cn