重慶宅基地退出中農民土地收益保護研究
——基于比較收益的視角

王兆林，楊慶媛，王 娜

（1. 重慶工商大學旅游與國土資源學院，重慶 400067；2. 西南大學地理科學學院，重慶 400715；3. 重慶工商大學長江上游經濟研究中心，重慶 400067）

重慶宅基地退出中農民土地收益保護研究
——基于比較收益的視角

王兆林1，楊慶媛2，王 娜3

（1. 重慶工商大學旅游與國土資源學院，重慶 400067；2. 西南大學地理科學學院，重慶 400715；3. 重慶工商大學長江上游經濟研究中心，重慶 400067）

研究目的：基于理論收益與實際收益比較收益的視角，分析農民退地收益是否存在損失，探討重慶宅基地退出中農民土地收益保護問題。研究方法：基于重慶市現行的宅基地退出補償政策，構建退地收益理論模型與實際收益模型，結合實證分別測算農民退地的理論收益與實際收益，計算比較收益，分析農民退地收益是否存在損失。研究結果：（1）理論分析與實證驗證均表明，重慶市農民退地比較收益（R農民理論-R農民實際）大于零；說明現行政策下，重慶宅基地退出中農民面臨土地收益損失。（2）重慶市農民退地理論總收益為21.44萬元/畝，實際總收益為14.81萬元/畝，農民退地比較收益（收益損失）為6.63萬元/畝；退地補償偏低是造成農民退地收益受損的主要因素，而復墾成本偏高則是造成農民退地收益損失的次要因素。（3）不同區位區縣農民退地比較收益（收益損失）存在差異，區位條件與農民退地比較收益（收益損失）呈現反相關，區位條件好的地區農民退地比較收益（收益損失）更大。研究結論：應從提高宅基地補償標準、強化宅基地復墾成本控制，實施區域差異化退地補償與復墾成本撥付措施等方面完善現行的宅基地退出復墾補償政策，保護退地農民合法土地收益。

土地經濟；退地收益保護；比較收益；農民；退地收益損失；重慶市

1 引言

宅基地有償退出是宅基地制度改革的一項重要內容。當前中國農村宅基地利用普遍存在規模大、面積超標、一戶多宅、閑置廢棄等一系列問題，加大了耕地保護的壓力［1-2］，實行宅基地資源有償退出是解決上述問題的重要途徑。通過宅基地退出復墾既可以增加區域有效耕地面積，提高農村土地集約利用水平，增加農民財產性收入，又可以將節余的農村建設用地指標經“增減掛”轉變為城鎮建設用地指標，保障區域城鎮化發展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等中央政策文件，均明確了農民對宅基地的收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權利。從各地實踐來看，一些地方由于退地政策不完善，存在退地農民權益受損現象，如何在宅基地退出中有效保護農民土地權益就成了目前學界亟待研究的問題。當前理論界有關宅基地退出中保護農民權益的研究成果總體偏少，主要從資政視角定性開展有關研究［3-5］，方法較單一，理論分析相對缺乏，鮮有從農民退地理論收益與實際收益的比較收益方面考慮農民退地收益受損問題；事實上，只有厘清農民退地收益是否受損，并找到受損原因，才能完善相關政策的措施，真正保護宅基地退出中農民合法土地收益。

鑒于此，本文以黨的“十八大”及十八屆三中全會提出的改革宅基地制度，提高農民在土地增值收益分配中的比例，保護農民合法土地權益等精神為指導，基于重慶市的實踐，嘗試構建退地收益理論模型與實際模型，并結合實證分別計算農民退地理論與實際總收益，分析農民宅基地退出收益損失狀況，提出完善現行宅基地退出補償政策，保障退地農民合法土地收益的對策建議，為地方政府完善相關退地補償政策提供參考。

2 分析框架

2.1 重慶宅基地退出收益分配分析

宅基地退出收益是指宅基地退出復墾，節余的農村建設用地指標，經“增減掛”進入區域農村土地產權交易市場，形成的指標市場化、貨幣化的價值。本研究所指的宅基地退出收益是狹義的概念。

重慶市農村宅基地有償退出復墾，經過土地管理部門驗收后產生的農村建設用地指標稱為“地票”；地票進入重慶農村土地產權交易所，經市場競爭，形成了地票市場化價值。關于地票市場化價值（地票價款）如何分配，重慶市《關于完善地票價款分配的補充意見》（以下簡稱“意見”）和《關于調整地票價款分配及撥付標準的通知》（以下簡稱“通知”）均明確復墾農村宅基地及其附屬設施用地的地票平均價款扣除復墾項目成本（工程成本、管理成本和融資成本）后，按12萬元/畝支付給退出宅基地的農戶（農民宅基地退出補償）；按2.1萬元/畝支付給該農村集體經濟組織（集體宅基地退出補償）；若地票交易價款扣除宅基地復墾成本和宅基地退出補償（農民補償和集體補償）后，仍有剩余溢價，則按照85∶15的比例分別再次支付給退出宅基地的農戶和集體經濟組織。分析上述政策可知，區縣政府在扣除必要復墾成本后，不參與地票價款分配，因而參與宅基地退出收益分配只包含農民、村集體兩個主體；同時由于地票價款扣除復墾成本后通過直撥方式經由區縣政府分別按比例撥付給農民和集體，故農民和集體之間并不存在地票價款利益博弈過程。因而雙方具體收益分配額分別為：

農民退地總收益= 農民宅基地退出補償+地票剩余溢價×85%

= 農民宅基地退出補償+［地票交易價款-宅基地退出補償（農民宅基地退出補償+集體宅基地退出補償）-復墾成本］×85%。其中，農民宅基地退出補償=宅基地退出補償× 12/（12 + 2.1）。

集體退地總收益=集體宅基地退出補償+地票剩余溢價×15%

= 集體宅基地退出補償+［地票交易價款-宅基地退出補償（農民宅基地退出補償+集體宅基地退出補償）-復墾成本］×15%。其中，集體宅基地退出補償=宅基地退出補償× 2.1/（12 + 2.1）。

2.2 重慶宅基地退出收益模型構建

2.2.1 實際收益模型構建 基于上述分析，按照重慶市頒布的“意見”和“通知”中有關宅基地退出補償、剩余溢價分配及復墾成本之規定，構建重慶市宅基退出實際收益模型（圖1）。OC，而保留P1C'。

模型1顯示：宅基地復墾形成的地票，經過農村土地產權交易所的充分市場競爭形成地票平均市場價格OP2，按重慶市“意見”規定，在扣除退地補償OP1和復墾成本標準P1C'（OC）后，剩余的C'P2的溢價應按照85∶15的比例分別再次支付給退地農戶和集體經濟組織。因而農民實際獲得退地總收益為：

圖1 重慶宅基地退出實際收益模型Fig.1 The model of total actual revenue in homestead exit

圖2 宅基地退出理論收益模型Fig.2 The model of total theoretical revenue in homestead exit

該模型是依據重慶現行政策構建的農民退地實際收益模型，重慶市各區縣實際按照該模型執行宅基地退出收益分配。

2.2.2 理論收益模型構建 通過梳理有關重慶宅基地退出與“地票”等方面的研究成果發現，當前學術界已對重慶宅基地退出中“退地補償偏低、復墾成本偏高”的問題形成共識（表1）。本文基于重慶現行宅基地退出復墾補償政策的規定，從解決問題、完善政策的視角出發，在實際收益模型（圖1）基礎上，“提高宅基地退出補償標準，降低宅基地復墾成本”，構建重慶宅基地退出理論收益模型（圖2）。

表1 有關重慶宅基地退出補償及復墾成本論斷的文獻梳理Tab.1 The literature review of claims about the compensation and reclamation cost of homestead in Chongqing

理論收益模型中，鑒于宅基地理論補償價值受其功能、區位、利用狀況等影響，直接測算其功能價值往往存在較大誤差，而通過市場反映的宅基地價值更具有合理性，故本文采用市場化的地票交易價格衡量宅基地理論補償，以此提高宅基地實際補償標準，故在模型1基礎上，將宅基地退出實際補償由OP1提升至理論補償OP2，增加了P1P2（ΔP）；同時將宅基地退出復墾成本由OC降低至OC1，降低了CC1（ΔC）。因而在理論模型中，在地票價格維持在OP2水平上，扣除宅基地復墾實際成本P1C'（OC1）和宅基地退出實際補償OP1后，剩余的C'1P2的溢價應按照85∶15的比例分別再次支付給退地農戶和集體經濟組織。因而農民理論獲得退地總收益為：

2.3 比較收益下的退地收益損失判斷

比較實際收益模型與理論收益模型可知，由于OP2＞OP1，且C'1P2＞C'P2，因而有：R農民理論＞R農民實際，顯然理論模型中農民退地總收益大于實際模型中農民退地總收益，因而重慶市宅基地退出中農民面臨土地收益損失。本文結合實證，分別計算農民退地實際總收益（R農民實際）和農民退地理論總收益（R農民理論），并在此基礎上計算農民退地收益損失，分析其主導因素，提出完善現行宅基地退出復墾補償政策，保護退地農民土地收益的建議。

3 實證研究

3.1 數據來源

（1）調查區選擇。為準確地測算農民退地比較收益，實證檢驗重慶市宅基地退出中農民土地收益是否存在損失，本文選擇不同區位條件的區縣開展研究。按照重慶市委、市政府確定的“五大功能區戰略”發展格局，本文選擇區位條件較好的都市功能拓展區的渝北區、區位條件中等的城市發展新區的永川區、區位條件較差的渝東北生態涵養發展區的開縣與渝東南生態保護發展區的秀山縣進行研究。

（2）數據來源。本文數據來源總體分為兩部分：一是有關職能部門公布的統計數據，如《重慶市統計年鑒（2015）》、重慶市農村土地產權交易所的地票交易統計資料，上述統計數據主要用于核算不同區縣的宅基地市場化的理論補償價值。二是實地調查數據，此數據主要核算宅基地復墾實際平均成本。2014年7月—2015年5月課題組分別對開縣譚家鎮、溫泉鎮、大進鎮、關面鎮、河堰鎮的235個宅基地復墾項目，永川區陳食街道、雙石鎮的58個宅基地復墾項目，渝北區茨竹鎮的22個宅基地復墾項目，秀山縣溪口鎮、清溪場鎮、岑溪鄉、官莊鎮的178個宅基地復墾項目進行隨機調查，獲取重慶市不同區位條件、不同地形條件下的宅基地復墾實際平均成本。

3.2 參量確定

3.2.1 宅基地退出理論補償價值（OP2）的確定 前述由于宅基地具有功能多樣性、區位性、利用程度差異等特征，以其功能價值核算宅基地理論補償價值，往往存在較大誤差，如宅基地出租功能，偏遠農區的宅基地出租市場近似為零，升值潛力較小；而通過市場反映的宅基地價值比其功能價值更具有合理性，故本文用宅基地復墾后形成的指標交易市場價格（地票交易價格）來衡量宅基地的理論補償價值。

課題組通過對重慶市農村土地產權交易所調查，獲取2010—2014年重慶市域及其不同區位條件的渝北區、永川區、開縣、秀山縣4個區縣的年度地票交易平均價格數據，并對原始數據進行價格指數平減處理，形成圖3。

分析圖3，不難發現重慶市地票交易價格存在兩大特征：（1）同年度不同區位條件下的4個區縣的地票交易價格與同期全市平均交易價格差別不大。2010年4個區縣平均交易價格為18.8萬元/畝，同期全市平均價格為19.0萬元/畝；2012年4個區縣平均交易價格為20.3萬元/畝，同期全市平均價格為20.9萬元/畝。主要原因是不論是區位條件較好的渝北區、中等的永川區，還是區域條件相對較差的開縣與秀山縣，其宅基地退出復墾后形成的農村建設用地指標都要進入重慶市農村土地產權交易所進行交易。一方面，指標（地票）在拍賣過程中均有統一的年度起拍價，低于年度起拍價不可能交易；另一方面，獲得指標（地票）的開發企業，其指標落地或開發項目選址絕大多數在那些符合規劃但缺乏建設用地指標的、區位條件較好的重慶市都市功能拓展區，而通常不會將項目選址到偏遠的宅基地復墾區域（地票生產區）①《2015年重慶地票分析報告》：“2015年全年使用地票17310畝。都市功能核心區和都市功能拓展區使用地票面積13921畝，占比80.42%；城市發展新區2028畝，占比11.72%；渝東北和渝東南兩大生態區1361畝，占比7.86%。”http: //www.ccle.cn/tzgg/tzkb/html-1896/10739.html。；在此過程中，只是區位較差的農村建設用地指標經“增減掛”向區位條件較好的區域轉移的過程，地票交易市場在空間上基本是均質的，因而區位條件對地票交易價格影響不大。（2）重慶市地票交易價格雖然存在小幅波動，但總體穩定。2010年重慶市地票均價維持在19萬元/畝，到2011年達到24.42萬元/畝，2014年又下降到19.11萬元/畝。總體來看重慶市地票交易價格存在小幅波動，這主要是由地票市場供需關系決定的②2014年7月—2015年5月課題組通過對重慶市渝北區、永川區、開縣、秀山縣、巫溪縣、銅梁區、黔江區、潼南縣、巫山縣9區縣調查發現，重慶市各區縣當前“地票”普遍存在“過剩”問題，由此導致近兩年地票交易價格降低。；同時由于地票定價機制中的年度最低交易價格決定了地票價格不可能出現大幅下跌，維持相對穩定。

圖3 重慶不同區位條件下地票交易價格Fig.3 The Dipiao price of different location in Chongqing

通過計算可知，2010—2014年重慶市地票交易價格（宅基地退出理論補償）平均值為21.10萬元/畝，這與胡銀根等［14］在不考慮期權價值前提下對宅基地退出補償（功能價值）的測算結果（317.597元/m2，約21.17萬元/畝）及陳麗娜等［15］在兼顧效率與公平前提下對宅基地退出補償標準的測算結果（21.76萬元/畝）基本一致。因而，可以用宅基地復墾后形成的指標交易市場價格（地票交易價格）來衡量宅基地退出理論補償價值。同理求取的2010—2014年渝北區、永川區、開縣、秀山縣地票交易價格平均值分別為21.40萬元/畝、21.08萬元/畝、20.17萬元/畝和20.17萬元/畝，作為4個區縣各自的宅基地退出理論補償（OP2，包括農民和集體的退地補償之和）。按照“通知”規定，重慶市及其渝北區、永川區、開縣、秀山縣的退地農民獲得的理論補償應為上述OP2扣除集體退地理論補償之后的剩余；即為宅基地退出理論補償的0.85倍，分別為17.94萬元/畝、18.19萬元/畝、17.92萬元/畝、17.15萬元/畝和17.15萬元/畝。上述退地農民理論補償與“通知”所規定的，全市一刀切的12萬元/畝的農民宅基地退出實際補償標準相比，顯然存在宅基地退出補償偏低問題。

3.2.2 宅基地復墾實際成本（OC1）的確定 宅基地復墾成本是由省級財政按照政策標準撥付給區縣用于復墾及管理的成本，主要包括工程成本、管理成本與融資成本三項內容。工程成本是指工程施工過程、驗收系列過程中產生的必要費用；管理成本是指宅基地復墾后，后期國土部門，農村土地整治機構，鄉鎮、村社等對復墾土地的管理支出；融資成本是指復墾項目前期開發、復墾過程中區縣政府（區縣土地整治機構）向金融機構貸款融資產生的還貸成本等。

本文宅基地退出復墾實際成本的確定，主要通過2014年7月—2015年5月課題組對4個區縣不同地貌類型、不同區位條件下的宅基地復墾項目隨機調查獲得。調查樣本點具體涵蓋開縣譚家鎮、溫泉鎮、大進鎮、關面鎮、河堰鎮的235個宅基地復墾項目，永川區陳食街道、雙石鎮的58個宅基地復墾項目，渝北區茨竹鎮的22個宅基地復墾項目，秀山縣溪口鎮、清溪場鎮、岑溪鄉、官莊鎮的178個宅基地復墾項目。具體過程：（1）通過對復墾項目施工方調查獲取這4個區縣項目樣本點的房屋拆除費、院壩拆除費、土地平整費、土地深翻費、農田水利建設費、田間道路建設費及其他工程費的平均支出，累加分別獲得這4個區縣宅基地復墾工程項目施工平均費用。（2）通過對這4個區縣的農村土地整治中心調查獲取這4個區縣項目前期工作費、竣工驗收費、工程監理費、安全配套費、各項管理成本和融資成本的平均支出，以此分別形成其宅基地退出復墾實際平均成本（表2）。

表2 重慶市宅基地復墾實際平均成本 單位：104元/畝Tab.2 The average cost of homestead reclamation in Chongqing unit: 104yuan/mu

分析表2可知，（1）宅基地復墾實際成本各區縣存在差異，區位條件較好的區縣，宅基地復墾實際成本較高。（2）宅基地復墾實際成本中工程成本所占比例較大，且區位較好區縣的工程成本所占實際總成本比例更大，這與區位條件較好的區域人工成本較高存在密切聯系。（3）管理成本中的區縣、鄉鎮級村社管理成本存在區位差異，區位條件較差的開縣、秀山高于區位條件較好的渝北、永川，這與偏遠地區為增加農民收入實施更多的宅基地復墾項目、復墾面積更大有關。（4）融資成本同樣存在區位差異，同樣存在區位條件較差的開縣、秀山高于區位條件較好的渝北、永川，同樣是由于偏遠地區復墾項目多、面積廣，加之地方財政有限，該地區土地整治機構向金融機構融更多資金進行復墾項目運作，由此增加其還貸成本。通過對比復墾實際成本（表2）與全市復墾執行成本（表3），不難發現：（1）區位條件較好的渝北區、永川區工程成本實際高于“通知”執行的1.5萬元/畝，而區位條件較差的開縣、秀山縣工程成本實際低于“通知”執行的1.5萬元/畝。這與區位條件較好的地區勞動力成本更高有關。（2）重慶市宅基地復墾管理成本中的區縣、鄉鎮級村社平均管理成本及平均融資成本實際分別低于“通知”規定的、地方實際執行的1.0萬元與1.1萬元的標準。（3）“通知”規定的、各區縣執行的宅基地復墾執行成本（3.7萬元/畝）高于宅基地復墾實際成本（2.9萬元/畝），這顯然存在宅基地復墾成本偏高的問題。

表3 重慶宅基地退出復墾成本標準 單位：104元/畝Tab.3 The standard of homestead reclamation cost unit: 104yuan/mu

4 結論及建議

本文在確定重慶市及其不同區位的4個區縣的宅基地退出理論補償（OP2）和宅基地復墾實際成本（OC1）后，結合《關于調整地票價款分配及撥付標準的通知》中規定的、全市執行的宅基地退出實際補償標準（OP1= 14.1萬元/畝），宅基地復墾執行成本（OC = 3.7萬元/畝），按照由政策構建的退地收益理論模型和實際模型，計算R農民實際、R農民理論，并將農民退地理論總收益（R農民理論）與農民退地實際總收益（R農民實際）核減，計算現行政策下的農民退地比較收益，即退地收益損失（R農民理論- R農民實際），計算過程及結果如表4所示。

分析表4可知：（1）現行政策下，理論分析與實證驗證均表明，重慶市及其4區縣農民退地理論總收益大于農民退地實際總收益，比較收益大于零（R農民理論- R農民實際＞0），說明現行政策下，重慶市宅基地退出中農民面臨土地收益損失。（2）重慶市農民退地理論總收益平均為21.44萬元/畝，農民退地實際總收益平均為14.81萬元/畝，比較收益為 6.63萬元/畝，即重慶市宅基地退出中農民面臨土地收益損失程度平均為6.63萬元/畝；進一步分析發現，在這6.63萬元/畝的損失中，有5.94萬元/畝是因退地補償偏低引起的，因而退地補償偏低是造成農民退地收益受損的主要因素；而復墾成本偏高則是造成農民退地收益損失的次要因素。（3）不同區位區縣的農民退地比較收益（收益損失）存在差異，區位條件與農民退地比較收益（收益損失）之間呈現反相關。區位較好的渝北區、永川區農民退地比較收益（收益損失）較大，分別為6.71萬元/畝和6.57萬元/畝；反而區位較差的開縣、秀山縣的農民退地比較收益（收益損失）較小，分別為5.95萬元/畝和5.94萬元/畝。

因此，本文建議從以下幾方面完善重慶市宅基地退出復墾補償相關政策，保障退地農民合法土地收益：（1）提高宅基地退出復墾補償標準，試行區域差異化補償。比照征地補償標準，按照宅基地退出后農民生活水平不降低原則，嘗試建立與宅基地發展權掛鉤的彈性補償機制，提高退地補償標準；依據各區縣經濟發展水平，充分考慮區域等因素，實施區域差異化的退地補償。（2）強化宅基地復墾成本控制，實施區域差異化復墾成本撥付標準。強化對宅基地復墾成本控制，政府通過科學測算，降低宅基地復墾成本撥付標準；建議省級政府為各區縣建立專門的復墾成本上繳財政賬戶，確保剩余成本能夠及時入庫，并用于后期退地農民生產生活。同時按照各區縣區位因素、經濟因素實施區域差異化的復墾成本撥付標準，還應建立健全復墾成本執行監督機制。

表4 重慶市宅基地退出農民土地收益比較收益（收益損失）測算表 單位：104元/畝Tab.4 The extent of loss on farmer’ land interests during the homestead exit in Chongqing unit: 104yuan/mu

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）：

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（本文責編：戴晴）

A Study of the Protection of Farmers’ Homestead Exit Revenue in Chongqing: Basing on Comparative Revenue

WANG Zhao-lin1， YANG Qing-yuan2， WANG Na3
（1. School of Tourism and Land Resource， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China；2. The College of Geography Science， Southwest University， Chongqing 400715， China； 3. National Research Center for Upper Yangze Economy， Changqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China）

The purpose is to analyze the extent of farmer' land revenue loss during the rural homestead exit to protect the farmers' interests from the perspective comparative revenue. The method is to build a theoretical revenue model and an actual revenue model to measure the theoretical and actual revenue farmers attained from homestead exit. Theresults show that: 1）the comparative revenue of homestead is greater than zero， showing that the farmers in Chongqing are suffering the loss. 2）the theoretical total revenue farmer gained from homestead exit in Chongqing is 214400 yuan/mu，while the actual total revenue is 148100 yuan/mu， so the comparative profit reach 66300 yuan/mu； the main factor that caused the loss is the low compensation and the secondary factor is higher cost of reclamation. 3）the farmer in different location are suffering from different loss， there is a negative relationship between location and the loss of homestead exit. The conclusion is that: local government should raise land compensation standard， should strengthen land reclamation cost control， and should implement the regional differentiated compensation and reclamation costs repayment， in order to protect farmers' interests.

land economy； protection of homestead exit revenue； comparative revenue； farmers； loss of homestead exit revenue； Chongqing

F301.3

A

1001-8158（2016）08-0047-09

10.11994/zgtdkx.20160922.090227

2016-03-15；

2016-05-06

國家社科基金項目“基于微觀退地主體的宅基地退出增值收益分享研究”（14CJY043）；重慶市教委高校人文社科規劃項目“重慶市集體經營性建設用地入市流轉增值收益分配研究”（16SKGH094）。

王兆林（1979-），男，山東臨沂人，博士研究生，副教授，碩士生導師。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: wzhaolin@163.com

楊慶媛（1966-），女，云南騰沖人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地整治與土地經濟。E-mail: yizyang@swu.edu.cn