國外國庫集中支付制度經驗及借鑒*

鄭州旅游職業學院　劉新超

國外國庫集中支付制度經驗及借鑒*

鄭州旅游職業學院劉新超

本文深入分析了美國和法國國庫集中支付體系的特征，并比較其與中國的差別，然后根據實際情況提出幾點借鑒意見，即：簡化賬戶體系，完善賬戶管理；實現監督簡化和強化的平衡；建立一體化的支付系統；合理的分散權利，實現權利的牽制；簡化支付流程，明確責任等。以期促進我國國庫集中支付制度的完善與健康發展。

國庫支付制度國外經驗借鑒

我國集中支付制度的實行可以追溯到2000年，陜西省在全省100多個預算單位試點集中核算改革。之后，吉林、江蘇、安徽、河南、遼寧等多個省份開始推行國庫集中支付制度。但我國全面推進國庫集中支付制度是在2010年，目前縣級以上財政基本實行了國庫集中支付制度，但鄉鎮以下財政的推進依然不足。由于實施時間較晚，制度在實施過程中依然存在各種問題，亟待完善和規范。2015年6月財政部發布了《中國人民銀行關于進一步加強和規范國庫集中支付電子化管理工作的通知》。通知強調，國庫集中制度的完善要點，即：建立全國同意標準，實現信息和業務的互通、共享和協同；建立省級統籌管理機制，推行省級以下財政部門的規范和改進；建立健全國庫集中支付管理安全機制等。在推進國庫支付改革時，借鑒美國、法國等發達國家的經驗和教訓有重要意義。

一、國外國庫集中支付體系特征分析

（一）美國美國國庫集中支付制度的建立可以追溯到19世紀40年代，但在1847年獨立國庫體系才正式運作。隨著銀行體系的變更，國庫集中支付體系也一直不斷變更和完善，1913年美國財政部設立國庫一般賬戶，即TGA，所有財政收支都通過國庫一般賬戶進行，但不久之后又變更為國庫稅收和貸款（TT&L）賬戶。1998年電子聯邦稅收支付系統（EFTPS）投入運行，減少無息賬戶上資金的規模，提高了公共資金的回報。2000年，財政部和聯儲開始推進國庫投資計劃，以活化國庫存量資金。2008年金融危機，國庫存量資金受到影響，美國國庫現金管理方式發生改變，所有現金再次進入TGA賬戶。當前，美國國庫集中支付體系如圖1，其具有以下幾個方面的特征：

（1）包含三條支付線路。一是財政負擔人員的薪酬由國庫管理部門直接劃撥。這與我國基本相同。在我國事業單位、行政單位等由財政負擔薪酬的人員工資由財政扣劃。二是通過提交支付申請劃撥，即支出部門需要提交申請并經過財政審批后，財政才能直接劃撥給支出人。這里的支出人往往是提供商品或服務的當事人，如白宮工作人員C購買了2萬美元的辦公設備，其購買廠商為A銷售公司，那么白宮報賬人員的支付申請中必然涉及A銷售工資，財政部門直接將款項劃撥給A公司，而不是工作人員C。第三條是備用金，即每個部門都有一定的備用金，用于零星開支，如白宮工作人員C出差消費了50美元差旅費，其整理票據后交于相關負責人簽字，然后從出納備用金中支出。出納在集中一定量的票據之后向財政申請報賬，相關款項從財政局轉賬進入出納，再次成為備用金的一部分。

圖1　美國國庫集中支付體系圖

（2）包含兩個賬戶體系。一是單一現金賬戶，即國庫現金賬戶。二是多分類賬戶，即各個預算部門的賬戶。國庫現金賬戶包含了區域財政運行的所有資金。其支出主要包含三個方面：工資支出、購買支出和其他支出。購買支出即商品與服務購買支出。其他支出即備用金支出。多分類賬戶是包含各個預算部門能夠消耗的支出，如白宮作為一個運行部門，其當年或者當月能夠消耗的支出。

（3）簡單的管理體系。美國的國庫集中支付主要包含三個部門：預算審計部、會計部和管理部。預算和審計部負責對各個預算部門的預算、支出、決算進行管理和監督。會計部負責各個單位對支出票據的合法性和合規性進行審核，只有通過審核的才能進行支付。管理部門負責客戶管理以及相關政府采購和財政內部審計。各個預算單位各有會計部門，對本單位的、預算、支出、決算進行管理。

（4）相互制衡的使用權和監督權。政府負責預算的制定與執行，但對預算政策的制定、預算收入的管理進行劃分：國會負責預算的審批和監督，但其內部相互牽制，形成平衡的約束機制，以減少浪費和腐敗，為了提高政府支出的效果，每年美國政府以及各州都會對國庫支出和支出效果情況進行評估。

（5）上下左右一體化的信息系統。美國雖然劃分為多個州進行自治，但其財務系統只有一個。各個州、各個預算部門的財政收入、撥款、支出等都只能通過這一系統進行。通過該系統可以查找任何單獨核算部門的財務支出情況。美國為聯邦政府，各州自立，聯邦政府設立國庫總局，各州均設有國庫機構，但彼此獨立，相互之間沒有直接的權責關系，但使用同樣的支付信息系統。

（二）法國法國的國庫集中支付體系成立于19世紀六十年代。經過幾十年的改革，其制度已經非常完善，并且充分利用政治優勢。法國國庫集中支付體系與美國存在顯著差別，如圖2，具體特征如下：

圖2　法國的國庫集中支付體系

（1）國庫集中支付體系功能多樣化。法國國庫集中支付體系中的支付功能只從國庫單一賬戶中支出，這與美國具有顯著不同，其功能也非常單一，只進行購買支出，資金直接付款給提供商品或服務的個人或者單位。國庫集中支付體系也設置了分類賬戶，負責各個預算部門的支付申請，但支付依然通過國庫單一賬戶進行。也就說，各個部門通過一個系統在各自的系統錄入支付申請，經過審核，資金依然通過國庫單一賬戶中進行開支。除了國庫單一賬戶、分類賬戶外，法國國庫集中支付體系還增設了國庫特別賬戶，其主要功能有四個方面：執行預算和管理、使用政府債券資金、發放投資性貸款和提供政府性貸款保證。可以看出，法國增設該賬戶激活了國庫資金，實現了資金的增值效益，也為政府的資金問題提供了保障，可以進行貸款擔保。

（2）法國的監督機制相對美國更加多重化，內外兼備。美國國庫集中支付體系基本依靠內部權益制衡，而法國強調內部監督和外部監督，即在公共會計出納署、國庫司以及公告會計司都包含內部監督，而外部有來自其他部門的監督，如審計監督和專門的財政監察官。財政部設置的財政監察官類似于我國的巡視組，其有權向各個區域的分庫進行財政審查。

（3）垂直化、一體化的國庫支付體系。法國為中央集權國家，因此其國庫支付體系為垂直體系，下級國庫隸屬于上級國庫，對上級國庫負責。這與美國存在很大差別，但與我國類似。我國根據行政區域級別劃分為中央、省、市、縣、鎮五個級別。省國庫對中央負責，市國庫對省負責，以此，下級國庫是上一級國庫的一部分，但管理權限上相對獨立，但上級對下級有監督權。

（4）分工明確，職責清楚。法國國庫支付體系功能的完成主要依靠單個部門：國庫司、公告會計出納署和公共會計司。國庫司負責法律法規以及相關政策、制度的制定和完善，負責設置中央預算總出納和地方預算總出納以及國庫資金的保管，負責貨幣政策的制定和推進，負責國債的管理和發行。類似于中國人民銀行的功能，同時也包含財政部和國務院的功能。在支出方面，其只負責總支出，而不負責具體區域具體部門的詳細開支，如同我國各地方預算部門需要將當年預算上報中央國務院和財政部。公共會計出納署負責公共支付業務的辦理，主要是為各個預算單位服務，并對國庫資金進行管理。公共會計司即各個預算單位提交支付申請后需要公共會計出納署進行審核監督，該部門需要對支付的準確性負責。可以看出，法國國庫支付體系相對簡單，但分工明確，不存在交叉性。

二、我國國庫集中支付制度存在的問題

（一）賬戶體系較為復雜我國的國庫集中支付賬戶主要包含四個：國庫單一賬戶，即用于財政具體收支的賬戶，反映財政資金的具體使用情況；各預算單位分類賬戶，即每個預算單位的開支需要通過各個單位的分類賬戶支出，一般為零余額賬戶，所有支出實際上是從國庫單一賬戶中開支；往來賬戶，即一個預算單位和另一個預算單位的往來款項，一般為借貸關系支出；專項資金賬戶，即用于特定用途的資金賬戶。一般而言，每個預算單位都有自己的預算內賬戶、預算外賬戶、往來賬戶和專項資金賬戶。每個預算單位又有來自縣級以上各級政府的專項撥款，因此其賬戶數量非常繁多。

（二）資金申請流程長，手續復雜以專項資金為例。先有相關單位對相關業務部門下達指標，然后撥款至國庫單一賬戶；業務部門需要與國庫部門進行溝通，資金是否到位；如果資金已經到位，業務部門需要填寫資金指標下達單至財政負責人簽字，并交于國庫下達專項資金指標；下達指標后，資金使用單位需要根據指標填寫資金使用申請單，然后經過業務部門以及業務部門負責人簽字（一般需要經過三個以上的人員簽字或蓋章）；業務部門審核之后，國庫支付部門需要進行支付簽字。從資金下達到報賬結束，整個過程需要耗費大量的時間，因此每個預算單位都有專門的報賬人員，一些大單位需要好幾個報賬員。

（三）賬戶管理漏洞大以預算內為例，財政指標申請與支付系統和會計做賬系統分離，如果會計利用票據進行重復報賬，但做單一賬，財政、審計無法審核出問題。這是筆者從事國庫支付工作發現的重大漏洞，但不是唯一漏洞。賬戶管理存在漏洞，就會給很多思想不堅定的會計從業者進行違法違規活動的機會。因此應該學習國外權利制衡、相互制約的賬戶管理機制，加強對賬戶的管理。

圖3　我國國庫集中支付體系

（四）監督機制效率較低以一個縣域水利局為例，其資金使用支出不僅要受財政局的直接監管和監督，每年的賬目也需要經過審計局、檢察院兩個單位的仔細盤查，很多專項資金還需經過上級撥款單位相關監督部門的核算。因此，很多預算單位的會計人員經常抱怨，其賬本總是在備查中，每年上半年檢查人員川流不息，少則三四次，多則十來次。這種監督方式不僅繁瑣，而且效率較低，監督質量不高。

（五）各區域國庫系統層次化，協調性較低在電子化系統中，國庫支付是分離的，各個財政系統并沒有一體化，而是各自為一體，每個國庫支庫為單位的個體。這導致各級政府之間難以實現收支信息共享，難以實現高效的對接。早在2014年年底，國務院、財務部就提出要逐步建立國庫支付體系的一體化管理模式，但至今沒有任何具體行為措施。

三、國外國庫集中支付制度經驗借鑒

比較美國和法國的國庫集中支付體系，有以下幾個方面值得我國借鑒：

（一）簡化賬戶體系，完善賬戶管理簡化賬戶體系主要是簡化專項資金賬戶。每一個專項資金在一個分庫設置一個專項賬戶，這不僅復雜了賬戶體系，也增加了賬戶管理難度。過多的賬戶導致監督更加困難，監督效果不佳。在美國只有兩個主要賬戶，所有資金都在這兩個賬戶管理，即單一賬戶和各預算單位的分類賬戶。法國主要包含三個賬戶，即單一賬戶、多分類賬戶和國庫特別賬戶。對此建立學習法國的賬戶處理形式，一方面設立單一賬戶進行開支，各分類賬戶應用于各個預算單位的開支，而國庫特別賬戶用國庫資金的升值以及報賬財政資金的安全。

（二）監督簡化和強化的平衡美國的國庫支付監督主要依靠國庫管理幾個部門的相互制衡與監督。從申請支付到完成，不是一個部門決定，而是通過多個部門決定。法國的監督機制在吸取美國經驗的基礎上，增設了外部監督，即審計部門和財政部設置的財政監察官。但從兩個國家的監督特征看，無論是相互牽制的監督機制還是內外兼容的監督機制，都強調監督機制的簡單化，在簡單化的基礎上提高監督效果。實際上，過度繁瑣的監督機制往往會導致監督責任不清，從而監督失效。

（三）以互聯網為依托的一體化國庫支付系統法國和美國的國庫系統是自上而下的一個系統。該支付系統可以設置各種權限，從而控制支出的入口、支出的審核，明確各個部門各個人員的責任，而具有監督智能的部門可以根據權限范圍查看和監督相應預算部門的支出情況。統一的、相互關聯的電子化支付系統也有利于各個區域對國庫管理的信息互動和交流，有利于提升國庫集中支付管理的水平，值得我國借鑒。

（四）分散權利，決策者和支出辦理者分離美國關于國庫集中支付政策與制度的制定和完善權利歸屬一個部門，預算的管理和控制屬于一個部門，具體支出的確定和支付屬于另外一個部門。部門設置相對簡單，但自成一體，權利分離，將一個完成的鏈條分成三段，而每個部門只負責其中一段。法國對國庫集中支付管理的權責劃分的更為明確，國庫司主要負責制度以及資金的保管，而會計司負責具體支出業務。我國集中支付的缺陷在于部門過于分散，而權利分配不清，國庫部門、預算部門和業務部門都有下達指標的權利，一旦出現問題容易導致權責不清。

（五）簡化支付流程，明確崗位責任每一筆支付申請需要經過預算單位三四個人的審核之后，進入財政部門審核，依然要經過三四個人審核。這大幅度降低了支付效率，并且分散了權責，對此應該簡化，實現責任到人，責任到崗。出現問題時，如果是支付問題，則追責國庫支付部門某個人，如果是審核問題就追責業務部門具體個人。

*本文系河南省軟科學研究項目“高等學校實行國庫集中支付制度研究——以鄭州市屬高校為例”（項目編號：152400410278）階段性研究成果。

［1］唐龍生、陳偉松：《美國財政國庫集中支付基本做法與借鑒》，《預算管理與會計》2009年第8期。

［2］鄭麗、趙國良、田建軍：《美國財政國庫集中支付制度的啟示》，《金融時報》2013年1月28日。

（編輯陳 玲）