內部控制視角下預算控制和資產管理相結合應用研究

王春暉，徐奕舒

（南京醫科大學，江蘇 南京 211166）

內部控制視角下預算控制和資產管理相結合應用研究

王春暉，徐奕舒

（南京醫科大學，江蘇 南京 211166）

高校的資產管理與預算管理均為公共支出鏈條上的關鍵環節，與公共財政績效管理具有目標一致性。本文以高校內部控制為視角，分析了高校當前資產、預算管理模式上存在的問題以及其引發的風險。提出了將預算管理與資產管理相互結合、相互促進、相互制約的管理模式。有效控制兩者在工作流程各環節銜接上的風險，幫助高校加強預算和資產管理，有效防控風險，促進教育事業健康發展。

高校；資產管理；預算管理；內部控制；結合應用

高校是我國高等教育的基礎單位，屬非盈利性事業單位，高校的財政預算是國家財政預算重要的一部分，國家財政撥款是高校經費的主要來源。隨著我國高校改革的不斷深入，高校資產管理（本文主要是指固定資產管理）的弊病日漸凸顯，如何通過預算控制的內部控制手段管好資產、優化組合、資源共享、提高資產使用效率，成為我國高校發展的重要課題。

一、預算控制與資產管理的相互關系

1、資產管理與預算管理具有目標一致性

資產管理工作是指在保護國家財產安全的基礎上，對資產的配置、使用、收益、評估等進行管理的活動。資產管理主要針對的是國有資產的實物形態，能夠獲得國有資產的基礎資料，為預算管理的提供依據。而預算管理是指依據國家相關的法律法規對經濟活動進行預測，優化配置高校有限的資源，側重資產的價值形態。通過預算管理不僅可以對國有資產的配置、收支等經濟活動進行提前估算和籌劃，還可以預測未來可能存在或將要發生的問題，盡力避免某些問題的發生。資產管理和預算管理關系是存量和增量的關系，二者相互制約、相輔相成、密不可分，預算管理的依據是資產管理，資產管理是對預算管理的具體體現，在管理目標上具有一致性。

2、資產管理是預算管理的基礎

資產管理的水平直接關系著預算的資金分配是否合理，只有做好資產管理，準確掌握資產存量信息，向財政等相關部門提供準確、完整的資產統計報告和財務數據資料，為相關部門的預算編制提供準確的數據支持，才能建立科學的資產配置體系，編制出科學、合理的資產預算。做好資產管理可以為預算管理提供準確的信息，促進預算管理由粗放型向精細型轉變，使預算管理更精確合理。

3、精準的預算管理是提高資產管理水平的前提

預算管理的科學性和合理性是提高資產管理水平的前提。精準的預算管理可優化資產結構，糾正資產配置的不合理。預算管理的科學性直接關系資產的配置組合、使用效率等各個方面。在內部控制視角下，建立資產管理和預算管理相結合的機制，可使資產預算更精確、細化，提高預算編制的準確性和合理性，進一步提高資產管理水平、優化資產結構。

二、高校預算管理與資產管理相結合的理論依據

1、2006年5月30日財政部令第36號《事業單位國有資產管理暫行辦法》第四條對事業單位國有資產管理作出了具體的規定，要求堅持資產管理與預算管理相結合的原則，實物費用要定額，進行資產整合、共享共用，將資產管理和預算管理相結合、所有權和使用權相分離。該規定為高校資產管理與預算管理相結合提供了理論依據。

2、高校預算管理是學校進行各項財務活動的前提和依據。財政部2011年發布的預算管理制度要求：在預算編制中，要加強與資產管理相結合，提高預算編制的準確性；加強預算的嚴肅性、約束性；保證國有資產安全性。

三、高校預算控制在資產管理中的現狀和問題

1、資產預算編制存量資產數據不精準，資產購置比較隨意

目前高校資產管理尚不夠規范，資產清查不定期或比較隨意，資產數據基本上是靜態數、賬面數，賬物不符，有的資產沒有登記，長期游離于賬外。資產存量數據不確切，提供給預算編制的數據參考性較差，導致資產預算的不準確和不合理。

資產預算主要是為了有效控制新增資產的比例，高等學校購置固定資產應有嚴格的程序，但在實際執行中，對于項目的可行性缺乏分析，造成對資產的預測失誤；購置固定資產往往隨意性較大，未能履行必要的流程；有些大型設備的購置缺乏必要的科學論證，以致購置一些不必購置或可以調劑使用的資產。如此等等造成資產重復購置、配置不合理的情況發生，缺乏完善的資產績效考核指標。

2、預算執行不力，實際支出與預算出入較大

預算編制是在上一個會計年度，由于資產購置計劃需要在預算編制時填報，要確定資產購置的計劃，詳細填寫采購清單，確定購置物品的名稱、規格、數量、單價等相關信息。因此，校內各部門往往難以完整填列，或隨意填報，對新設施、新設備的選擇缺乏慎重，造成資產購置采購清單不詳實，可操作性差，預算填報流于形式無法實際履行。

3、預算管理理念不強，績效考評機制缺乏，監督機制不完善

高校對資產預算管理理念不夠強，沒有完善的評價體系，缺乏評判標準和約束機制。預算的作用也沒有得到充分體現，隨意性較強，缺乏嚴肅性。有的高校雖進行考評，但僅僅只是信息反饋和情況通報，缺乏績效評價，監督不到位，缺乏權威性。

四、高校研究并建立內部控制體系，促進預算控制在資產管理中有效應用

1、高校內部控制體系的建立可促進行政事業單位內部控制規范體系的建設

COSO委員會2013年對內部控制定義是一套流程，受組織的董事會，管理層和其他員工所影響，被設計并用來為組織提供合理保證，使其實現運營，報告和遵循目標，完成使命和減少風險。將該理念運用到高校管理中，即高校的內部控制目標應與高校的經營目標一致，幫助高校減少經營管理中的風險，完成高校在公共服務中的目標和使命。

筆者認為，出現上文中分析到問題的主要原因是行政事業單位缺乏內部控制規范體系的建設。企業內部控制規范體系包括《企業內部控制基本規范》《企業內部控制應用指引》《企業內部控制評價指引》《企業內部控制審計指引》等。行政事業單位只有《行政事業單位內部控制規范（試行）》，缺乏相應的內部控制規范體系。有評論指出，就目前來說，行政事業單位普遍存在內控意識淡薄、內控理念缺乏的現象，甚至有部分單位錯誤地將有關財經制度、財政部門的預算控制等同于單位的內部控制。而內部控制體系的缺失，將造成財產的嚴重損失。

2、以加強預算管理為手段控制資產管理中的風險

按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》第十九條和第二十條的要求，建立健全預算管理制度，加強預算編制、申報、審批、執行、決算與評價等全過程管理。使預算編制程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、數據準確，有效控制高校資產在配置、購置、使用、盤點、清查等方面存在的風險點，使預算管理成為資產管理的手段。

3、貫徹資產內部控制可促進單位預算管理

高校應當按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》第四節《資產控制》的相關要求，對資產驗收登記、保管使用、清查盤點等環節的風險點進行控制。對資產實施歸口管理，明確責任，落實到人。尤其對貴重、危險、有保密等特殊要求的資產，建立相關使用規定和審批程序；建立資產管理臺賬，定期或不定期盤點，確保賬物相符；按照國有資產管理相關規定，明確資產的使用、投資、處置等程序?！陡叩葘W校財務制度》中第四十四條規定，高等學校應當定期或不定期地對固定資產進行盤點清查。對于發生盤盈、盤虧或者報廢、毀損，應當及時查明原因，追究責任，按規定報批后進行賬務處理，有效控制固定資產丟失、毀損等造成賬物不符、資產貶值的風險點。貫徹資產管理的內部控制，可以給預算的編制提供精確的數據，細化預算的項目，使得預算內容更加完整、編制方法更加科學，也成為預算控制的有效手段。

五、預算控制應用于資產管理的具體措施

1、定期組織資產清查，為預算管理提供準確信息

精細化編制預算，是保證預算管理與資產管理有機結合的先決條件之一。資產購置需求、審編經費預算，均需以資產編配標準作為依據。應該通過資產清查，摸清“家底”，為預算編制提供詳細準確的數據。注意存量與增量的關系，引入零基預算和績效預算，準確反應資產購置、分配、使用、處置等的明細預算，根據資產配置計劃，對資源進行科學、合理的配置，促進預算管理由粗放型向精細型轉變。并重視資產購后管理，減少損失浪費。為預算管理與資產管理的有機結合提供保障。

2、 嚴格執行預算，不得隨意調整

在資產采購環節，均對照預算進行認真、仔細審核，對符合預算的購置項目予以確認；對不符合預算，超資產編配標準的資產采購，一律不予確認。對于確需調整資產購置預算的，必須嚴格按預算調整程序進行。通過預算環節的嚴格把關，確保資產管理的合理性與科學性。

3、運用信息化手段實現預算和資產的管理系統對接

基于以上分析和《行政事業單位內部控制規范（試行）》第四十四條“建立資產信息管理系統，做好資產的統計、報告、分析工作，實現對資產的動態管理”要求，高校應當用信息化手段促進預算管理與資產管理的結合，建立資產信息管理系統，并將其納入“數字化校園”系統。預算信息公開，資產信息共享，實現信息互通。資產管理部門利用資產管理信息系統中真實、詳細的數據，結合資產配置標準，生成資產購置計劃，為預算審批提供參考。資產信息管理系統完成資產的預算、申報及審批等全過程，實現資產預算、申購、配置、使用、處置等全過程控制，提高管理效率。

4、 強化對資產與預算管理的監督機制，維護其嚴肅性權威性

加強對資產與預算管理的檢查監督，維護預算的嚴肅性權威性。高校的資金來源主要是政府財政撥款，所有理應接受全社會的監督。信息公開是強化監督的重要舉措。內部控制制度對資產與預算監控，監察審計等部門對資產的計劃配置、使用管理、處置流程等進行監督檢查。通過實時、動態的監督，對超預算、未審批自行構建資產等違規、違紀行為進行及時懲處，追究相關部門及人員的責任。不斷提高預算與資產管理水平，促進兩者有機結合。

5、 完善資產預算績效評價機制

將資產是否得到充分有效的利用、資產采購成本是否合理，資產使用是否達到預期的目標作為績效評估的重要指標，建立起規范、科學、系統的績效評價體系，對資產的預算、成本、使用、效益等情況做出客觀、公平、公正的評價。并以預算管理績效評估機制作為補充，對資產的采購、使用情況進行有效的管理，實現“以存量制約增量、以增量調節存量”，以提高資產的使用效益，強化資產管理。

圖示：預算、資產的全過程內控管理圖

六、結束語

通過以上分析可以看到，缺乏有效的內部控制規范體系建設，高校資產管理中存在風險會嚴重阻礙高校財務目標和經營目標的實現。通過預算控制加強高校資產管理，其本身就是高校內部控制管理的有效方法，不僅能促進維護國有資產的合理配置和有效利用，而且有利于深化財政預算改革、完善預算編制。進一步通過信息化的內部控制手段，才能讓制度不再是一紙空文，而是鑲嵌在工作流程中的不可繞過的一環，才能切實提高制度的執行力，捍衛制度的嚴肅性，實現制度的有效性，最終使高校完成其發展目標和使命，實現公共利益最大化。

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（責任編輯：劉康）

江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目《高校內部控制指引研究》（項目編號：2014SJA002）階段研究成果。同時系江蘇省首期會計領軍人才研究項目《江蘇省高校內控問題研究》階段研究成果。