征地利益沖突：地方政府與失地農民的行為選擇機制及其實證證據

鮑海君，方 妍，雷 佩

（浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018）

征地利益沖突：地方政府與失地農民的行為選擇機制及其實證證據

鮑海君，方 妍，雷 佩

（浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018）

研究目的：構建地方政府與失地農民在征地中的行為選擇機制，為征地利益沖突的緩解提供規制策略。研究方法：博弈論、案例分析法。研究結果：理論分析和實證證據表明，提高失地農民維權意識，降低失地農民維權成本，構建合理有效的違法征地行為處罰機制，能有效增加失地農民的征地收益，控制地方政府的違法征地沖動。研究結論：（1）在全面依法治國過程中，普及相關征地法律知識，提高失地農民組織化程度，暢通失地農民利益表達機制，能降低失地農民的維權成本；（2）完善現有土地督察制度，構建事前預防、事中監控、事后追懲的一體化懲罰體系，能加強對地方政府違法征地的整體性約束。

土地管理；征地沖突；博弈模型

1 引言

“現代性產生穩定，而現代化卻會引起不穩定”［1］。當前，中國正處于全面深化改革、經濟發展方式轉型的現代化進程中，這一歷史演進引起了社會經濟結構的兩項巨大變化：以農業轉向非農業為主的工業化過程，從農村人口向城市人口轉變的城市化進程。隨著城市化的快速推進，土地作為重要的經濟資源在不同部門中的收益差距日趨明顯，非農用地收益遠遠高于傳統農用地收益。當前社會經濟發展對土地的需求量居高不下，農地征收為中國工業化和城市化的快速發展提供了大規模非農建設用地保障。然而，現行的征收制度和土地出讓制度存在明顯的“雙軌”特征，即土地征收計劃方式和土地出讓市場方式的雙軌運行，這一特征使得土地征收和土地出讓價格有較大差距。經濟因素疊加社會轉型引發的不確定和風險，在城鄉結合部產生了大量的以利益訴求為主要特征的征地沖突［2］。

在征地中，作為利益相關者的地方政府、失地農民群體、開發商以及農村集體經濟組織等矛盾較為突出，對利益相關者的沖突研究一直是學術界關注的焦點。20世紀50年代美國社會學家Coser［3］最先提出了沖突理論，這是一種與結構功能分析相結合的社會沖突分析模式。帕森斯［4］指出沖突是健康社會的“毒瘤”，達倫多夫［5］基于權利沖突理論提出了消除“病態”恢復“常態”的沖突協調機制。事實上，所有沖突都有兩個或兩個以上局中人，各局中人在沖突系統中相互作用、相互制約［6］。因此，學者們提出采用博弈論構建系統性、結構化模型來解釋征地沖突現象，以預測分析沖突的可能解。當前學術界針對征地利益博弈的研究主要包括靜態博弈和動態博弈兩方面，如譚術魁等［7］將靜態博弈模型引入中國農村征地沖突解決機制，而李紅波［8］則對征地過程運用了動態博弈的方法。

從現有研究文獻來看，博弈論與實證證據相結合的征地沖突研究仍存在較大空間。本文將融合沖突理論和博弈論，以地方政府和失地農民在征地過程中的利益沖突為主線，構建博弈模型對征地中二者的利益沖突進行博弈分析，尋求最優均衡解，并以NH城際鐵路（CX段）征地項目為例，驗證博弈模型，以期為當前土地征收中地方政府與失地農民利益沖突化解提出對策。

2 征地中地方政府與失地農民利益關系分析

地方政府與失地農民都是征地活動的重要參與者，是征地沖突中的主要利益相關者。地方政府與失地農民的利益關系不僅涉及到二者本身，還涉及開發商與農村集體經濟組織。

2.1 地方政府與失地農民的利益關系

2.1.1 失地農民數量擴大化：地方政府的土地財政驅動 城市化過程中土地資源價值分異不可避免地導致了土地由傳統低價值部門向新興高價值部門轉移。由于當前中國集體農地產權歸屬問題仍未得到明確界定，土地很難按照市場化途徑實現完全市場交易，因此地方政府填補空缺承擔起土地價值轉移中間人的角色。中間人角色與財政分權意識融合，迅速點燃了地方政府對財政利益的追求。在農地征收過程中，地方政府成為追求自身利益最大化的利益主體之一，利用壟斷性行政權力與相對方利益相關者特別是失地農民進行土地增值利益的博弈。

按照中國現行法律規定，地方政府為了公共利益的需要，可以按照相關規定啟動征地權，然而征地中的自由裁量權并沒有得到法律的嚴格管控。從現狀看，較多地方政府迫于財政壓力，在法律漏洞下對農地過度征收轉用，導致了失地農民數量快速增長。

2.1.2 失地農民困境嚴峻化：地方政府的雙重身份 農地征收過程中，地方政府扮演著雙重角色：其一是利益競爭者，參與農地征收的利益分配；其二是競爭規則的制定者，從制度上保障自身利益。

在征地制度改革中，農地征收在按照原用途補償的基礎上，進一步考慮了區位等因素，事實上提高了發達地區的征地補償標準，但欠發達地區補償標準提高極為有限。有些欠發達地區因為財政緊張等因素利用集體土地產權的模糊性、隱蔽性截留征地補償款，使得失地農民處境更為嚴峻。

當前地方政府對失地農民的主要安置方式可概括為貨幣安置、留地安置、就業安置3種，而其中一次性貨幣安置是常用方式。選擇一次性貨幣安置，地方政府內部可操作空間更大。調查表明［9］，如果成本價（征地價加上地方各級政府收取的各類費用）為100%，擁有集體土地使用權的失地農民只得5%，擁有集體土地所有權的農村集體經濟組織得25%—30%，剩下60%—70%為政府及各主管部門所得。

2.1.3 失地農民可持續發展緩慢化：地方政府的公共服務缺失 在世界各國的實踐中，為了公共利益征地是較為通行的做法。但在啟動征地權的同時，地方政府也需要履行對失地農民管理與服務的職能。常用的一次性貨幣安置方式，對于缺乏理性消費觀念的失地農民來說難以解決持續發展問題，這些問題包括失地農民的市民化問題、社會保障問題、就業技能問題等。

失地農民的生活方式、就業方式、身份和心理狀態介于傳統農民與普通市民之間，戶籍上的市民身份卻并未滿足其社會保障福利要求。失地農民市民化問題與社會福利保障不到位問題均為地方政府公共服務缺失的重要體現。此外，由于失地農民缺乏必要就業技能，缺乏未來生活規劃，手握征地拆遷補償款甚至陷入炫耀性消費、賭博等不良生活習慣，成為全社會的不穩定因素。地方政府將如何為失地農民提供就業培訓、輔導與支持是檢驗其公共服務是否完善的標準之一，而建立失地農民社會保障體系，既可使他們獲得基本的生存權與發展權，又可促進社會穩定發展［10］。

2.2 利益相關者征地利益沖突的分析

在征地中，地方政府可以選擇合法征地或違法征地；失地農民可以選擇維權或不維權。但是在實際的征地行為中［11］，地方政府作出的最大可能決策是將那些具有社會價值屬性的土地資源進行征收。從實踐角度看，土地征收產生的社會矛盾與地方政府“以地生財”行為關系密切［12］。此時，失地農民為了維護自身權利選擇維權行為，這樣就產生了地方政府與失地農民的征地利益沖突。

圖1 參與征地補償標準制定的利益主體間關系示意圖Fig.1 The relationship between stakeholders of ruling farmland-acquisition compensation standard

由圖1可看出，在征地中，相關利益主體包括地方政府、失地農民、開發商以及農村集體經濟組織，4者之間存在相互作用關系。

首先從地方政府角度出發，當前城市建設用地規模劇增直接推動了部分農村土地以合法或非法、公開或隱蔽等手段被征為城市建設用地［13］。除了失地農民以外，一定程度上地方政府也可以被認為是“理性經濟人”，他們不僅是征地博弈制度的制定者和維護者，也是征地中土地增值收益的追逐者。在這場不公平的博弈中，地方政府對失地農民可采取合法征地與違法征地兩種途徑，享有制度設計權利的地方政府優先占領了博弈中的主動權，控制整個博弈動態發展并獲取博弈最大收益［14］。在征地行為下地方政府與開發商在具有共同目標的前提下分別行動，因而二者之間必然存在通過博弈以最大化自身利益的行為。地方政府對開發商可采取尋租或不尋租的方式，相應地開發商可選擇常規手段或灰色手段對政府決策進行干預。農村集體經濟組織一方面需要考慮村集體內失地農民的利益以獲取其支持，另一方面還要考慮使其自身利益最大化。因此地方政府與農村集體經濟組織之間存在合法或違法征地以及接受或不接受征地兩種關系。

其次從失地農民角度出發，在與地方政府的博弈過程中，失地農民對政府的合法或違法征地行為可采取維權或不維權方式來捍衛自身權益，雖然現實中他們的維權方式有限，上訪渠道不暢；失地農民與開發商之間也存在相關的利益競爭關系，開發商為降低成本繞開地方政府部門，對失地農民進行常規手段或灰色手段控制，失地農民可采取接受或反抗方式；失地農民與農村集體經濟組織在共同利益目標下多持統一態度，然而共同態度的達成離不開二者之間互相競爭與妥協，農村集體經濟組織采用合法或違法執行征地政策，而失地農民對此采取接受或反抗的方式。

3 地方政府與失地農民征地利益沖突的博弈分析

3.1 模型構建

在博弈中，經濟主體的決策不僅受其他經濟主體的影響，反過來又會影響其他經濟主體的決策。本文將在現有文獻的基礎上［7-8，13-14］，構建博弈模型并給出實證證據。

3.1.1 博弈參與人 參與人也稱為博弈方，是指在博弈策略中具有獨立決策、對征地博弈模型中自身和對方的特征、策略空間以及支付函數有準確的認知能力，追求自身利益最大化來進行行為選擇并能承擔后果的決策主體。在本文模型中，參與人主要為地方政府與失地農民。

（1）地方政府。地方政府對征地活動可采取合法或違法兩種方式，在理性狀態下，地方政府會追求自身利益最大化；

（2）失地農民。失地農民可對地方政府合法或違法征地采取維權或不維權的方式，在理性狀態下，失地農民同樣追求自身利益最大化。

3.1.2 信息結構 盡管在現實中地方政府與失地農民之間存在著土地價值、市場行情、征地政策等信息不對稱的情況，但雙方主體都可以通過付出不同成本來獲取這些信息。為了便于分析，在本模型中假定信息是對稱的，是完全信息下的靜態博弈。

3.1.3 博弈策略 博弈策略是指各博弈方可選擇的策略總和。本模型中，地方政府和失地農民的策略包括：地方政府合法或違法征地，失地農民維權或不維權。博弈雙方采取不同的策略以保證自身利益最大化。

3.1.4 收益函數 博弈方的收益是指其在做出博弈策略抉擇后的收益（正或負），是博弈方策略的行為函數。用Ei來表示博弈模型中第i個博弈方的收益，則地方政府與失地農民在征地行為中的收益分別為E1和E2。

博弈方的收益支付存在以下兩種情景：

（1）地方政府合法征地，失地農民不維權，此時雙方的效用均為0，此為本文模型假設的基準點；

（2）地方政府違法征地，存在以下兩種情景：

失地農民不維權時，失地農民收益為0，地方政府收益為S（S＞0）；

失地農民維權時，假定地方政府必將受罰，懲罰金額為K（K＞0）。失地農民維權成功，設征地補償為V①此時的征地補償V為失地農民維權成功后新的征地補償款，大于不維權行為下的征地補償款。（V＞0），維權成本為C（C＞0）；若維權失敗，征地補償為0，維權成本為C（C＞0），此時失地農民征地收益期望函數為：E = P（V - C） - （1 - P）C + 0 = PV - C。

3.1.5 模型建立 根據以上利益支付中地方政府與失地農民的收益分析，建立博弈模型（圖2）。

圖2 地方政府與失地農民的博弈模型Fig.2 The game model of local government and land-lost peasants

3.2 模型分析

3.2.1 博弈模型的均衡 根據上文建立的博弈模型，求解納什均衡：

（1）當失地農民維權時，地方政府受罰金額為K（K＞0），則收益為-K，此時地方政府將選擇合法征地；而當失地農民不維權時，地方政府將額外獲得征地補償款S（S＞0），地方政府將選擇違法征地。

（2）地方政府選擇合法征地時，由于-C＜0，失地農民選擇不維權；當地方政府違法征地時，失地農民則根據收益期望函數進行行為選擇：

當PV - C＜0（即0≤P＜C/V≤1）時，無論地方政府采取合法或違法征地，失地農民都將選擇不維權；其中失地農民選擇不維權時，地方政府將選擇違法征地，此種情景下地方政府與失地農民的博弈模型為純策略納什均衡；

當PV - C = 0（即0≤P = C/V≤1）時，失地農民維權與不維權的選擇概率都為0.5，不討論該情景；

當PV - C＞0（即0≤C/V＜P≤1）時，此時模型存在混合策略納什均衡。即當地方政府選擇合法征地時，因為-C＜0，失地農民選擇不維權；而當地方政府選擇違法征地時，因為PV - C＞0，失地農民選擇維權。

此情景下假設地方政府違法征地的概率為X（0≤X≤1），失地農民維權的概率為Y（0≤Y≤1），那么：

X（PV - C）-（1 - X）C = 0 得出：X = C/PV

（1 - Y）S - YK = 0 得出：Y = S/（S + K）

由上述公式可得，地方政府違法征地的概率為C/PV，合法征地的概率則為1 - C/PV；失地農民選擇維權的概率為S/（S + K），不維權概率為1 - S/（S + K）。

綜上，地方政府與失地農民納什均衡分為以下兩種情景：

均衡1：當0≤P＜C/V≤1時，存在純策略的納什均衡，即地方政府違法征地，失地農民不維權；

均衡2：當0≤C/V＜P≤1時，存在混合策略納什均衡：地方政府違法征地的概率為C/PV，合法征地的概率則為1 - C/PV；失地農民選擇維權的概率為S/（S + K），不維權概率為1 - S/（S + K）。

3.2.2 模型結果 當前，中國正處于城市化和工業化高速發展時期，需要征收大量農村土地，增加土地資源儲備。純策略均衡狀態（均衡1）不符合現階段國情，地方政府違法征地卻不受失地農民維權控制，征地將朝著惡性方向發展，二者關系更加緊張，不僅導致失地農民自身利益受損，還會引發較大范圍的土地安全、糧食安全、社會安全風險等。

均衡2為地方政府與失地農民征地博弈中達到納什均衡的選項。在此選項中博弈雙方均具有一定的概率選擇自身行為以追求利益最大化。

此時，得出地方政府與失地農民的實際征地收益E1和E2分別為：

因此，從公式中可以提煉以下兩種方法控制博弈雙方的行為選擇，實現納什均衡：

方法一：在失地農民維權成功概率P一定的情況下，失地農民的維權成本C與征地補償V的比值決定了博弈雙方的行為選擇——當C/V的值越小，失地農民選擇維權的可能性越大，地方政府選擇合法征地的可能性就越大，越有可能實現博弈雙方的納什均衡。因此，當：

維權成本（C）變小，征地補償（V）不變，C/V變小；

維權成本（C）不變，征地補償（V）增加，C/V變小；

維權成本（C）與征地補償（V）同時增加，但后者幅度大于前者，C/V變小。

事實上，征地補償標準的提高反而會在一定程度上麻痹失地農民對地方政府違法征地行為的反感。與維權成本降低相比，提高征地補償標準難以激發失地農民的維權意識，因此本文將降低維權成本作為方法一。

方法二：構建合理有效的違法征地行為處罰機制，提高地方政府違法征地的成本①此時的懲罰成本主要是指地方政府被查處后重新發放至失地農民手中的金額K。。此時，地方政府由于失地農民的維權行為將受懲罰，懲罰金設為K（K＞0）。K將以征地補償方式返還至選擇維權的失地農民手中，意味著征地收益得以二次分配，失地農民的利益因懲罰力度的提高得到增長。

4 實證證據：以NH城際鐵路（CX段）征地為例

4.1 案例基本情況

NH城際鐵路建設（CX段）是CX縣一項重點工程。涉及該縣4個鎮11個沿線行政村和縣經濟開發區，征地農戶共187戶，征收土地面積725.37畝，以及200畝臨時用地。

筆者實地調查了該項目中被征地農民和該縣政府之間的征地利益矛盾，通過被征地農民征地收益的調整，驗證了地方政府與失地農民實際征地收益函數的變化。

針對NH城際鐵路（CX段）征遷項目時間短的特點，縣征遷小組提前入戶調研11個行政村，按照征地拆遷程序開展征地信息公示、實地丈量等工作。按征地片區劃分和土地等級評估，確定征收的725.37畝土地平均出讓金為150萬元/畝，總額為150萬元/畝×725.37畝=108805.5萬元。每個被征地農民得到土地出讓金總額的10%—15%，每畝土地的補償金額幅度在15萬—22.5萬之間，統一采用貨幣補償方式。

在此次調查的100位被征地農民中，被征地數量在2畝—3畝的農民共87戶，每戶得到的征地補償在30萬元—67.5萬元之間，直接簽訂協議搬入安置房。被征地量少于2畝的農民共13戶，每戶得到的征地補償少于30萬元，最少的為10萬元，這部分農戶在征地中有上訪、拒簽等維權行為。在上級政府督辦壓力下，縣政府與維權農戶協商，最后每戶獲得5萬元以內的額外補償。最終，所有農戶都與縣政府簽訂了征地合同。

4.2 案例分析

此次NH城際鐵路（CX段）征地項目中的地方政府存在較為隱蔽的違法行為，部分失地農民選擇了能力范圍內的維權行為，符合博弈模型及收益函數成立的假設條件。在以上條件下選取兩位維權成功的失地農民：

（1）被征地量均為1畝；

（2）在兩者采取了維權行為后，獲取相同的額外補償金額，為5萬元（記為K）。農民m的征地補償增至15萬元（記為Vm），農民N的征地補償增至22.5萬元（記為Vn）；

（3）假設維權成功的概率P為一確定常數。土地出讓金為150萬元/畝（記為S），維權成本為1.2萬元，此時有：Vm= 15萬元，Vn= 22.5萬元，S = 150萬元，K = 5萬元，C = 1.2萬元。根據以上條件，在地方政府選擇違法征地、失地農民選擇維權的情景下，得出地方政府與失地農民的實際征地收益函數變化為表1和表2。

表1 地方政府的實際征地收益 單位：104元Tab.1 Actual revenue of local government in farmland-acquisition unit: 104yuan

表2 失地農民的實際征地收益 單位：104元Tab.2 Actual revenue of land-lost peasants in farmland-acquisition unit: 104yuan

從地方政府的實際征地收益（表1）和失地農民的實際征地收益（表2）來看，當地方政府違法征地，失地農民選擇維權行為時，兩者的實際征地收益由C/V決定：

（1）兩者的征地收益始終大于0；

（2）C/V的值越小，地方政府違法征地的可能性越低。此時地方政府的收益值E1= （S - K）（C/PV）降低，而失地農民的收益值E2= ［S/（S + K）］（PV - C）增高，征地收益得以重新分配；

（3）失地農民的最大征地收益出現在最大征地補償發放時，此時C/V最小。

以上結論驗證了地方政府與失地農民博弈的納什均衡，符合討論的促使C/V變小的情景。

5 結語

本文闡明了失地農民與地方政府在征地中的行為選擇機制。實證證據表明失地農民的維權行為在上級政府部門的介入下部分實現了其目標，并在一定程度上抑制了地方政府的違法征地沖動，征地利益分配實現了納什均衡。為緩和征地行動中地方政府與失地農民的利益沖突，本文得出兩點政策啟示：

（1）提高失地農民維權意識，降低失地農民的維權成本。失地農民維權意識的提高與維權通道的多樣化為失地農民保障自身利益、揭發地方政府違法行為提供保障，維持博弈天平均衡。首先，應從法律途徑上為失地農民普及相關法律知識，為失地農民提供多種方式的法律援助，提升失地農民自身維權意識；其次，通過社區建設提高失地農民組織化程度，增加集體談判的可能性，降低博弈成本；此外，還應更加暢通失地農民的利益表達機制，為失地農民維權的合理發聲提供平臺和渠道。

（2）構建合理有效的違法征地行為處罰機制，提高地方政府違法征地成本。地方政府的規則制定者身份為其謀取的私利遠超其違法征地的成本，這將進一步刺激各地政府違法征地的僥幸心理。因此，必須完善現有土地督察制度，將土地利用納入地方政府的政績考核，采取互聯網大數據技術、地理信息技術對土地利用行為進行動態監控，從而構建事前預防、事中監控、事后追懲的一體化懲罰體系，加強對地方政府違法征地的整體性約束。

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（本文責編：王慶日）

The Conflicts of Farmland-acquisition: Behavior Mechanism of Local Government and Land-lost Peasants and Its Empirical Evidence

BAO Hai-jun， FANG Yan， LEI Pei
（College of Public Administration， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou 310018， China）

The purpose of this study is to establish a behavior mechanism of local government and land-lost peasants during farmland-acquisition. Suggestions are provided to counter the conflicts of farmland-acquisition. The method of the game theory and case analysis were employed.The results from theoretical analysis and empirical evidence indicate that improving consciousness， reducing cost of peasants' rights protection and strengthening punishment of local government's illegal behaviors in farmland-acquisition can improve land-lost peasants' income and control local governments' illegal acquisition behaviors effectively. It concludes that propagating legal knowledge of land acquisition to land-lost peasants， establishing land-lost peasants' organization and building their interest claiming mechanism can reduce the rights protection cost； building land supervised system which includes ex-ante prevention， mid-stage monitoring and ex-post punishment can reinforce comprehensive constraint of local governments' behaviors in farmlandacquisition.

land administration； conflicts of farmland acquisition； game model

F301.2

A

1001-8158（2016）08-0021-07

10.11994/zgtdkx.20160922.104658

2016-06-03；

2016-07-21

國家自然科學基金（41371187） ；浙江省大學生科技創新活動計劃（新苗人才計劃）（2016R414041）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺州人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與政策研究。E-mail: baohaijun@sina.com