社會誠信體系建構中的制度供給

鮑宗豪　王晗

[摘要] 我國誠信制度供給面臨基礎性制度不完善、地方誠信治理制度保障不足、激勵與懲戒的有效聯動協同機制匱乏“三大短板”，其原因在于誠信制度建設機制不完善、制度供給與不同利益主體需求差異等因素影響。應構建誠信制度供給的“政府主導協同”機制，發揮地方誠信治理的制度競爭力，實現守信聯合激勵與失信聯合懲戒的部門整體運作、互聯互通、協作共享，以及政府主導格局下與市場、社會的有效整合，推進社會誠信體系構建。

[關鍵詞] 社會誠信體系 制度供給 機制優化 實施路徑

[中圖分類號] C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）05-0063-06

[作者簡介] 鮑宗豪（1949 —），浙江奉化人，華東理工大學人文科學研究院教授，博士生導師，研究方向：文明、文化、社會現代化；王晗（1985 — ），山東聊城人，華東理工大學人文科學研究院博士研究生，研究方向：社會誠信、企業社會責任。

社會誠信體系是以誠信制度為本質的規則體系，制度供給是誠信體系建構的核心與保障。當前中國誠信制度供給面臨基礎性制度不完善、地方誠信治理制度保障不足、激勵與懲戒的有效聯動協同機制匱乏三大短板，呈現國家權威性不足和社會自主性缺乏的雙重特征。探索適應中國國情的誠信制度供給機制與實施路徑，是彌補誠信制度供給短缺、實現社會誠信資本①綜合建構的必然選擇。

一、中國誠信制度供給需破解“三大短板”

當前中國誠信制度供給正逐步接近現代市場經濟的發展要求，誠信體系演化的一般規律得到了體現。然而，與成熟市場經濟國家相比，仍面臨誠信的基礎性制度不完善、地方誠信治理制度保障不足、激勵與懲戒的有效聯動協同機制匱乏“三大短板”。

短板之一：誠信建設的制度性基礎設施尚不完善，產權無法得到有效保護，影響了誠信的發展以及制度規則體系的構建。

當前中國誠信制度建設正處于不斷強化和完善的過程中，基礎性制度設施的短缺與不足是中國誠信體系演化進程中最薄弱的環節。其中，產權是推動誠信產生與發展的基礎性經濟制度，通過提供一種普適性的激勵、約束和保護機制，可以為經濟主體誠信的養成提供有力的支持和保障。當前中國保護產權的基礎性制度仍然相對薄弱，民法典編纂工作尚處于起步階段，誠信相關的基礎性法律制度還存在顯著的結構性空白，在一定程度上阻礙了社會誠信的發展以及誠信制度規則體系的構建。

短板之二：地方誠信制度建設發展不平衡且總體水平較低，誠信治理的制度保障不足，在國家層面配套制度安排滯后的情況下，地方難以有針對性地解決當地重點領域誠信問題。

伴隨著信用產品創新、信用活動數量急劇增加、信用活動方式多元化，需要在較短時間內完成大量新的誠信配套制度供給，配套制度不及時或實施細則缺乏現實可操作性的現象就較為常見。在當前國家層面配套制度缺失的背景下，各地誠信建設發展尚不平衡，地方性誠信法規制度建設總體進展較為緩慢。地方針對個人以及企業的信用信息征集、查詢、信用信息安全和主體權益保護等無法可依、無章可循、邊界模糊，“紅黑名單”制度的實施與管理也缺乏相應的標準依據，地方政府無法結合當地實際情況、有針對性地治理社會誠信失范問題。

短板之三：守信激勵與失信懲戒的有效聯動協同機制匱乏，無法實現信用信息的互聯互通與交換共享，導致誠信治理的聯合激勵與懲戒措施無法落實。

守信聯合激勵、失信聯合懲戒是治理中國社會誠信失范問題的關鍵措施，通過形成褒揚誠信、懲戒失信的制度機制，有利于提升社會誠信治理水平，營造誠實守信的社會環境。當前中國守信激勵與失信懲戒的有效聯動協同機制尚未建立，一方面表現為信用信息共享和使用機制尚不成熟，不少地方的信用信息共享平臺建設相對滯后，另一方面，有關失信行為聯合懲戒等方面的立法尚不完善，聯合激勵與懲戒工作缺乏明確的操作規范，信用約束和協同監管構架尚未找到最佳模式，導致激勵與懲戒措施落實不到位，對失信的可置信懲戒威脅無法形成，無法真正實現有效的社會誠信資本整合。

二、誠信制度供給出現短板的根本原因

伴隨著市場規模持續變化，個體偏好不斷改變，制度本身的相對穩定性以及信息的不對稱性會導致制度供給短缺與滯后成為一種常態。

一是利益主體共同參與誠信制度建設的協同機制尚不成熟，導致一些企業游離于誠信制度建設之外。

中國是一個有著科層治理傳統的國家，中央政府在政治力量和資源配置權力對比中均處于優勢地位，在制度供給中具備較強的宏觀調控能力與資源動員能力。地方政府有著自身獨立的利益目標，但對誠信制度供給的影響通常是有限的。同時，由于企業尚未發展為成熟的信用主體，行業協會商會等社會組織也處于逐步完善中，在博弈過程中的談判力量往往小而分散。可見，與征信國家不同，中國誠信制度建設是由中央政府主導的、自上而下的決策過程，利益主體共同參與的有效協同機制尚未發展成熟。在利益主體博弈過程中，中央政府主導著誠信制度供給的方向、形式以及戰略安排。

二是國家層面制度供給與不同利益主體的需求差異，導致微觀層面企業失信違規現象出現。

長期以來地方立法權有限，一方面導致在國家層面專門配套法規缺失的情況下，地方無法通過立法為當地誠信體系建設提供因地制宜的制度保障；另一方面導致國家層面制度供給與地方利益主體的實際需求之間難免存在差異。由于地方政府是追求GDP或稅收收入最大化的利益主體，在利益博弈中往往基于發展當地經濟的局部利益目標貫徹執行誠信制度，打擦邊球的現象也時有發生。各執行部門為降低治理成本，有時會放寬監管或執法尺度；部門之間互聯互通、協作共享的機制往往無法建立，在一定程度上影響了制度執行和社會誠信資本整合的效果。

不少企業的產權關系、產權結構仍處于改革中，模糊的產權更容易導致政府主導的制度供給與企業的誠信制度需求不一致。當差異存在時，未受到有效約束和經濟制裁的企業往往因失信成本較低而將誠信要求置于次席，并利用自身決策的主動性和比較信息優勢采取機會主義行為，結果導致微觀層面企業失信違約現象大量出現，反過來又進一步增加了執行部門誠信治理的成本和難度。endprint

三是誠信制度供給還受到供給主體知識結構、知識存量、技術以及偏好等因素的影響，導致誠信制度供給質量的弱化。

中國誠信基礎性制度的缺失以及配套制度機制的滯后都與供給主體有關。雖然對知識結構、知識存量的優化可以提升政府制度供給的質量，但由于有限理性的存在，制度設計本身總會有潛在的不足。同時，由于中國司法和監管系統尚處在轉型之中，執行人員專業知識的不足和技術手段的缺陷對誠信制度的有效執行構成限制，阻礙了守信聯合激勵與失信聯合懲戒工作的進展，也在一定程度上削弱了司法和監管的權威及公信力。

四是計劃經濟時期形成的思維和行為習慣，弱化了對誠信道德規范的內在需求。

長期以來，整個社會形成的依賴行政計劃的思維習慣，降低了對誠信道德規范的需求，導致計劃經濟時期積淀下來的誠信因素逐漸磨損，不僅中斷了中國社會誠信體系的自然演化進程，使得當前的誠信基礎性制度建設更加面臨復雜性和緊迫性；同時由于計劃經濟體制下單位制的封閉性和獨立性，也在一定程度上阻礙了部門之間互聯互通互動聯動機制的構建，無法實現有效的社會誠信的系統綜合治理。

三、強化社會誠信體系建設的有效制度供給

在現代市場經濟條件下，破解誠信制度供給中的“三大短板”，必須強化制度供給對社會誠信體系建構的積極作用。

（一）強化主體誠信價值的理性認知

制度作為規范化、明確化的規則和交往關系結構，具有強化主體誠信理性認知、塑造主體誠信人格的功能，有利于促進主體誠信道德品質的養成。一方面，要通過褒揚誠信、懲戒失信等制度手段，向主體施加強有力的合法化影響，使主體認識到守信的收益與失信的代價，實現由“義利對立”觀向“義利統一”觀的轉變，達到抑制主體本能性機會主義、塑造主體誠信人格的目的；另一方面，誠信制度通過提供值得信賴的規范基點與價值觀，促進守信光榮、失信可恥的社會氛圍的營造，使人們對誠信的認同成為一種內在的價值需求。

（二）強化誠信體系建設的法律保障

有效的制度安排可以為良好社會誠信秩序的形成奠定堅實的法治基礎。一方面，通過強化地方誠信立法以及相應實施細則的完善，為信用活動提供規范化、明確化的法律依據，使社會信用管理與服務有法可依、有章可循，從而減少信用活動的不確定性，保障社會秩序和市場經濟良好運行；另一方面，通過聯合激勵和聯合獎懲機制的有效實施，使有關誠信的法律法規能真正的約束、規范各種信用活動，切實有效保障守信者因守信而獲得回報，失信者因失信而受到懲罰，最終以提高違約成本的方式規范主體行為，保障誠信契約的履行。

（三）強化誠信體系建設的道德支撐

社會誠信制度是以道德為支撐的規則體系，通過培育公民誠信的道德情感，提供誠信道德的非正式約束，有利于增強公民道德意志、實現公民誠信自律。中央文明委在《關于推進誠信建設制度化的意見》中明確強調，要堅持德法并舉、剛柔相濟，把道德教化作為誠信治理的有效手段。通過加強誠信道德教育與文化建設，使誠信道德觀念以理性的、穩定的形態呈現于社會，從而增強人們對誠信價值合理性的認同，發揮道德內生力量對主體行為的約束作用。

（四）強化社會誠信資源的統籌整合

制度又是社會治理過程中溝通、協調、執行及調控的重要手段。在誠信治理中，良好的制度安排和設計可以起到統籌整合、溝通協調的作用。通過誠信制度的頂層設計，針對中國和各地誠信建設現狀進行區域戰略布局和宏觀調控，有利于統籌區域間誠信資源，促進相關法律法規有效實施；通過建立部門之間的聯動機制，可以實現信息的互聯互通和交換共享，增強部門之間的協同性與一致性，并在此基礎上運用行政性、市場性、行業性、社會性的多種手段，達成有效的政府整合以及社會共同參與，實現社會誠信資源的綜合治理。

在社會誠信體系建構中，強化制度有效供給，可以有效解決市場經濟秩序混亂與社會誠信失范問題，提供現代社會所需要的社會誠信資本。有效的制度供給是社會誠信體系建構的核心與保障。

四、誠信制度供給的機制與實施路徑

（一）誠信制度供給的“政府主導協同”機制

“政府主導協同”（state-centric relational）的概念由斯蒂芬 . 貝爾和安德魯 . 辛德摩爾在《反思治理：國家在現代社會的中心地位》一書中提出。本文將這一概念移植到誠信制度供給機制建構中，一是強調地方政府在社會誠信治理中的作用，通過垂直方向上的集權與放權，將國家對誠信制度建設的宏觀調控能力置于核心地位，保留科層制機制在強化誠信基礎制度中的優勢；另一方面通過合理運用地方立法權，以及建立權力監督制約機制，推進基層誠信治理的民主化、科學化與法治化。二是突出誠信治理有效聯動協同機制的重要性，通過水平方向上的互動與協作，建立部門之間高效配合的聯動機制，實現守信聯合激勵與失信聯合懲戒的整體運作、互聯互通、協作共享；另一方面融合市場、社區參與、協會聯合、社會游說等協同機制（見圖1），使市場與社會參與到制度供給的博弈過程中，從而加速非正式規則的健康演化，并為正式制度的建立和有效實施提供有力支持。

政府扮演了兩種不同的角色。首先，政府作為誠信制度的供給者，在優化相關知識存量和積累實踐經驗的基礎上，充分發揮主觀能動性，通過提高理性建構的成效建立健全正式制度規則和部門有效聯動機制，主導誠信制度的演化進程。其次，政府作為社會誠信的治理者，通過制定規則、主導協作、加強控制等方式介入市場、社會組織的運行中，以其獨特的制度、方法和文化促進市場經濟主體自我約束與激勵機制的完善，幫助社會提高內在誠信供給的運行能力，從而促進市場、社會組織在誠信制度供給中發揮作用，推動符合社會主義市場經濟發展的社會誠信機制的形成。

（二）政府主導協同機制的實施路徑

1. 健全誠信制度規則與部門聯動機制

完善產權制度，加快基礎性誠信制度建設。在市場經濟條件下，經濟交易的實質是產權的交換，明晰的產權可以使人們對未來形成較穩定的預期，降低運用市場機制建立經濟聯系的交易成本。政府要加快國家層面的基礎性誠信制度建設，推動完善中國民法以及相關法律對于財產權、債權等權益保護的規定，繼續探索社會主義市場經濟條件下公有制的實現形式，建立權、責、利統一的現代企業制度，從而為經濟主體行為和信用行業發展提供制度保障，為良好社會誠信秩序的形成奠定堅實的制度基礎。endprint

優化誠信建設頂層設計，提高地方誠信治理制度競爭力。在制度設計中，政府首先應提高對信用活動內在規律的認識，界定信用活動合法或非法的邊界，使制度有效覆蓋信用活動主體，防范信用活動脫離實體經濟或偏離其內在規律；其次要了解不同利益主體特別是弱勢群體的內在誠信需求，在制度安排中調節不同主體之間的關系，評估制度變遷對既有利益格局的影響；再次要強化制度的懲戒功能，對違法、違規行為增加切實可行的懲戒性安排，保證制度懲戒帶來的成本高于失信行為帶來的收益。

同時，通過完善制度政策的評估與糾偏機制，防范具體政策措施與誠信建設相背離。在地方層面，一方面通過運用地方立法權，加快制定信用信息記錄制度、信用信息分級管理制度、誠信紅黑名單制度、有獎舉報制度等誠信法規和政府規章，為個人、企業信用信息的征集、使用和“紅黑名單”發布、獎懲等工作提供有效制度保障，并通過實施財政性資金項目安排、招商引資配套優惠政策等各類政府優惠政策，加大對誠信市場主體的扶持力度。另一方面加強對地方立法的監督，切實執行法規備案審查機制，從而保證地方誠信立法的質量，并與上位法保持一致，真正發揮其應有的作用。

深化司法監管體制改革，完善司法監管制度框架。應通過優化司法、監管機構設置，保證兩大系統的相對獨立性，避免宗教、社會團體、特別是地方政府基于局部利益影響司法判決，避免行業發展目標對監管尺度產生不良影響。其次，針對有法不依、執行不嚴、執法腐敗、執法力度差異大等問題，應加強對司法系統和監管機構的內外部監督，通過建立健全執行主體監督機制，減少執行主體權力尋租的可能，保證兩類系統按照各自的職責和使命運行。再次，需要采取一系列措施優化司法、監管系統的基礎制度結構設計，保障制度的實施效果，如根據市場經濟活動中誠信需求的本質特征及發展動向修訂完善監管制度，減少形成系統性風險的誘因，以及完善司法判決中對申辯的保護和復核制度，使失信違約行為受到應有的懲戒，同時盡量避免懲罰不公的發生。

構建部門有效聯動機制，推動社會誠信資本整合。政府應推動建立互聯互通互動的聯動機制，形成守信聯合激勵與失信聯合懲戒的制度執行合力。完善全國及地方信用信息平臺、各行業信用信息系統，形成信用信息公示、共享與使用機制，消除部門之間的“信息壁壘”、“信息孤島”；建立聯合激勵與懲戒措施清單制度以及觸發反饋機制，形成跨部門、跨領域的誠信綜合治理與整體運作，實現社會誠信資本有效整合；明確各類失信行為的聯合懲戒期限，鼓勵失信者在規定期限內通過社會公益服務等方式糾正失信行為，建立有利于自我糾錯的信用修復機制。此外，在守信聯合激勵與失信聯合懲戒實施過程中，應依托信用信息共享平臺的信息管理系統，建立聯合激勵與懲戒的跟蹤、監測、統計、評估機制，以及相應的督查和考核制度，保障激勵與懲戒的制度措施有效落實。

2. 發揮市場與社會協同治理功能

加強市場性約束與懲戒，培育誠信市場主體。對于企業主體，政府要針對結構轉型期企業誠信推進過程中呈現的問題，推動建立合乎企業經濟理性、有效統一企業“義”、“利”關系的企業誠信內外聯動機制；鼓勵金融機構、商業銷售機構以企業信用信息和信用評級為依據，給予誠信企業更多的市場優惠和便利，引導商業銀行等機構對失信企業提高貸款利率或限制向其提供貸款，使誠信成為市場資源配置中的重要考量因素。針對個人信用活動方式的多元化以及頻發的失信行為，應推動建立個人誠信檔案，督促個人履行法定義務，對有能力履行但拒不履行的嚴重失信個人實施限制出境等懲戒措施，強化對個人的誠信約束。此外，在市場誠信的培育中，政府還應制定科學的金融發展規劃，優化適應國際形勢的貨幣政策，并建立信用風險危機管理機制，從而保持信用總量的適度，避免信用總量的過度擴張。

鼓勵公眾參與聯合激勵與聯合懲戒，營造社會誠信文化氛圍。要通過加強社會誠信文化營造促進公民內在誠信理念的轉換和提升。一是通過多種誠信道德教育實踐，加強對失信個人的教育和幫助，引導其及時糾正失信行為。特別是開展誠信家庭教育以及校園誠信思想道德建設活動，培育青少年階段的誠信價值觀與法治理念；開展誠信職業道德建設，幫助人們形成正確的職業責任感。二是利用各種信息傳播媒介加大誠信宣傳和輿論監督力度，通過正面宣傳和負面曝光，使失信者受到社會輿論的譴責，并潛移默化地影響受眾的誠信道德取向；對于社會影響惡劣的失信案件，通過開展公眾討論、評議等活動，形成鞭撻嚴重失信行為的輿論壓力。三是通過完善失信舉報制度，鼓勵公眾舉報嚴重的社會失信行為，引導公眾參與到對失信行為的聯合懲戒中。

健全征信及信用信息服務機構，促進行業協會、商會合作治理。針對信用評估機構，政府應建立和完善包括信用信息管理、評級、發布等在內的各類信用評估制度和懲戒規則，促進公眾對評估機構的信任，并通過市場競爭機制的引入提高信用評估專業化水平。針對征信系統，政府應明確公共征信與民營征信機構的分工，引導征信系統實現信用信息共享，為正式制度的執行提供有力支持；針對行業協會、商會等各類社會組織和團體，政府應推動完善行業自律公約和職業道德準則，引導行業協會、商會建立內部信用信息采集與共享機制，將嚴重失信行為記入會員信用檔案并給予警告、批評、勸退等懲戒，發揮它們在誠信制度供給中的自律管理功能。此外，還應重視信用管理專業的教育，加大對信用管理研究的資金投入，通過正規教育和專業化培訓，培養信用管理人才。

3. 規范政府權力運作

在路徑選擇上，首先應理性定位政府的角色，界定各級政府的職權，盡量減少政府盈利性交易行為，避免將政府行為同壟斷國企的商業行為混同，防范政企不分、政府信用擴張難以抑制的現象。其次是通過制度制約將政府的權力運行納入法制軌道。除了以立法的形式規定政府的權限范圍、行政責任等，還應加強對政府權力的人大監督、司法監督和輿論監督，從而確保政府誠實地履行職責，充分發揮政府在誠信制度供給中的作用。再次，通過將法律法規、會議決策、個人財產和重大事項、評議活動等進行公布的方式，促進政府管理的民主化、科學化和制度化。此外，中央政府在其主導的制度安排中應考慮地方政府的利益動因，滿足地方政府的合理利益訴求，并通過權力監督、制衡與協調機制的建立，減少地方政府基于局部利益影響制度執行，從而使誠信制度在地方得以有效貫徹落實。endprint

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Abstract： In the current literature， institutional supply in social credit system construction faces great challenges， such as institutional deficiency， inefficient local governance， and malfunction of implementation mechanism. Actually， these problems spring from some realistic obstacles， such as defective supply mechanism and imbalance between institutional supply and social inherent demands. Our analysis has yielded a ‘State-centric relational account of institutional supply in credit system construction. Through strengthening states own institutional and legal capacities and developing closer relations with non-state actors， it is possible to enhance states capacity in social credit governance， as well as to push forward credit institutional supply through motivation， restriction and social integration.

Key words： Social Credit System， institutional supply， mechanism optimization， path analysis

（收稿日期： 2016-09-12 責任編輯：垠 喜）endprint