中外民辦高校法人治理結構之比較研究

李等等

摘 要：隨著民辦教育在我國的飛速發展，它在我國高等教育中發揮著越來越重要的作用，但在發展的同時也出現了許多問題，民辦高校要實現可持續發展，完善的法人治理結構是必不可少的，本文首先介紹了目前我國民辦高校法人治理的一些基本情況，然后通過比較我國與其他國家（地區）民辦高校法人治理的不同，進而提出完善我國民辦高校法人治理的一些構想。

關鍵詞：民辦高校；法人治理

一、我國民辦高校法人治理結構之現狀

法人治理結構在學界已經有廣泛的研究，一般認為其是由所有者、董事會、監事會和高級管理人員組成的組織結構，在法人治理結構中，各個機構各司其職，相互制衡。現代大學教育要求高等學校要有完善的法人治理結構，民辦高校也不例外。建立和完善民辦學校的法人治理結構有利于理順投資者與管理者以及教職工等各方面的權益。目前，關于我國民辦高校法人治理結構的法律主要是《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）及其《實施條例》，該法的第19條規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構。”，另外，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》第44條規定：“完善民辦學校法人治理結構。”可見，按照我國現行的法律規定，民辦學校是獨立的法人，享有法人財產權，要實行法人治理結構。但目前，受各種因素的影響，我國民辦高校的法人治理結構存在著諸多問題，主要表現在：

1.組織結構不完善。眾所周知，大學的主體是教職工和學生，對學校的管理，教職工應該有發言權，為此，《民辦教育促進法》第20條規定：“學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。”但從實際情況來看，民辦學校的董事會主要由投資者及其投資者代表組成，教職工參與的幾乎沒有，教師、學生對學校重大事務的決策都沒有參與的討論的資格，更別提自我利益和權力實現的途徑。同時，在有些學校，為了招生等的需要，可能會在董事會中引進一些知名的專家學者，但這些專家學者頂多是一個頭銜而已，不參與實際決策。這種組織結構的不完整，直接影響到學校的發展。

2.職責分工不明確。我國民辦高校實行的是董事會領導下的校長負責制。《民辦教育促進法》第21條規定了學校理事會或者董事會行使的職權范圍，第24條規定了民辦學校校長的職權范圍。然而，在實際中，董事會與校長之間的矛盾沖突普遍存在，一般表現為“責、權、利”的沖突。比如，作為投資者的代表，董事會的目標是獲得利潤，節省開支，對教學質量的追求是有限的，但作為校長，他的管理目標是提高人才培養的質量，這種沖突制約著民辦高校的健康發展。

3.缺乏監督。在法人治理結構中，監事會是必設機構，它負責對董事會和其他管理人員進行監督。但是在我國《民辦教育促進法》及其《實施條例》中沒有明確規定民辦高校必須設立監事會，所以在實際中幾乎沒有民辦高校會設立專門的監事會，從而使得民辦高校內部無監督機關，往往會出現董事會監督校長，但董事會本身無人監督的情況的現象，這樣很容易造成董事會權力的濫用，使得廣大師生的合法權利得不到保障，從而阻礙民辦高校的發展。

二、其他國家（地區）民辦高校法人治理結構概述

在國外，民辦高校有著悠久的歷史，他們在民辦高校法人治理結構上，經過多年的發展，已近逐漸成熟完善，我們通過分析他們的經驗以及一些具有特色的制度，為我國民辦高校的法人治理提供一些經驗。

1.美國民辦高校法人治理結構及特色制度：經過長期的發展，美國民辦高校已近形成了成熟的法人治理結構，美私立高等教育三百多年來長盛不衰，這和私立高等校的董事會制度有著密切的關系。董事會是美國民辦大學的最高權力機構，校長是最高的行政負責人。一般來說，董事會負責制定方針政策，而具體的行政事務由校長負責實施。并且在美國，董事會組成人員多元化，一般以社會知名人士為主，除了工商界人士占絕大多數外，還有政府官員、教師等人，這也是美國民辦高校法人治理的特色之一。并且董事會的成員隨著大學的發展越來越體現籌集資金的功能，財團基金會、大公司和校友是它的最主要成員來源。

2.日本民辦高校法人治理結構及特色制度：依照法律法規發展高等教育是日本高等教育的特點之一，日本的《私立學校法》創立了學校法人制度。日本私立大學內部管理普遍實行理事會、評議會和監事會三權分立的橫向負責體制。依照法律規定，理事會是日本民辦高校的行政決策機構，主要是提出學校發展的規劃和計劃，而由評議會審議和做出決定，監事則對學校財產及其理事工作進行監察，三方彼此牽制，這是日本國家立法、執法和司法三權分立在私立學校權力構成上的典型表現。日本民辦高校法人治理的特色之一就是法律強制性規定學校要設立專門的監事會。按照日本《私立學校法》第35條的規定，學校法人必須設置2人上的監事。監事同理事一樣屬于學校法人的組成人員，并且法律對監事的職責做出了詳細的規定。

3.我國臺灣地區地區民辦高校法人治理結構及特色制度：臺灣地區有比較完善的關于私立學校的法規和制度。臺灣地區頒布的《私立學校法》規定私立大學是屬于捐資辦學的性質，創辦人首先要進行財團法人的登記并獲得登記證書，然后由董事會按照設立標準提出設學校的計劃、章程，并報請相關機關批準。在法人治理上也實行董事會領導下的校長負責制。與其他國家相比，臺灣地區的民辦高校法人治理的主要特點是規定了嚴格的回避制度。《私立學校法》第54條：校長依據法令綜理校務。執行董事會之決議，并受主管教育行政機關之監督。董事長、董事之配偶及其直系血親，不得擔任校長。校長應專任，除擔任本校教課外，不得擔任校外專職。董事長、董事及校長之配偶及其三親等以內血親、姻親，不得擔任本校總務、會計、人事職務。這就排除了創辦者通過對學校關鍵崗位的控制，實施控制學校的目的。同時臺灣地區的民辦高校中，教師代表在學校中有更多的發言權，為教師利益的保障提供了條件。

三、進一步完善我國民辦高校法人治理結構的構想

民辦教育的發展有其自身的規律。通過比較美國、日本以及我國臺灣地區地區在民辦高校法人治理上的不同以及它們各自有特色的規定，我們可看出，要完善我國的民辦高校的法人治理結構，必須在明晰產權的基礎上做到：

1.完善民辦高校法人治理結構中的決策機構。董事會是民辦學校法人治理中的決策機構，是民辦高校法人治理結構的重要特色，從其他國家的經驗來看，董事會制度比較符合民辦高校的特點。但就我國目前的情況來看，我們應該借鑒其他國家的經驗，豐富董事會的組成人員，讓董事會的人員多樣化，對董事任職的資質給予規定，從而使得董事會的決策能夠全面的反映各方面的訴求。同時，我們也可借鑒臺灣地區地區的回避制度，讓教職工積極參與到董事會中去，避免家族化經營。

2.完善民辦高校法人治理結構中的執行機構。雖然我國《民辦教育促進法》第21條和24條對董事長和校長的權力分別作了明確的規定，但我國民辦高校中普遍存在著董事長與校長關系沒有理順的現象。對此，我們應該從民法中有關委托代理的角度來構建校長責任制，實現權責統一，避免校長有職無權或者有權無責的現象。

3.設立民辦高校法人治理結構中的監督機構。權力沒有監督就會被濫用。當前要完善我國民辦高校的法人治理結構，就必須在民辦高校中設立監督機關——監事會，負責監督學校法人財產的運行狀況和董事及其他成員職務的執行情況。對此，我們可以借鑒日本民辦高校關于監事會設立的經驗以及我國《公司法》對監事會的規定，根據學校的規模來設置監事會的人數，對監事的職權給予明確的規定，確保監事會能獨立行使監督職權。

當然，我們也要認識到規范的民辦高校法人治理結構的建立不是一下子就能完成的，它是一項復雜的工程，不僅需要民辦學校自身的努力，也離不開良好的外部環境，所以，完善民辦高校法人治理結構的任重道遠。

參考文獻：

[1]劉寶存.美國私立高等學校的董事會制度評析[J].比較教育研究，2000年第5期.

[2]李紀明，王陸莊.國外高校治理模式比較及對我國民辦高校的啟示[J].高等工程教育研究，2010年增刊.

[3]徐緒卿.我國民辦高校內部管理體制改革和創新研究[M].中國社會科學出版社，2012年版.

（作者單位：華南農業大學珠江學院）