“雙一流”建設的三重突破：體制、管理與技術

□ 周光禮

教育前沿

“雙一流”建設的三重突破：體制、管理與技術

□ 周光禮

建設世界一流大學和一流學科需要突破三重障礙。一是體制障礙，即宏觀層面的“體制與結構”問題。其核心是如何處理政府與大學的關系，關鍵是落實大學辦學自主權。二是管理障礙，即中觀層面的“組織與管理”問題。其核心是如何處理學術與行政的關系，關鍵是落實基層學術組織（院、系、研究所）自治權。三是技術障礙，即微觀層面的“知識與課程”問題。其核心是如何處理教學與科研的關系，關鍵是推進學科專業課程一體化建設。我們認為，技術突破和管理突破以體制突破為前提。在外部體制難以改變的情況下，單方面進行大學改革，很難取得應有成效，必須跳出教育看教育。同時，必須充分發揮組織的能動性。即使在體制不變的情況下，大學組織依然可以進行技術創新和管理創新。

世界一流大學；一流學科；大學辦學自主權；基層學術組織自治；科教融合

2015年11月5日國務院發布了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，這是中國重點大學政策的最新形態，簡稱“雙一流”建設政策。新政策遵循“以中國特色、世界一流為統領，以支持創新驅動發展戰略、服務經濟社會為導向”的指導思想，堅持以一流為目標、以學科為基礎、以績效為杠桿、以改革為動力，支持一批高水平的學科進入世界一流行列或前列，建設高等教育強國。這是一個兼顧國際化與主體性的世界一流大學建設政策。一方面，遵循學科邏輯，強調要在國際可比指標達到一流；另一方面，遵循社會需求邏輯，強調扎根中國大地辦大學。為了對接國家“雙一流”建設政策，中國多個省市相繼制定了高水平大學和一流學科打造計劃，掀起了建設高教強省運動。破除身份固化、重視區域規劃是這些計劃的共同特點，中國高等教育進入了一個區域發展的新時代。然而，水滴石穿非一日之功，要想建成一批世界一流大學和一流學科，整個高等教育系統亟待進行重大變革和轉型。當前，制約中國大學發展主要有三個層面的問題，即體制問題、管理問題和技術問題。也就是說，建設世界一流大學和一流學科需要突破三重障礙。第一重障礙是體制障礙，主要是宏觀層面的“體制與結構”問題。第二重障礙是管理障礙，主要是中觀層面的“組織與管理”問題。第三重障礙是技術障礙，即微觀層面的教學與科研問題。

一、體制突破：大學外部治理的變革

建設世界一流大學和一流學科的第一重障礙是體制與結構。學科是大學的細胞，建設世界一流大學必須以學科為基礎。但建設一流學科卻是以體制變革為前提的。中國以往的重點大學建設政策之所以沒有取得應有的成效，是因為我們只限于科研和學科本身的改革，回避了大學組織與管理的改造和建設。大學組織和管理的變革又受制于宏觀的政治-社會結構，在宏觀體制與結構難以改變的情況下，單方面進行教學、科研改革，不可能取得任何成效。體制問題的核心是政府與大學之間的關系，“雙一流”建設的關鍵是擴大和落實大學辦學自主權。為此，亟需在體制層面實現四大變革：

⒈資源配置模式變革

高等教育資源配置主要有三種模式：一是國家中心模式，即辦學資源控制在政府手中；二是市場導向模式，即辦學資源控制在無數的消費者手中；三是院校自治模式，即辦學資源控制在院校手中。第一種模式以法國為代表，法國高等教育資源配置決策權由中央政府做出，辦學資源根據官方的分配標準分配給各院校。第二種模式以美國為代表，美國大學主要通過出賣服務（教學、科研、咨詢）來獲得收入。第三種模式以英國為代表，一些英國的老牌大學有條件獲得獨立的經費來源，如大學擁有自己的土地、財產或捐贈［1］。

中國高等教育資源配置具有濃厚的國家中心模式色彩。第一，公辦大學的辦學經費主要來自于政府撥款。當前中國公辦大學的經費來源主要有四大塊，即政府直接撥款、科研經費、學生學費、投資和捐贈等其他收入。一般公辦大學，政府撥款的占比超過60%；重點建設大學，政府撥款的占比更高，達70%。第二，政府撥款實行“綜合定額+專項撥款”模式?！熬C合定額”俗稱“人頭費”，主要根據學生人數進行撥款；“專項補助”是根據學校的發展現狀、規模、需要等由政府主管部門撥付的，有明確用途的資助經費，這是一種競爭性經費，比較有名的有“211工程”、“985工程”專項。由于重點大學的“專項補助”遠遠高于“綜合定額”，從而形成了“金字塔”高等教育體系。第三，中國的重點大學是政府指定的。從1954年中央政府指定中國人民大學、北京大學、清華大學等6所大學為全國重點到世紀之交的“211工程”和“985工程”建設，中國重點大學的分封邏輯一脈相承。中國的重點大學具有人為建構的特點，大學地位是由政府分配給它的資源、權力和職能決定的。國家中心模式最大的弊端是導致大學身份固化，形成“馬太效應”：重點大學越來越強，一般大學越來越弱。

要破除身份固化、激活大學活力，高等教育資源配置模式必須做戰略性調整，要由國家中心模式向市場導向模式轉變。實際上，“雙一流”建設政策的一個重要突破就是引入市場機制。如其所言，“堅持以績效為杠桿。建立激勵和退出機制，鼓勵開放競爭，強化目標管理，突出建設實效，充分激發高校建設活力，引導高等院校不斷提升辦學水平”。這預示著中國將逐步建立市場導向模式的資源配置模式。

⒉編制管理模式變革

核定事業單位編制是中國政府管控公辦高校的一個重要手段。在計劃經濟體制下，中國逐步建立起國家編制制度。國家編制分為政府編制、事業編制和企業編制三種。其中，事業編制是指一個事業單位的機構設置、規格級別、人員定額以及各種人員的比例結構。從20世紀50年代開始，政府逐步通過“定職能、定機構、定人員數量”來嚴控事業單位編制。1985年，《普通高校人員編制試行辦法》明確規定，國家按在校生人數為主要核算標準審定大學編制，強調大學教師屬于國家公務員，人員經費由國家核撥。1999年，中編辦、教育部、財政部聯合發布《普通高等學校編制管理規程（草案）》，提出編制管理基本原則是“國家總量控制、學校自主管理”。值得指出的是，自1985年核定編制之后，中國大學的編制數量30年來基本保持不變。

作為計劃經濟時代的遺存，政府控制大學編制不利于世界一流大學和一流學科建設。第一，政府控制不利于人才流動。教師的國際流動性是世界一流大學的重要特點。事業編制將教師作為單位人固化在單位組織之中，強化了人才對組織的依賴。其結果是優秀人才引不進，庸才趕不走。第二，政府控編不利于降低大學生師比。大學現有編制的核定依據是其1985年的學生規模。1999年啟動的高等教育大眾化，導致大學規模急劇增長。由于大學編制依據落后，編制核準標準已經不符合大學實際，導致中國大學生師比過高。生師比低是世界一流大學的一個重要特點。世界頂尖研究型大學的生師比一般小于10：1，而中國的“985工程”大學的生師比一般超過17：1。第三，政府控編不利于學術職業管理。政府控編意味著大學不能確定自身的編制，由于事業編制過少，大學不得不招聘大量編外人員，由此形成大學人事管理中的編內、編外“雙軌制”。“雙軌制”的一個弊端是產生同工不同酬現象，加大了大學治理的難度。第四，政府控編不利于提高大學的辦學績效。事業編制由政府確定，薪資、福利、待遇也由政府規定，并從政府財政撥款中支出。由于政府撥款與高校績效沒有直接關系，難以激發大學的辦學積極性。

要推進“雙一流”建設，大學編制管理必須進行重大變革，要由政府控編走向院?？鼐帯慕M織管理的角度看，任何組織都有編制問題，任何組織都需要有編制管理。從這個意義上看，大學本身的編制管理是不可能取消的，否則會走向無序。我們只是強調政府對公辦大學取消編制管理，不再按照人頭編制進行財政撥款。事實上，在實行“綜合定額+專項補助”的撥款模式后，大學獲得的撥款數量早已與編制數量脫鉤。在這種情況下，政府可以也應當淡化編制數量管理，最終應取消所有大學的事業編制，擴大和落實大學用人自主權。

⒊會計制度變革

當前，中國政府對大學實行嚴格的預算管理。預算管理旨在建立一種預算編制、預算執行及績效評價相結合的機制。預算管理嚴格區分基本支出預算和項目支出預算。前者包括政府綜合定額投入、教育收費收入以及投資捐贈收入，這部分預算主要用于人員經費和日常公用經費，預算執行具有一定的靈活性；后者包括政府專項補助投入、科研經費以及其他專項經費等，預算執行嚴格遵循“專款專用、結余收回”原則，使用的靈活性極其有限。

隨著市場經濟體制的建立，中國大學由政府附屬機構變成了獨立法人。盡管如此，政府卻依然沿用計劃經濟的思維管理大學，導致公辦大學財政屬性定義模糊。政府財政部門將公辦大學視為全額撥款單位，不按辦學成本全額撥款，但按照全額撥款單位進行管理，導致高校入不敷出?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于分類推進事業單位改革的指導意見》（2011）明確將大學劃為公益機構Ⅱ類，即非政府全額撥款單位，經費缺額可以從市場獲得。然而，財政部門不允許公辦大學從市場中獲取辦學資源。公辦大學財政定義模糊突出表現為沒有建立適合大學的會計制度。我們只是將政府機構會計制度簡單套用公辦大學。正因為如此，政府收支分類改革、國庫集中支付、部門預算、政府采購、國有資產管理等公共財政政策改革，均將大學納入其中，執行相同的行政管理規定。這種會計制度嚴重制約了世界一流大學建設。第一，它削弱大學社會籌資能力。由于被視為全額撥款的事業單位，公辦大學不能有任何經營性收入。大學直接投資企業所獲紅利收入，必須全額上繳國庫且不返回；對于大學成本補償型收入，稅務部門要求大學按照企業模式繳納增值稅。這些制度障礙嚴重削弱了大學社會籌資能力，導致大學經費渠道的單一化。第二，大學缺乏對項目經費的自主統籌使用權。中國大學主要依靠政府撥款，政府撥款分為基本撥款和項目撥款，兩者之間的比例為1：1.6，由于政府對項目撥款有嚴格限制，學校不能靈活使用，不利于大學實施一流戰略。一流的人才隊伍是支撐一流大學的基礎。而一流人才需要一流薪水。相比于國外一流大學70%的經費可用于人員費，中國“985工程”大學僅有22%的經費可用于人員開支，導致中國大學的薪資在全球學術市場缺乏競爭力。第三，科研經費見物不見人。由于大學簡單套用政府機構的會計制度，大學所有的經費包括科研經費都被視為“三公”經費，實行嚴格的預算管理。在這種會計制度下，勞務費的開支范圍和標準被限制在較低水平，這不但不利于調動教師科研的積極性，而且不利于大學聘請大批高水平編制外科研人員。實際上，國外一流大學的一個重要特點是擁有大批編外的科研人員。

推進“雙一流”建設，必須建立適合大學的會計制度，尊重大學組織的獨特性。首先，必須重新定義大學的財政屬性。大學既不同于政府機構，也不同于企業，它是非全額撥款的事業單位。其次，作為公益機構Ⅱ類，大學經費來源應該多元化。政府應該通過稅收政策改革，增加學校投資性收入和捐贈收入。第三，要建立有市場競爭力的教師薪酬體系。政府應該尊重大學財政自主權，應該取消對大學人員經費總盤的控制，大大增加人員經費在學?？偨涃M中的占比。第四，建立科研經費全成本核算機制。政府應該為大學提供充足而靈活的科研經費，改變科研經費管理中的“重物輕人”的思想，賦予項目負責人更多的經費自主權，尊重教師的科研勞動，允許他們在科研經費中列支勞務費。

⒋問責制度變革

隨著高等教育大眾化以及大學掌控的資源越來越多，強調以大學整體績效作為評估對象的問責制在全球范圍內興起。所謂問責制，是指一方采取措施讓另一方負起責任。這些措施主要包括應答性說明和強制性懲罰。中國傳統的高等教育問責制強調政府是問責的尋求者，有獲得說明和實施獎懲的權力；大學是問責的對象，有責任就相關情況做出說明和解釋。這是一種政府主導的科層式問責，問責關系存在于科層體系的上層和下層之間，政府所關注的優先領域決定了大學組織的預期行為，任何大學必須接受政府對其辦學績效進行責任評估。科層式問責分應答性問責和獎懲性問責。前者指大學有義務對相關事務和行為做出說明和解釋，以證明自身是負責的。這是一種弱問責形式，大學的應答性行為主要包括財務信息公開、提供教育質量報告、學生就業報告等。后者是指對大學預期說明提出更嚴格要求，需要其對后果承擔責任。這是一種以解釋、辯護或懲罰為特征的強問責形式［2］。科層式問責以內部的高度控制為特征，以效率作為價值訴求。

政府問責強調自上而下的單向控制，存在靈活性、實效性、針對性不夠等問題，不利于世界一流大學和一流學科建設。第一，政府問責手段過于剛性。單純利用懲罰手段是其突出特點。懲罰性問責的確能夠給大學施加直接的或間接的壓力，對于其完善內部體制機制、提高教育質量具有積極作用。但是單純的懲罰容易使大學陷于“問責恐懼癥”等非正常狀態，而且對提高辦學績效作用不大。實際上，獎勵對行為良好、水平卓越的高水平大學能產生更好的激勵效果。第二，政府問責擠壓了社會參與的空間。建設世界一流大學和一流學科是一項長期任務，需要全社會共同參與。政府問責一般排斥社會參與，其結果是弱化利益相關者對政府和大學的監督和控制能力，導致整個社會監督意識的喪失，直接削弱了問責的合法性基礎?！安恍湃巍笔菃栘煹暮诵囊兀^強的政府問責導致整個社會對高等教育服務不信任指數畸高，惡化了一流大學發展的外部環境。有效的問責體系要能夠容納更多的社會參與，而不是減少這些“外部監督者”；要維持利益和價值的多樣性，而不是強調統一性。第三，政府問責導致社會參與的隨意性和表面化。在政府問責體系下，社會參與過多地依賴官員的善良意愿和靈活應變，社會參與水平處于較低層次狀態。只有通過立法授予公民和社會機構參與高等教育治理的權利，才能提高問責的制度化水平，克服社會參與的隨意性和表面化。

推進“雙一流”建設，首先必須推進高等教育治理現代化；實現高等教育治理現代化，問責制度也必須做出重大調整，要由政府問責走向社會問責。所謂社會問責，就是在堅持政府問責的前提下，設計公民和社會組織參與的機制，通過社會參與改進政府問責?！半p一流”建設政策明確提出，要積極建構社會參與機制。第一，堅持面向社會依法自主辦學，加快建立健全社會支持和監督學校發展的長效機制。第二，建立健全理事會制度，充分發揮理事會對學校改革發展的咨詢、協商、審議、監督功能。第三，積極引入專門機構和社會中介機構對學校的學科、專業、課程等水平和質量進行評估。

這四個方面其實可以歸結為一個問題，即如何真正落實和擴大大學的辦學自主權？“雙一流”政策對這個問題進行了回應，并提出了終極解決方案：權力清單和責任清單制度。清單對政府而言是權力清單，權力清單遵循“法不授權不可為”的原則，即政府權力清單上的每一項權力都必有明確的法律依據，而且，這個清單要向全社會公布，接受社會監督和質疑。清單對大學而言是負面清單，負面清單遵循“法不禁止即自由”的原則，即凡是法律中未明確禁止的事項，都屬于大學辦學自主權范圍，大學可以自行其是。

二、管理突破：大學內部治理的轉型

管理不一定保證學術水平，但管理不善一定導致失敗。世界一流大學和一流學科成長于鼓勵競爭，無限制的科學探究，提倡批判、創新的環境中。營造卓越的學術軟環境是成為世界一流大學和一流學科的必要條件。大學管理問題的核心是學術與行政之間的關系，關鍵是落實基層學術組織自治權。“雙一流”建設在管理層面亟待解決四個突出問題：

⒈黨政關系問題

校長在大學發展中起著至關重要的作用，建立健全大學領導體制是“雙一流”建設的重要內容。中國大學法定的領導體制是黨委領導下的校長負責制。這種體制存在的突出問題是：黨政不分、關系復雜、由誰拍板不清楚。這個問題的產生源于中國大學領導體制的政治框架與法律框架的不一致。就領導體制的政治框架而言，在現行的組織制度下，組織部門在確定大學領導人選時，要明確宣布“領導班子”的排名。通常的排名順序是：書記、校長、副書記、副校長。在這個統一的“領導班子”中，書記是“一把手”，校長是“二把手”。但根據《高等教育法》的規定，校長是大學的法定代表人。根據法律規定，法人的法律代表人是依照法律或者法人組織章程的規定，代表法人行使法定職權的負責人?？梢?，校長是法律框架內的大學“一把手”。這樣就出現了大學政治框架的“一把手”與高校法律框架下的“一把手”不一致的現象。兩個“一把手”的出現造成了學校的“多頭領導”［3］。這種狀況妨礙真正的改革，不利于世界一流大學建設。在這種體制下，一方面，校長的權力有限，不能從長遠考慮大學的戰略目標；另一方面，沒有監督和評價校長的制度，校長不對任何人負責，缺乏必要的獎懲制度。這方面如不做重大改變就不能實現一流大學的目標。

如何處理黨政關系是建設中國特色世界一流大學和一流學科的關鍵?！半p一流”建設政策對此提出改革路徑是：完善法人治理結構，建立現代大學制度。所謂法人治理結構，是指一個組織的決策機構、行政機構、監督機構相互分立，形成決策與行政分權制衡的關系。作為一種制度安排，法人治理結構強調通過一系列制度構架來實現對運營者的監督和制衡以及保證決策的科學性和有效性，從而維護利益相關者的權益。從法人治理的角度來看，完善中國大學的領導體制和運行機制的關鍵是建立決策與執行分權制衡的制度。決策和執行是大學領導的兩項基本職能。西方大學的決策機構是大學董事會，執行機構是大學校長及其行政管理團隊，決策機構與執行機構是分立的。中國公辦大學普遍采取“決策與執行一體化”的運作模式，這種模式源于“政事不分”的計劃體制。在這種模式下，大學決策機構和執行機構并不是嚴格區分的，導致雙方制衡性不足，無法建立有效的問責機制。中國大學的執行機構相對明確，真正模糊不清的是決策機構。根據《高等教育法》，黨委和校長都有決策權。因此，完善大學法人治理結構的關鍵是建立專門的決策機構。在中國大學，黨委既是黨的組織，也是學校的權力機構，黨委負責“三重一大”事務的決策，類似西方大學的董事會，因此，黨委完全可以成為大學的專門決策機構。

大學治理現代化的關鍵是在大學治理委員會與黨委常委會之間建立起某種適當的制度聯系。在當前的情況下，建立大學治理委員會和黨委常委會的“雙向進入制度”是一種務實的選擇，因為它不僅有利于落實黨委領導下的校長負責制，而且有利于規范大學中的黨政關系。所謂“雙向進入制度”，是指黨委常委會全體成員集體進入大學治理委員會，大學治理委員會的關鍵人員進入黨委常委會［4］。在此基礎上，建立大學治理委員會、校長、院系領導、教師明確的四級責任制。

⒉學術與行政關系

世界一流大學崇尚學術自由和學術自治，強調學術只有脫離行政不當干預才會有效率。因此，如何協調學術與行政之間的關系是“雙一流”建設的重要內容。學術權力源于古老的教授治校理念，是一種行會權力。學術權力對于保障學術自由具有重要意義。在計劃經濟時代，中國大學的學術權力依附于行政權力，導致大學過度行政化。改革開放后，人們雖然對學術權力與行政權力進行了有意識的區分，但學術權力微弱的格局沒有得到根本改變。為了彰顯學術權力，“雙一流”建設政策重申以學術委員會作為校內最高學術機構。如其所言，“健全以學術委員會為核心的學術管理體系和組織構架，實現學術權力和行政權力的相對分離”。這種改革實際上是一種橫向分權的思路，即權力在校長及其管理團隊與學術委員會及其分會之間配置。

然而，從歷史發展的角度看，橫向分權只是一種階段性現象。古典大學的治理模式是教授治校。由于大學規模小，無需專門的行政管理人員，教授可以兼職管理學術事務。隨著大學規模擴大，管理的復雜性不斷增加，科層管理模式被引入大學，出現了專門的管理人員，行政管理由此產生。于是，大學內部出現了兩類管理系統并存的格局：一種是新介入的“以行政管理系統”為基礎的科層管理模式，一種是傳統的“以院系學術管理”為基礎的專業組織管理模式。如何協調這兩種性質不同的管理形式是現代大學治理面臨的基本挑戰之一。英美大學曾普遍采用橫向分權模式來應對這一挑戰，即學術決策與行政決策分離，董事會行使大學行政決策權，評議會行使大學學術決策權［5］。20世紀80年代以后，這種橫向分權模式日漸式微。在新公共管理運動的影響下，大學的科層模式空前強大，傳統的學術管理不斷萎縮，行政管理不斷強化。學術人員日漸失去了大學層面的話語權，學術權力被迫下移，轉向控制大學基層學術組織，從而形成縱向的分權關系［6］。在當代大學，學術與行政的關系已由學校層面的橫向分權關系轉變為學校與院系的縱向分權關系。當前中國學界提出大學“去行政化”，要求健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構，有些大學甚至要求行政人員集體退出學術委員會。這是一種典型的橫向分權思維方式，容易使改革走入誤區?，F代大學規模龐大，大學行政管理非但不能“去”，而且要更加強化。這種改革的最大問題在于，即使把學術權力獨立出來，學術問題由學術委員會拍板，但是學術委員會做出的決策依然需要由同一套行政系統來執行。讓行政人員退出學術委員會，意味著學術委員會做的決策無人執行，學術委員會將淪為“清談館”。因此，真正的改革思路應該是縱向分權，即大學高層與基層學術組織之間的權力配置。大學組織是一個底部沉重的組織，學術權力的大本營不在校學術委員會，而在基層學術組織。要真正落實學術權力，唯有把學校層面的權力下放基層。

“雙一流”建設的關鍵就是落實基層學術組織自治權。當前落實基層學術組織自治權主要有三種方式：第一，試點學院。為了激活學術心臟地帶，2011年國務院曾在17所大學啟動了“試點學院計劃”。這項改革主要通過擴大基層學術組織在教學、科研、管理方面的自主權來激活學術心臟地帶。第二，實施PI制。PI制強調以學科邏輯和研究邏輯組建扁平化的學術組織，充分體現基層自治精神。第三，學部制改革。中國大學存在一個突出的特點是學院眾多、學科碎片化。這種狀況不利于學術發展、不利于人才培養、不利于學科交叉、不利于資源共享，嚴重制約了世界一流大學和一流學科建設。為了降低管理重心、促進學科交叉融合，許多重點大學正在積極探索學部制改革。具體做法是：把學科相近的院系組成大的學部，通過學部把大部分權力從學校高層下移到基層學術組織，降低管理重心，調動教師的積極性和創造性。

⒊院系設置問題

院系是大學的學術心臟地帶，如何激活學術心臟地帶是“雙一流”建設面臨的主要挑戰。高等教育系統是一個由學科和院校交織而成的“矩陣結構”，院系等基層學術組織是矩陣的節點。院系是圍繞一門門高深學問（學科）確立起來的，學科是院、系、研究所等基層學術組織建立的基礎。同時院、系、研究所又是大學的“工作車間”，是大學集中和分散合法權力的組織方式。這樣，學者就處于學科和院校構成的矩陣結構中。大學教師既屬于一個學科，又屬于更廣泛的學術專業；既屬于一個系所，又屬于一所特定的大學。院系治理模式因大學定位不同而有差異：以研究為主的大學，具有學科中心和教授起主導作用的特征，行會模式的特點更為凸顯，教師對學科的忠誠高于對院校的忠誠；以教學為主的大學，行政人員和學生起主導作用，科層模式的特點更突出，教師對院校的忠誠高于對學科的忠誠［7］。

世界一流大學以研究為導向、以知識生產為己任，其院系設置主要遵循學術邏輯和研究邏輯，而不是教學邏輯。基于傳統知識體系建立的院系，我們稱為傳統學院，這種學院遵循學科邏輯，比如法學院、經濟學院、教育學院。傳統學院的設置應有較寬的學科包容量，原則上至少涵蓋一個一級學科。與傳統學院相對，世界一流大學正在興起一種特色學院。后者主要是圍繞重大社會問題而成立的。它遵循社會需求邏輯，是以問題導向和應用導向為特征的跨學科學院。比如許多研究型大學都有國家發展學院之類的新型智庫。有的大學成立了非洲學院，有的學校為了對接國家的“一帶一路”戰略，成立了中亞學院、南亞學院。特色學院的興起與知識生產模式Ⅱ直接相關。知識生產模式Ⅱ理論是邁克爾·吉本斯等人于20世紀90年代中期提出來，旨在描述和說明當代學術轉型。邁克爾·吉本斯等人認為，20世紀80年代中期以來，西方學術界正在發生一場革命性的學術轉型，正在由知識生產模式Ⅰ轉向知識生產模式Ⅱ。與傳統的學科知識生產模式（學術模式Ⅰ）不同，知識生產模式Ⅱ強調學術研究的應用導向和跨學科。學術模式Ⅰ的成果形式主要表現為公開發表的專著和期刊論文，學術模式Ⅱ的成果形式主要表現為專利技術、研究報告以及政策方案等內部報告。在學術模式Ⅰ下，成果評價方式以同行評價為主導，成果質量的高低取決于它對所在學科知識增長的貢獻；在學術模式Ⅱ下，成果評價并非完全以學科知識創新為標準，政策價值、實踐意義也是成果評價的重要維度［8］。

知識生產模式Ⅱ理論為“雙一流”建設提出了一個有意義的問題，即世界一流大學的科學研究應該面向什么？它究竟是面向學術論文（Paper），還是面向國家創新體系？是面向發現的學術，還是面向整合的學術和應用的學術？我們認為，當代大學科研的主要形態是應用引起的基礎研究，大學科研不應該只面向學術論文，而應面向國家創新體系和區域創新體系。事實上，最近一二十年來，諾貝爾科學獎的成果基本上是應用導向的?！半p一流”建設不僅要遵循學科邏輯，在國際可比指標上達到一流；而且要遵循社會需求邏輯，服務國家創新驅動發展戰略。因此，要瞄準國家和區域重大戰略需求，立足自身的優勢和特長，建立跨學科的特色學院。

⒋學術評價問題

世界一流大學和一流學科必須有世界領先的學術成就，其關鍵是有世界級的人才。因此，我們必須根據權威性的評估和世界一流標準來建設一流。世界一流大學一定要和同類的大學比較，要按外界公認的國際標準競爭。正如原紐約州立大學石溪分校原校長馬伯格（Marburger）所言，“只能按國際公認的標準來達到一流。單獨搞一流標準只能偏離方向。只有成員是一流的，機構才能是一流的。因此爭取達到一流的大學必須不斷評估自己的人員，這種評估必須有外界參與”［9］。中國“雙一流”建設要取得應有成效，這種外部的國際標準非常重要。

中國大學現有的學術評價體系不能追求卓越。當前學術評估主導模式是一種行政化色彩濃厚的內部評估。這種評估側重于對教師的工作業績進行評估，主要包括晉升評估和年度評估。前者即所謂的“評職稱”，當前主要采用簡單的量化技術，重科研輕教學，重數量輕質量，片面追求學術GDP。后者指對所有教師進行的一年一度評估。具體來說，就是每一學年結束后要求教師填寫考核表，進行自我評估，重點是羅列發表的論文、得到的科研項目及經費數量、獲得的政府獎勵以及授課數量。這兩種評估都是針對教師個人的問責性評估，以懲罰為后盾。在這種情況下，教師的本能反應是應付，甚至誘發學術作假。建設世界一流大學和一流學科必須引入學科外部評估。學科外部評估是改進性的，而非問責性的，它強調對院系事業發展（學科、教師和學生）進行綜合評估。在國外，這種評估一般5～7年進行一次，具體包括兩方面：一是同行評估。同行評估旨在了解院系的科研條件、科研活動和科研成就。同行評估的專家一般由國際學術界的一流學者組成，一般要對具體院系進行為期一周的實地考察。在實地考察前，他們要仔細研讀由不同院系提交的背景材料。最后需撰寫評估總結報告和評估結論。二是文獻計量評估。文獻計量評估一般委托專業化的中介機構進行。它是對某一院系五年內發表的學術論文進行計量分析，主要是測量不同院系的科研表現，具體指標包括出版物的數量、他引率，并與國際上同型機構進行比較［10］（P72-76）。文獻計量分析的結果一般不發給同行專家組，這樣做是為了通過兩種不同的方法（即同行評審和文獻計量分析）來獲得對具體學科一個相對客觀的質量評級。

“雙一流”建設的關鍵是建立系統化、常規化的學科國際評估制度。首先必須強調國際標準。對于任何一所一流大學的教師、學生和學科，這種外部的國際標準非常重要。一流大學要在若干學術領域中占有很高的領導地位，一般以世界領先的學者和學科數量來衡量。對于區域領先的高水平大學來說，主要以國內領先的學者和學科數量來衡量。其次，強化評估的診斷功能。外部評審旨在發現制約學科發展的瓶頸以及尋找學科發展的潛力。外界評審也是對外宣傳的一種手段，它可以幫助行政領導了解哪些系、項目和教師是最好的。第三，評估常態化。必須優先建立對院系、交叉學科組的評估體制。世界一流大學的一個慣例是：開展5年為一周期的學科國際評估，定期邀請國際相關學科的知名學者、專家對學校的科研活動、師資水平、人才培養質量等進行評估。這種評估本身就是對大學質量的一種證明。

這四個方面都是大學內部的組織與管理問題。高水平的管理雖然不是建立和維持世界一流大學的充分條件，但卻是必要條件。作為底部沉重的組織，為了營造鼓勵競爭和自由探索、提倡批判精神和創新氛圍，世界一流大學的管理必須堅持“最低決策原則”，即學術問題“必須由最有資格的人來決策”以及“對相關事務的處理應當在最低層次上做出決定”。凡是院長能夠處理的，校長絕不插手；凡是教授能夠處理的，院長絕不插手。在此基礎上，建立以大學章程為核心的制度體系，充分激發大學活力。

三、技術突破：學科專業一體化建設

作為一個組織及環境的整體模型，大學組織可以分為三個層面，即生產層面、管理層面和制度層面。如果說制度層面相對開放，那么生產層面就相對封閉，管理層面則發揮媒介和溝通作用。對任何組織來說，為了有效運作，生產單位應該盡可能免受環境波動的影響。大學的生產單位是系、所、講座等基層學術組織，系、所、講座是圍繞學科建立的，其核心技術是教學與科研，其產品是專業與課程。因此，所謂技術突破，是指大學在學科平臺上如何創造性地開展教學與科研活動。如洪堡基于教學與科研相結合原則引入教學實驗室（Teachingresearch laboratory）和習明納（Teachingresearch seminar）就是大學技術層面的重大突破。中國“雙一流”建設政策在技術上的一個重大突破，就是堅持科教融合、產教融合，推進學科、專業、課程一體化建設［10］（P72-76）。

為了弄清這一點，我們首先探討一下學科、專業、課程三個概念之間的關系。學科是科學學的概念，它既是指一種知識體系，又是指一種學術制度。專業是社會學的概念，其意是專門學業或專門職業。課程則是教育學的概念。課程來源于學科，是從學科知識中選擇一部分“最有價值的知識”組成教學內容。專業是由若干門課程組成的，圍繞一個培養目標組成的課程群就是一個專業。學科建設、專業建設、課程建設三者之間的關系，可用下圖來表示。三者既有區別，又有交集。學科建設強調要建設一支高水平的科研隊伍。專業建設強調要培養知識面廣、應用能力強、就業競爭力強的專業人才，課程強調要提升教學能力、保證教學質量。三者的共性都是團隊建設、內容建設、評價體系建設以及經費支持。

圖1　學科建設、專業建設、課程建設的關系

把學科、專業、課程等基本概念弄清之后，我們可以繼續討論“雙一流”建設的技術突破問題。技術突破的關鍵是學科、專業、課程一體化建設，核心是學科建設。辦大學就是辦學科。學科是大學的細胞，是大學的核心技術領域。它不僅是一個科學研究的平臺，也是一個教學的平臺；不僅是一個學者隊伍建設的平臺，還是一個服務社會的平臺?！半p一流”建設政策提出的五大建設任務都是以學科為依托的：建設一流師資隊伍、培養拔尖創新人才、提升研究水平、傳承創新文化、著力推進成果轉化。從這個意義上說，沒有一流的學科，就沒有一流的大學。學科專業課程一體化建設主要把握四個方面。

⒈確定優先發展的學科領域

“雙一流”建設的首要原則是集中有限的資源打造比較優勢。任何大學的資源都是有限的，有所不為才能有所為。大學戰略規劃領域有一句行話，沒有重點就沒有規劃。“我們只有知道我們不做什么，我們才知道自己要做什么。”實際上，任何大學不可能所有的學科都是第一。即使哈佛大學、MIT都不可能發展所有的學科，更遑論所有的學科都排世界第一。這既不可能，也沒有必要。哈佛大學沒有工學院、MIT沒有醫學院。為了打造比較優勢，香港中文大學確定了五大優先發展的學科領域：中國研究、生物醫藥科學、信息科學、經濟與金融、地球信息與地球科學。此外，“雙一流”建設還要遵循一條補充原則，即同等尊重原則。人類所有的知識都是平等的，各個學科本身也沒有高下之分。同等尊重原則要求我們要用新增加的資源來支持優先發展的學科領域，不能減少對現有學科的支持力度。也就是說，我們的改革要做加法，不要做減法；要做增量改革，不能殺貧濟富！

從戰略規劃的角度看，國際上確定優先發展學科領域主要有三條原則：

一是學術卓越原則，即現有學科已經具備了卓越品質，如果額外投入資源能迅速取得國內外領先地位，那么這樣的學科可以列為優先發展的領域，進行重點投入。這是人們常說的鞏固傳統優勢。

二是社會需求原則，即現有學科雖然尚不具備卓越品質，但是該學科未來發展空間很大，它能滿足國家或區域的重大戰略需求，能直接造福人類。這樣的學科也可列入優先發展的領域，進行重點投入。這是所謂的尋找新的學科生長點或打造潛在優勢。

三是跨學科原則，即如果注入資源能促進跨學科研究，促進學科交叉融合，提升大學綜合實力，那么，這樣的領域也可以列入優先發展的范圍進行重點投入。

學科重點建設的一個主要策略就是制定院系規劃。院、系、研究所等基層學術組織是學科的載體，是大學的學術心臟地帶。學科建設的主體應該是院系。因此，學科建設的重要抓手就是編制院系規劃。院系規劃的主要內容是“四學”，即學科、學術、學者、學生。建設世界一流學科，產出一流的學術成果、匯聚一流的學者隊伍、培養一流的學生是院系發展的戰略目標［11］（P16-19）。院系規劃的主要方法是基標法，即以領先大學的學科為標桿，開展對標研究，在同型比較中找出自身差距，通過連續的學習和改進，最終達到超越標桿之目的。

⒉ 重構專業教育模式

當前“雙一流”建設的一個誤區是大學教改言必稱通識教育，似乎通識教育是包治百病的萬靈藥。其實，專業教育才是現代高等教育的本質，通識教育只是必要的補充。現代大學教育目的無外乎“知識、能力、人格”三個方面，通識教育所擅長的人格塑造，也是專業教育的題中應有之義。換句話說，我們完全可以通過專業教育實現通識教育之目的。可見，通識教育并不是建設世界一流大學的靈丹妙藥。恰恰相反，過于強調通識教育，正好證明了我們在學術專業方面、在一流學科建設方面的無能。

崇尚通識教育源于我們對專業教育的片面理解。應該說，新中國成立以來，不同歷史時期實行的專業教育是有差別的。縱觀中國高等教育發展史，我們先后經歷了三種不同的專業教育。第一種是面向行業的專業教育。這種專業教育形成于20世紀50年代“院系調整”，來源于“蘇聯模式”。面向行業的專業教育強調高等教育計劃與國民經濟建設計劃緊密相連，按照產業部門、行業來組織教育教學，以培養大批高度專門化的專業人才。由于過于強調專業對口，大學生知識面窄，適應性和創造性差。第二種是面向學科的專業教育。為了糾面向行業的專業教育之偏，20世紀80年代后，中國大學進行了多次教學改革。這些改革的總體思路是厚基礎、寬口徑。為此，我們改變了專業的設置邏輯，從按照行業設置專業走向按照學科設置專業，其結果是中國大學的專業種類從1 000多種下降為200多種，此時的“專業”實為“三級學科”。這個階段的專業教育就是面向學科的專業教育。第三種是面向職場的專業教育。面向學科的專業教育強調學科知識、忽視能力培養，學生的社會適應性很差。學生雖然掌握了大量的理論知識，但解決實際問題的能力很差，實踐能力和創造能力不強。隨著創新驅動發展戰略的實施，建立與工業4.0時代相適應的專業教育模式成為了大學教改新方向。工業4.0是以科研和創新為主體的工業。在這種背景下，大學教育的目的乃是促進“人人創業、萬眾創新”“讓創業成為一種習慣”。

“雙一流”建設必須堅持面向職場的專業教育模式。面向職場的專業教育強調創業教育與專業教育相融合，專業實踐與創業實踐相融合。這種模式主要包括三個方面的內容：①培養目標應該與實際職業相吻合，應該包含相關專業工作需要的能力和核心知識。②專業課程能夠支撐培養目標的達成，應保持課程目標與專業目標的一致性。③定期評估目標的達成度，包括學生和社會對目標達成的反饋［11］（P16-19）。

⒊創新人才培養模式

一流大學有一流的人才培養，“雙一流”建設的一項重要任務就是培養拔尖創新人才。然而，我們現有的人才培養模式存在的最大問題是學生創新能力和實踐能力欠缺。創新人才培養模式，首先必須重構人才培養目標。如何確定人才培養目標？這有必要回到高等教育原點，追問什么是大學教育？我們認為大學教育包括兩個部分，即向內的教育和向外的教育。所謂向內的教育，是指大學教育要指向人的精神和靈魂，強調大學教育的立德樹人功能，培養人的價值觀、人格、意志、品質、修養等等。向外的教育是指大學教育應該傳授學生的謀生技能，使其擁有一技之長。應該說，任何大學教育都包括向內的教育和向外的教育這兩方面?；谶@一認識，大學人才培養目標應該包括三方面，即知識探究、能力建設和人格塑造。這些方面體現了專業教育和通識教育的融合。

其次，創新人才培養模式必須重視專業建設與課程建設。大學的產品不是學生，而是專業與課程，學生只是大學的顧客。事實上，專業和課程是大學唯一可以標價的商品。不同專業，生均撥款不同；不同專業，學費標準不同。由于專業實質上是一個課程群，因此大學提供的最基本的服務乃是課程。一流大學的專業建設和課程建設有沒有通用的標準？回答是肯定的。根據悉尼協定，專業建設主要包括7個方面：生源、培養目標、畢業要求、持續改進、課程體系、教師隊伍和支撐條件［12］。

第三，創新人才培養模式必須重視教學方式方法的變革。科教融合和產教融合是培養拔尖創新人才的兩種方式?？平倘诤蠌娬{科學研究與教學融為一體、學科與專業融為一體，以高水平科研支撐拔尖創新人才培養?？平倘诤侠砟罱⒃谡J知科學的基礎之上，認知科學通過大量實證材料證明了一個命題，即認知經歷的多樣性與學生創造能力呈正相關。這個觀念有利于破解“錢學森之問”。為什么我們沒有一所學校能培養創新人才？這是因為我們所有的大學過于倚重單一的課堂教學來培養學生。課堂教學只能給學生提供單一的認知經歷，即記憶和模仿。要想培養拔尖創新人才，我們必須改變課堂教學即人才培養主體的觀念，把科學研究作為一種更有效的人才培養方式。丹麥的奧爾堡大學（Aalborg Universitet）大面積推行項目式教學，50%的課程是以科研項目代替，取得巨大成功。這是因為讓本科生做科研可以使他們獲得更多樣化的認知經歷，諸如分析、綜合、評價、批判、創造等等。認知經歷的多樣性是創造思維產生的根本原因。建構主義有一句經典名言：教學不是學習，真正的學習產生于學生的自我建構中！產教融合強調校企合作，以產業的優質教育資源支撐拔尖創新人才培養。產教融合基于知識與能力的辯證關系，強調創新創業教育與專業教育相融合。

第四，創新人才培養模式還必須建立“以結果為導向”的評估系統。評估過程應該有學生、行業或企業專家參與，多維度對學生、專業、課程進行持續的評估和改進，以保障評估結果的客觀性、全面性和有效性。

⒋重視課程建設

全球大學教改的一個重要趨勢是淡化專業、強化課程。課程是大學的真正產品，重視課程建設有利于明確教師在維護一流方面的職責。如果我們把大學視為“超市”，學生視為“顧客”，那么專業只是商品分類的柜臺，課程才是琳瑯滿目的“商品”。課程來自于學科，學科通過課程影響專業?！按髮W教師最無可替代之處在于：從前沿性的學科知識中選擇‘最有價值’的知識納入課程，再把這些課程知識有效地傳授給學生”［10］（P72-76）。從這個意義上來看，課程的規劃和設計能力是大學教師乃至一所大學的核心競爭力。

中國大學實行開放性的師資培養體系，大學教師在職前只有專業發展而無教學發展，從而導致大學教師的課程規劃和設計能力欠缺。大學教師一般采取照搬母校課程的方式開始職業生涯：年輕的博士初入學術職業，開設新課程幾乎都是把老師的PPT改造一下，就移植到了新的學校，這是一種缺乏背景（content）的課程。這也是大學課程質量不高的主要原因。一流大學的教師需要開發一流水準的課程，課程本身也是學術。開設一門新課程要有針對性至少需要考慮八個問題：第一，大學的使命是什么？大學的使命主要是對大學定位和基本價值觀的闡述。第二，要實現大學的使命，什么知識最有價值？第三，專業目標是什么？它與大學使命是什么關系？專業目標如何支撐大學使命。第四，在專業中，這些課程的位置在哪里？第五，課程教學目標是什么？它如何與專業目標相一致？第六，每一堂課的學習目標是什么？第七，如何設計合適的學習活動以實現課堂學習目標？第八，如何考核學習成效？

大學教改的另一個重要趨勢是以專業為基礎的課程體系改革。在課程建設中，一個不可回避的問題是：如何優化設計一個專業的課程體系？回答這個問題，可以引入密西根大學（University of Michigan）的“課程矩陣”的概念。根據課程矩陣的思想，我們把一個專業的目標分解為一系列的子目標，作為一個維度，把這個專業所有的課程作為另一個維度，通過兩個維度的關聯考察各門課程與目標體系的相關性（如圖2）。通過課程矩陣分析，我們可以發現三種情況：一是課程重復，即幾門課程同時指向一個專業子目標，這時需要考慮課程合并；二是無關課程，即某些課程與專業目標沒有任何相關性，這樣的課程需要剔除；三是目標虛置，即有些專業目標沒有任何課程支撐，這時需要開設新的課程來支持這些目標。通過課程矩陣的檢測，我們達到優化課程體系的目的［10］（P72-76）。

圖2　課程矩陣

體制層面的改革主要靠政府，管理層面的變革主要靠學校，技術層面的突破主要靠教師。“雙一流”建設的技術突破必須堅持立德樹人原則，突出人才培養核心地位，著力培養具有國家使命感和社會責任心，富有創新精神和實踐能力的拔尖創新人才。因此，大學的核心技術應該是關于“大學教師如何教”以及“學生如何學”的問題。破解這一問題的關鍵是大力促進大學教師的職業發展。我們不但要積極促進大學教師專業能力和教學能力的大發展，而且要大力提升大學教師的師德水平。

四、結論

建設世界一流大學和一流學科需要實現體制、管理、技術三重突破。一方面，技術突破和管理突破以體制突破為前提。大學教改之所以沒有取得應有成效，是因為只限于教學、科研等技術層面的變革，回避了大學組織與管理的改造和建設。大學組織與管理層面的變革又受制于宏觀的體制與結構，在外部體制難以改變的情況下，單方面進行大學改革，很難取得應有成效，必須跳出教育看教育。當務之急是堅持以改革為動力，加快中國特色現代大學制度建設，著力破除體制機制障礙，為一流大學和一流學科建設創造良好環境。另一方面，要充分發揮組織的能動性。即使在體制不變的情況下，大學依然可以進行技術創新和管理創新。作為一個具有活性的組織，大學不只是適應環境，更要改造環境，要讓環境適應自己。退一步講，即使我們無法改造環境，我們可以改變自己。所謂“山不轉水轉，水不轉人轉”。即使在各種宏觀體制與結構不完善的環境下，行動者只要解放思想、實事求是，能夠從自身有什么，能做好什么的現實出發，依然能夠追求卓越、達到一流。

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（責任編輯 黃建新）

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1672-0717（2016）04-0004-11

2016-05-25

周光禮（1970-），男，湖南武岡人，中國人民大學教育學院副院長、教授、博士生導師，主要從事高等教育政策與管理、院校研究、教育政治學與教育法學研究。