關(guān)于高校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的思考

高梅梅

關(guān)于高校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的思考

高梅梅

主要專注于思考高校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)問題。主要研究目的是為高校學(xué)生管理糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建提供借鑒。通過分析當(dāng)前我國教育法律法規(guī)和高校學(xué)生管理工作中法律救濟(jì)方面存在的缺陷，提出了進(jìn)一步完善高校學(xué)生管理工作中法律救濟(jì)機(jī)制的措施，設(shè)計(jì)了一個(gè)相互補(bǔ)充、逐級(jí)審查、三級(jí)保護(hù)的權(quán)利救濟(jì)體系。

高校學(xué)生管理；學(xué)生權(quán)利；權(quán)利救濟(jì)體系；校內(nèi)申訴；校外申訴；司法訴訟

當(dāng)前，我國高校學(xué)生管理體制中的問題層出不窮，各類高校與學(xué)生的權(quán)益糾紛時(shí)有發(fā)生，高校在處理或解決學(xué)生的權(quán)利沖突中缺少制度性規(guī)范。由此導(dǎo)致，在實(shí)踐中，一方面，學(xué)生認(rèn)為，自己的權(quán)利沒有得到合理保障；另一方面，學(xué)校管理部門卻因沒有提供救濟(jì)渠道，而讓自己居于不利的地位。在依法治校的時(shí)代背景下，這些問題不僅導(dǎo)致高校管理工作的無序，也進(jìn)一步暴露了當(dāng)前我國法律法規(guī)及司法實(shí)踐在治理高校管理中的不足。高校在加強(qiáng)糾紛發(fā)生防范機(jī)制之外，完善事后的法律救濟(jì)體系更是健全教育管理體制、依法治校的內(nèi)在要求。

一、高校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)中存在的問題

（一）現(xiàn)有教育法律法規(guī)體系尚不完善

現(xiàn)行教育立法規(guī)定了三種糾紛解決機(jī)制：校內(nèi)申訴、校外申訴和司法救濟(jì)。①然而，從現(xiàn)行法律體系看，對(duì)于如何保障大學(xué)生受教育權(quán)的國家、社會(huì)責(zé)任的規(guī)定不充分，學(xué)校、教育主管機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在職責(zé)上沒有明確的界限，導(dǎo)致在實(shí)踐中不具可操作性，學(xué)生權(quán)益也無法窮盡應(yīng)有的保護(hù)，并產(chǎn)生了不必要的資源浪費(fèi)。

（二）學(xué)生權(quán)利救濟(jì)渠道不暢

在實(shí)踐中，高校學(xué)生申訴處理委員會(huì)的成員多來自于學(xué)校教育管理層，從而，形成了高校學(xué)生管理部門既是當(dāng)事者，又是裁判者的現(xiàn)象。在司法實(shí)踐中，司法部門因司法負(fù)擔(dān)過重，常對(duì)性質(zhì)不嚴(yán)重的高校與學(xué)生糾紛處理簡(jiǎn)單，以雙方的自己協(xié)商處理為原則。法院經(jīng)常以人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)不包含受教育權(quán)，學(xué)校內(nèi)部管理行為不是具體行政行為為理由駁回起訴。這些做法使得當(dāng)前的法定救濟(jì)途徑不能盡其所用，也使學(xué)生與學(xué)校之間的教育糾紛和矛盾無法得到徹底的解決和有效的化解。

二、權(quán)利救濟(jì)體系構(gòu)建的設(shè)想

對(duì)不同的行為應(yīng)相應(yīng)設(shè)置不同的救濟(jì)途徑、方式和方法；反之，救濟(jì)途徑、方式和方法亦應(yīng)與被救濟(jì)的行為相適應(yīng)，應(yīng)根據(jù)被救濟(jì)行為的不同特性設(shè)置具有與被救濟(jì)行為相適應(yīng)的程序和制度。［1］整合高校在管理學(xué)生過程中所做出的招生、日常管理、違紀(jì)處分、頒發(fā)畢業(yè)證、授予學(xué)位等各類行為的不同救濟(jì)途徑，筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中可以統(tǒng)一于一個(gè)相互補(bǔ)充、逐級(jí)審查、三級(jí)保護(hù)的權(quán)利救濟(jì)體系。

（一）第一級(jí)：校內(nèi)申訴

1.校內(nèi)申訴的受理范圍。校內(nèi)申訴是學(xué)生權(quán)利救濟(jì)門檻最低的一種途徑，其受理范圍應(yīng)包括學(xué)生認(rèn)為任何權(quán)利受到侵害或不公正對(duì)待的一切事項(xiàng)。而當(dāng)前的法律法規(guī)中對(duì)受理范圍卻又不同的規(guī)定。《教育法》第四十二條的規(guī)定，學(xué)生的申訴范圍包括兩個(gè)方面：（1）對(duì)學(xué)校給予的處分不服可提起申訴；（2）對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益可提起申訴。而《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六十條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。”可見，兩者對(duì)校內(nèi)申訴的范圍規(guī)定并不一致，《管理規(guī)定》中學(xué)生申訴范圍較窄，只涉及學(xué)生身份變化的處理和學(xué)生對(duì)學(xué)校處分不服的情況，而沒有涉及到侵犯學(xué)生其它合法權(quán)益的情形。而在實(shí)踐中，學(xué)生權(quán)利受到侵犯可能會(huì)涉及各種人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不僅僅是受教育權(quán)。

根據(jù)立法原則，上位法效力優(yōu)于下位法的原則，校內(nèi)申訴受理范圍應(yīng)按《教育法》的規(guī)定，最大限度地允許學(xué)生通過最方便快捷的方式進(jìn)行校內(nèi)的救濟(jì)。同時(shí)，為保障學(xué)生申訴權(quán)公平公正的實(shí)現(xiàn)，高校應(yīng)根據(jù)行政法的程序性規(guī)定，完善相應(yīng)的制度性保障。例如，在校內(nèi)申訴程序中引入聽證制度、回避制度、公開制度、時(shí)效制度等。

2.學(xué)生申訴委員會(huì)的組成。我國教育法律法規(guī)并沒有對(duì)學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成明確規(guī)定，各高校往往把校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)作為一個(gè)象征性的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。有的高校沒有固定的組成人員，或者雖有固定組成人員，卻以是校方的“代言人”為主要組成人員，教師代表和學(xué)生代表只是點(diǎn)綴。

保持獨(dú)立性是高校學(xué)生申訴處理委員會(huì)工作的基礎(chǔ)，高校應(yīng)在章程或校內(nèi)學(xué)生管理細(xì)則中明確規(guī)定學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成，并在每次開始審查申訴時(shí)，公開組成人員，允許申訴方的查詢。為了保證申訴處理結(jié)果的公平性和權(quán)威性，建議委員會(huì)的組成中，應(yīng)有1/3的法律專業(yè)、心理學(xué)專業(yè)的教師代表，1/3的學(xué)生代表，以及1/3的校方代表。

3.學(xué)生申訴委員會(huì)的職權(quán)設(shè)置。根據(jù)當(dāng)前的教育法規(guī)，學(xué)生申訴委員只有建議權(quán)②，學(xué)校才擁有最終的決定權(quán)。這種設(shè)置無法體現(xiàn)學(xué)生申訴委員會(huì)的設(shè)置目的，不能保證糾紛的公平解決，使得申訴處理委員會(huì)形同虛設(shè)。因此，建議加大學(xué)生申訴處理委員會(huì)的職權(quán)，對(duì)于不影響學(xué)生受教育權(quán)完整性的管理行為可以直接做出撤銷或變更的決定。對(duì)于影響學(xué)生受教育權(quán)完整性的管理行為，學(xué)生申訴處理委員會(huì)只有建議權(quán)，當(dāng)學(xué)生申訴處理委員會(huì)認(rèn)為需要改變?cè)幏譀Q定的，交由學(xué)校重新研究決定。

（二）第二級(jí)：校外申訴

1.校外申訴的程序設(shè)置。根據(jù)《教育法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)學(xué)生對(duì)學(xué)校給予的處分不服或者認(rèn)為學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴時(shí)，可以由其所在學(xué)校的上級(jí)教育主管部門受理，也可以依法由高校內(nèi)專門處理學(xué)生申訴的部門來受理。③可以看出，《教育法》對(duì)兩種途徑是平行設(shè)置的。而根據(jù)《管理規(guī)定》，校內(nèi)申訴是校外申訴的必經(jīng)程序，學(xué)生對(duì)校內(nèi)復(fù)查有異議的，再向省級(jí)教育行政部門申訴。④由此可見，在兩級(jí)申訴程序的設(shè)置上，我國的教育立法互相矛盾，混亂的立法規(guī)范容易導(dǎo)致校內(nèi)、校外兩級(jí)申訴處理部門權(quán)責(zé)不清、互相推諉，最終可能會(huì)出現(xiàn)：一方面，學(xué)生的合法權(quán)益無法得到及時(shí)救濟(jì)；另一方面，學(xué)校及其管理部門失職的情況。

從權(quán)利救濟(jì)的及時(shí)高效原則出發(fā)，應(yīng)先校內(nèi)后校外的原則是糾紛解決的最優(yōu)選擇。高效內(nèi)部學(xué)生管理部門最熟悉情況，能第一時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)處理及時(shí)保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益，既能盡快修正和縮小矛盾范圍，也符合方便及時(shí)的法治原則。高校管理部門作為上一級(jí)主管部門，無法及時(shí)了解情況，同時(shí)，也會(huì)因行政體制的設(shè)置，學(xué)生無法尋求到便捷的救濟(jì)通道。因此，先校內(nèi)后校外的申訴方式符合各方利益需要。

2.校外申訴的審查范圍。校外申訴是向教育行政部門提出的“申訴”，有學(xué)者認(rèn)為校外申訴從其立法原意上看，其實(shí)就是行政復(fù)議的另一種形式。［2］參照行政復(fù)議范圍的規(guī)定，校外申訴部門在審查高校管理行為合法性和合理性的同時(shí)，可以一并審查高校管理行為所依據(jù)的內(nèi)部文件（如高校章程）。為了尊重高校自治，同時(shí)，給學(xué)生權(quán)利救濟(jì)以全面、高效的保護(hù)，校外申訴的審查范圍，應(yīng)是除高校學(xué)術(shù)自治特有的范圍外，所有的侵犯學(xué)生權(quán)利的高校管理行為。

（三）第三級(jí)：司法救濟(jì)

1.司法審查的范圍設(shè)定。對(duì)于高等學(xué)校的法律地位，國內(nèi)基本已達(dá)成一致，即高等學(xué)校具有公法人的地位，在招生、學(xué)籍管理、學(xué)位授予、學(xué)生獎(jiǎng)懲等方面具備行政訴訟的被告資格。［3］教育立法中明確規(guī)定了學(xué)生的司法救濟(jì)權(quán)利，高校自治是現(xiàn)代高等教育管理學(xué)中的一項(xiàng)重要原則，如何界定自治與司法審查的界限需要實(shí)踐的探索。正如，法學(xué)家賀衛(wèi)方教授曾在劉燕文訴北京大學(xué)案發(fā)生后，明確指出：“對(duì)于這起訴訟，我曾經(jīng)有一顧忌，那就是，擔(dān)心外部權(quán)力借此機(jī)會(huì)，以司法的名義干涉大學(xué)的獨(dú)立，對(duì)學(xué)術(shù)自由與獨(dú)立是否產(chǎn)生某種不良的影響。從另一方面說，擔(dān)心司法權(quán)的過度行使。”

筆者認(rèn)為，對(duì)高校自治權(quán)和司法審查權(quán)的界定可以借鑒德國的“重要性理論”。該理論認(rèn)為，高校學(xué)生管理產(chǎn)生的法律關(guān)系分為“重要性關(guān)系”和“非重要性關(guān)系”［4］，對(duì)涉及學(xué)生基本權(quán)利的關(guān)系屬于重要性關(guān)系，必須由法律規(guī)定，而不能由高校自行決定，并且，可以對(duì)此類糾紛提起訴訟。總體來說，高校管理行政訴訟的受理范圍是影響學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利完整性的高校侵權(quán)管理，不包括高校學(xué)術(shù)自治范圍內(nèi)的糾紛。

2.司法救濟(jì)的程序設(shè)定。從我國在高校學(xué)生管理糾紛的訴訟程序問題上，德國、日本及我國臺(tái)灣地區(qū)都確立了“窮盡行政救濟(jì)原則”（即行政救濟(jì)前置），將訴訟作為權(quán)利救濟(jì)的最后屏障。如果對(duì)糾紛解決程序不加限制，動(dòng)輒使用司法資源，既不利于及時(shí)保障學(xué)生的合法權(quán)益，也會(huì)對(duì)高校的聲譽(yù)造成不良影響，同時(shí)，占用了本來就不充足的司法資源。因此，不管從高校自治角度，還是訴訟經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，從校內(nèi)申訴、校外申訴到司法訴訟的三級(jí)救濟(jì)體系，并將三級(jí)救濟(jì)的受理范圍作出一定的區(qū)分和限制。

（四）三級(jí)救濟(jì)的協(xié)調(diào)

1.可借鑒行政法制度中“一次復(fù)議”的原則。為減輕高校管理部門的行政管理負(fù)擔(dān)，節(jié)省訴訟資源，對(duì)于一些性質(zhì)輕微的校內(nèi)處分的救濟(jì)可以設(shè)置為一級(jí)終局。例如，一般的警告、記過、留校察看等紀(jì)律處分提起校內(nèi)申訴即可，且校內(nèi)申訴為終局決定。

2.申訴作為訴訟的前置程序。涉及學(xué)生基本權(quán)利的處分，應(yīng)規(guī)定先校內(nèi)申訴，對(duì)結(jié)果不服仍可提起校外申訴，訴訟是終局的解決渠道，保證學(xué)生的重要權(quán)力得到盡可能的保護(hù)和謹(jǐn)慎對(duì)待。例如，對(duì)可能影響受教育者身份的處分，拒不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證、結(jié)業(yè)證、肄業(yè)證等學(xué)業(yè)證明的行為；開除、退學(xué)等剝奪受教育權(quán)的處分行為；以及其他侵犯受教育權(quán)或拒不履行法定教育義務(wù)的行為，納入訴訟救濟(jì)范圍。

注釋：

①《教育法》第四十二條有相應(yīng)的規(guī)定：受教育者可以“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟。”

②《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第二十八條和第五十七條則分別規(guī)定“對(duì)學(xué)生的退學(xué)處理，由校長(zhǎng)會(huì)議研究決定”，“學(xué)校對(duì)學(xué)生做出開除學(xué)籍處分的決定，應(yīng)當(dāng)由校長(zhǎng)會(huì)議研究決定”。

③《教育法》第四十二條有相應(yīng)的規(guī)定：受教育者可以“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟。

④《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六十一條、六十三條規(guī)定：“學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴。學(xué)生對(duì)復(fù)查決定有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出書面申訴。”

［1］林莉紅.行政救濟(jì)基本理論問題研究［J］.中國法學(xué)，1999 （1）：41-49.

［2］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004.

［3］馬懷德.學(xué)校、公務(wù)法人與行政訴訟［A］.羅豪才.行政法論叢（第3卷）［C］.北京：法律出版社，2000.

［4］吳庚.行政法之理論與實(shí)用［M］.北京：中國人民出版社，2005.

［責(zé)任編輯秦濤］

2015年度安徽省高校人文社科研究一般項(xiàng)目“法治時(shí)代公民意識(shí)養(yǎng)成與大學(xué)生法律教育相關(guān)性及本土化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12925SK2015B03）；2015年度安徽省高等學(xué)校質(zhì)量工程教學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“醫(yī)學(xué)專科生生專業(yè)思想動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、反饋機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015jyxm449）

高梅梅，女，安徽醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校思政教研部副教授，主要研究方向?yàn)榉山逃?/p>

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1674-7747（2016）20-0045-03