英國脫歐：歐洲一體化進程的一次重挫

張業亮

2016年6月24日，引起國際社會廣泛關注并引發英國國內長達數月之久辯論的“脫歐”公投終于塵埃落定，過半數英國民眾支持脫歐，終結了英國與歐盟長達43年的成員國關系。這一重大事件不僅短期內造成英鎊大跌、全球股市下挫、金融市場和英國政壇震蕩，而且是歐洲一體化進程遭受的一次重大挫折，將對歐盟的未來和歐洲國際關系產生深遠影響。

一次嚴重的認同危機

長期以來，英國對歐洲一體化進程一直若即若離，主張建立“邦聯式歐洲”，弱化歐盟超國家性質。在脫歐公投中，超半數民眾支持英國退出歐盟，除了孤懸海外的地理位置帶來的島國心態，和傳統的、根深蒂固的孤立主義外交思想影響造成的對歐洲大陸的疏離與不信任外，還有一系列現實的政治、經濟和社會的原因。

首先，來自穆斯林占多數的國家的移民和難民潮引發了歐洲關于移民的爭議激起英國本地人對就業、恐怖主義活動的擔憂，是多數民眾投票支持英國脫歐的直接原因。由于歐盟內人員自由流動的政策和東擴導致的大量中東歐人口進入歐盟，英國移民人口增長迅速，在過去的20年里，外國出生的居民人數翻了一番，2015年達到歷史最高點33.6萬，占英國人口總數的13%，其中歐盟公民為18萬，對土生土長的英國人就業造成巨大的沖擊。他們把這歸咎于歐盟的人口自由流動政策和英國政府失去對移民政策的控制權。因此，不少選民支持脫歐是希望借此機會把大量移民拒之于門外。皮尤民調顯示，移民問題在支持脫歐的選民中具有重要意義：在把移民問題作為最重要選項的選民中，有2/3支持脫歐；而擔憂經濟、貧困和不平等，或者把防務和外交問題作為關注點的選民，多數都支持留歐；具有大學學歷的選民中絕大多數支持英國留歐，而高中以下文化程度的選民支持脫歐。雖然與歐洲大陸國家相比，英國的難民只占其移民人數的小部分，但敘利亞內戰引發的難民潮使得不少英國人對歐盟政策產生不滿。隨著“伊斯蘭國”極端恐怖組織的興起，巴黎、布魯塞爾等地相繼發生穆斯林移民實施的恐怖襲擊案，增大了英國民眾對穆斯林難民涌入導致恐怖事件增多的擔憂，反穆斯林言論上升。皮尤7月11日民調顯示，英國反穆斯林移民人數達28%，上升了9個百分點，在這些人中，高達80%的人認為難民涌入增加了英國遭受恐怖襲擊的危險。在此背景下，歐盟對難民實施的配額制度引發英國民眾的不滿，主張脫歐的人數上升。

其次，英國財政拮據、醫保體系入不敷出的狀態也加劇了民眾的反歐情緒。為應對全球金融危機，卡梅倫政府在6年任期內實施緊縮政策，大幅削減公共開支，特別是福利開支，以減少財政赤字（目前占GDP4%）。由于失業救濟金遭凍結或封頂，稅收減免被取消，中低收入家庭和領取養老金者每下愈況；自2002年以來，多數人沒有增加工資，中產階層收入和生活水平下降；2015年生活在貧困線（家庭收入不到中值收入的60%）下的兒童高達390萬。疑歐派指責英國上繳歐盟的預算太多，而這些錢本來是可以用在國內福利上的。這使得老年人和居住在由于工業衰落而造成經濟蕭條的英格蘭北部地區人都對脫歐投了支持票。

最后，文化和心理因素在英國脫歐公投中也起了很大的作用。英國選擇脫歐，從深層次上來說，暴露了英國和歐盟內廣泛存在的深刻的認同危機。歐洲聯合的思想早已有之，“歐洲聯邦”，“歐洲合眾國”和“歐洲邦聯”等思想和運動是貫穿歐洲歷史的重要線索之一，但由于歷史條件的限制和其他種種原因，它們只能作為一種理想而已。二戰后雖然開啟了歐洲一體化進程，但在兩極對抗、東西歐分屬兩大對立陣營的國際格局下，歐洲聯合缺乏必要的政治基礎。冷戰結束為歐洲聯合帶來新的歷史性機遇，加速了歐洲一體化進程，歐盟經歷了從建立經貨聯盟的經濟一體化，到實行共同的外交和安全政策、適時走向共同防務的政治和防務一體化，再到司法和內務合作的不斷深化的過程。與此同時，歐盟不斷擴大，成為擁有28個成員國、人口數量超過5億、經濟總量占世界第一、全球最大和一體化程度最高的國家間組織，在國際事務中的影響力不斷增強。歐洲的一體化模式“已經成為全球范圍內各種形式區域一體化的標桿”。

歐洲一體化在短短數十年間能夠取得斐然成就，除了經濟一體化的溢出效應外，歐洲民族國家在長期的歷史發展過程中形成的相同或相近的政治哲學思想和歷史文化理念是一個重要的原因，這些理念成為歐洲認同的文化基礎。近十多年來，歐盟在著力推進深化和擴大進程，特別是作為歐盟第三支柱的司法和內部事務領域合作的同時，還努力從文化上建構成員國民眾對歐盟的認同。但歐盟構建認同的努力近年來面臨嚴峻的挑戰：歐洲主權債務危機、烏克蘭危機和難民危機的相繼爆發顯示了歐盟處理危機能力的不足，增大了民眾對歐盟官僚機構的不滿，對歐盟的支持率急劇下降；歐美目前流行的反全球化和反體制思潮進一步助長了民眾的民族主義和孤立主義的情緒，這些又反過來為歐洲右翼民粹主義復興提供了生長的土壤；歐盟東擴進程帶來了文化和民族多元化，不少移民在融入歐洲的過程中努力維護本民族的特性，從而對歐洲認同的建構帶來挑戰。加上隨著一體化的不斷深化，各成員國需要進一步讓渡國家主權，歐盟的超國家性質和成員國之間的民族認同的矛盾愈益突出。

英國脫歐正是這種現實的歐盟認同危機的反映。出口民調對選民的價值觀和認同感進行問卷調查，在認為自己是英國人或不列顛人中，絕大多數（79%）支持脫歐。根據皮尤近期在10個歐盟國家舉行的民調，疑歐派不獨在英國，而且在整個歐洲大陸的人數都在上升，民眾對歐盟機構持肯定觀點的只占51%的微弱多數，高達42%的民眾希望本國政府能收回讓渡給歐盟的部分權力。自2012年歐元區經濟危機開始以來，對歐盟的支持率急速下降，特別是在過去的一年。在法國、意大利和西班牙，2015年～2016年間對歐盟的支持人數下降了2位數，一半以上的受訪者對歐盟機構持負面看法。對此，美國《華盛頓郵報》稱，英國可能是迄今為止唯一一個實施脫歐公投的歐盟成員國，但在表達對歐盟不滿方面一點也不孤單。這說明英國脫歐從根本上來說是關于歐洲思想本身，一個日益一體化的歐洲的概念在戰后70年后是否仍具有持續的吸引力。

卡梅倫在2013年1月承諾舉行脫歐公投的如意算盤原本是為了平息來自保守黨內部右翼反對歐盟的呼聲，獲得連任，打壓當時剛剛興起的英國獨立黨，同時迫使歐盟在英國補交歐盟的21億歐元財政預算費用問題上做出讓步。但形勢比人強。在上述因素的綜合作用下，卡梅倫作繭自縛，自己也不得不辭去首相職務。

對歐盟一體化進程的影響

英國脫歐的歷史性投票使歐盟這個28國集團面臨現實的危機，給了自二戰后開始的歐洲一體化進程最大的一擊。歐盟在一體化進程中曾出現多次危機，例如，1992年丹麥全民公投否決了建立經貨聯盟和政治聯盟的《馬斯特里赫特條約》；2001年，愛爾蘭公決否定歐盟機構改革的《尼斯條約》；2005年5月29日和6月1日，法國和荷蘭相繼在全民公決中否決了作為歐盟首部憲法的《歐盟憲法條約》，導致它最終被《里斯本條約》所取代。2015年12月，丹麥民眾又對是否加入歐盟司法和內務合作投了反對票。2016年4月6日，荷蘭就是否支持歐盟與烏克蘭聯系國協定舉行公投，約61%的民眾反對這一協定，從而可能導致歐盟批準與烏克蘭的聯系國協定的進程就此擱淺。由此可見，危機伴隨著歐盟一體化進程。但上述危機都是圍繞歐盟一體化的深化和擴大問題產生的，而英國脫歐則是歐盟歷史上第一次有成員國退出歐洲一體化進程，因而是其建立以來所面臨的最大一次危機。具體來說，英國脫歐將在以下幾個方面對歐盟一體化進程產生不利影響：

英國脫歐是否會在歐盟內部產生“多米諾效應”成為歐盟面臨的最緊迫的現實挑戰。近年來，歐洲右翼民粹主義抬頭，右翼政黨在歐洲政壇的影響力增大。它們利用歐洲一體化擴大進程中人們對本民族利益的擔心，以及經濟危機和恐怖襲擊事件頻發情況下民眾對歐洲未來的不確定和不安全心理，極力渲染疑歐論，以期阻礙歐洲聯合的進程。在英國公投期間，不少歐洲國家的右翼政黨和民粹主義者都公開支持英國脫歐公投，“將之視為放棄政治和經濟聯合的‘歐洲工程’的一個機遇”。英國公投脫歐，是疑歐派的一個明顯勝利。在英國成功脫歐后，英國獨立黨（The UK Independence Party）領袖法拉奇（Nigel Farage）宣稱歐盟已“日薄西山”、“垂死掙扎”，法國、荷蘭、瑞典和丹麥的極右翼領導人立刻呼吁本國舉行類似的公投。例如，法國國民陣線領導人瑪麗蓮·勒龐（Marine Le Pen）表示，如果她的政黨在2017年總統選舉中獲勝，將舉行脫歐公投。而歐美目前流行的反全球化和反體制思潮以及歐洲民眾對移民和對福利下降的不滿進一步引發他們對歐盟官僚機構的不滿，助長了民眾的民族主義和孤立主義的情緒。皮尤民調顯示，多數歐盟成員國公民不希望歐盟超國家機構的權力更大。英國成為第一個退出歐盟的國家是否會引發其他成員國的效仿成為歐盟面臨的現實挑戰。

至少在今后兩年內，歐盟要集中精力處理英國脫歐事宜，這將使它無暇或沒有精力考慮歐盟的進一步擴大問題。英國是自歐盟建立以來第一個退出聯盟的國家，英國脫歐是對過去數十年的一體化進程的逆轉。根據《里斯本條約》第50款，英國必須向歐盟正式提出申請，然后才能啟動為期兩年的脫歐談判機制。鑒于英國與歐盟在經濟、貿易、安全、移民等領域的緊密聯系，把英國從歐盟剝離的任務將是巨大的，英國不僅需要與歐盟談判退出，還必須與歐盟和其他27個成員國談判簽署新的貿易和其他協定，這一過程可能花費今后數年的時間。此外，歐盟還要應對難民危機、烏克蘭危機、主權債務危機和恐怖主義襲擊帶來的挑戰，這將使歐盟在今后一段時間難以把精力集中在自身擴大等問題上。冷戰結束后，中東歐國家出于自身經濟和安全利益的考慮，把加入歐盟作為其對外政策的首要目標之一，紛紛提出“回歸歐洲”的要求，“歐盟成員國資格被視為候選國通向穩定與繁榮之路”。歐盟為保持中東歐地區的穩定、開拓統一大市場、進一步從整體上增強經濟活力和實力，在冷戰后歐洲格局重建中發揮主導作用，也把一體化深化和擴大作為既定戰略目標。但近年來歐盟面臨的一系列危機使成員國資格效應遞減，英國脫歐將使歐盟推動歐洲聯合的雄心進一步受挫，不少專家預測，歐洲一體化即使不出現嚴重倒退，至少將停滯不前。

加劇了歐盟成員國內部關于是否進一步深化一體化以及各成員國在多大程度上向歐盟機構讓渡主權的爭議。從歐盟一體化深化的角度看，疑歐論者把英國脫歐的原因歸結于歐盟在一體化道路上走得太快，過多地干涉成員國的預算和勞工法等因素的作用。此外，歐盟大部分機構是在20世紀50年代初在核心6國內實行有限的一體化而建立的。隨著一體化的深化和擴大，其機構臃腫、缺乏民主和決策效率低下等弊端日漸暴露，招致普遍詬病。民眾普遍認為歐盟機構太官僚化，反對進一步讓渡主權。因此，在英國脫歐后，是通過深化合作和聚焦于核心成員國從而加強歐盟的凝聚力，還是放松聯盟使得各成員國具有更大的發言權，成為歐盟面臨的現實選擇。

歐盟一體化的未來及對歐洲國際關系的影響

英國脫歐給歐洲的國際關系和國際格局帶來深刻的影響。

首先，英國脫歐使歐盟在國際體系中的權重下降的同時，也使自身在歐洲事務的影響力下降。歐盟作為一個整體，人口超過5億，人口數量僅次于中國和印度；2013年經濟總量逾17萬億美元，超過美國居世界第一。歐盟大市場的吸引力日趨增強，在國際事務中的影響力日趨增強。英國是歐盟大國，從政治上來說，它是聯合國安理會常任理事國、核武器國、7國集團和20國集團的重要成員國，在國際政治、經濟和安全領域發揮重要的作用。從經濟上來說，英國GDP位居歐洲第二，進出口貿易在歐盟中占據重要地位，上繳歐盟的預算僅次于德國和法國，倫敦是全球金融中心之一。英國脫歐將使歐盟作為一個整體的總體實力、在國際舞臺上的影響力和應對危機的能力下降。英國也將由一個歐盟內大國淪為一個中等國家，對歐洲事務的影響力將下降。在過去的數十年里，盡管英國對歐洲一體化若即若離，在歐盟一體化進程中起“剎車”作用，但作為歐盟大國，在歐洲事務中發揮了重要作用。其原因，除了英國自身的政治、經濟和軍事實力外，歐盟成員國的地位也放大了英國的國際影響力。脫歐后，英國雖然仍將與歐盟在經濟上保持緊密聯系，在政治和外交上緊密合作，特別是在反恐和打擊伊斯蘭國、難民、烏克蘭問題等領域繼續合作，但受到諸多因素的限制，其在國際上的影響力將顯著下降。首先，經濟上，受脫歐的影響，英國在未來數年里經濟增長將放緩，甚至可能進入衰退。在貿易上，由于英國對歐盟的貿易依存度較大，脫離歐盟將增加英國與歐盟的貿易成本；此外，脫歐還將導致歐盟的國際資本和人力資源大量從英國外流，削弱倫敦全球金融中心的傳統地位。在這樣的情況下，英國政府要維持目前在國防、外交和國際援助方面的開支將承受很大壓力。脫歐公投造成的英國社會的分裂，絕大多數居民投留歐票的蘇格蘭有可能再次舉行獨立公投，有可能再次引發英國政治的動蕩，而蘇格蘭獨立將進一步削弱英國的國力。外交上，英國脫歐使得它由歐盟決策機制的一個重要的參與者轉為歐盟的談判對手，在歐洲大多數問題上的發言權將下降。

其次，從歐盟內部關系來看，英國脫歐將使德國在歐盟的地位和影響力顯著提升。法德歷來是歐洲聯合的發動機。在英國脫歐后，法國由于受到經濟疲弱、應對極端恐怖主義威脅等問題的影響，難以承擔歐盟領導的重任，這使得人口最多和經濟最強大的德國進一步成為歐盟的中心。

最后，英國脫歐不可避免地對英美特殊關系造成沖擊。戰后以來，英國一直是美國的親密盟國，起著連接美國與歐洲之間跨大西洋關系紐帶的作用。美國依賴于英國影響歐盟的決策，歐盟也依賴于英國來影響美國的對歐政策。在美英特殊關系下，在出現全球性挑戰時，英國總是美國最可靠的盟國之一。脫歐后，雖然英國仍是北約成員國，仍將把維持和增進與美國的特殊關系放在對外政策的優先地位，但在美歐關系中的重要性將下降。

英國脫歐是歐洲和歐盟一體化進程的一個轉折點。為應對英國脫歐對歐洲一體化帶來的沖擊和挑戰，歐盟目前采取了以下措施：一是加快英國脫歐進程以減少不確定性帶來的負面影響。由于多數英國人將強烈反對英國退出歐盟的條件，脫歐談判將是一次艱難的談判，有可能長達兩年甚至更長時間，同時雙方將簽署的一系列貿易、商務協定達成的條件都是未知數，這些不確定性將給歐洲和歐盟成員國的經濟和政治穩定帶來一定程度的影響。因此，歐盟的當務之急是推動英國盡快啟動脫歐進程。在英國成功脫歐后，歐盟核心成員國—德、法、意、荷、比、盧—外交部長在次日舉行緊急會議，要求英國盡快啟動脫歐談判，避免時間過長造成更大的不確定性。德國總理默克爾也呼吁英國盡快與歐盟進行退出談判。但英國新首相特蕾莎·梅已表示，在年底前不會觸發里斯本條約第50款。這預示著脫歐談判將是一個漫長的艱難的過程。二是加強歐盟的團結和凝聚力。英國脫歐的一個重要原因是成員國對歐盟機構存在信任危機。創始成員國希望加強政治和經濟合作，但一些歐盟新成員國和小國則擔心放棄更多的主權，從而弱化了歐盟的凝聚力。瑞典一直自視為斯堪的納維亞版的英國，拒絕加入歐元區，并且兩國幾乎在歐盟所有問題上的主張都一致。因此，英國退出歐盟無疑使瑞典憂慮尤甚。2015年瑞典接受了數千難民，這使得瑞典極右翼獲得發展，支持英國脫歐公投。英國退出歐盟后，瑞典極右翼也主張在本國實施脫歐公投。盡管多數瑞典人支持留歐，但瑞典作為一個歐元區外的小國，其聲音是否被歐盟機構聽到，歐盟是否會繼續其一體化進程，對歐盟的疑慮感加劇。在歐盟內，丹麥與英國持有相同的政策主張，過去依賴英國作為與歐盟談判的強大的盟友。“沒有英國，丹麥將沒有維護其利益的動力”。丹麥2015年12月舉行公投，反對向歐盟讓渡更多的權力，擔憂移民的增多或難民的涌入會威脅這個小國的福利制度。雖然希臘債務危機得到緩解，但問題并沒有根本解決，它遲早還會出現。希臘擔憂，債務危機加上英國脫歐將危及其歐盟成員國地位，削弱歐元區在單一市場內支持希臘成員國地位的決心。希臘在許多方面依賴在一個一體化程度更高的歐元區的責任分擔，但在英國脫歐后，這將不會列入議程。因此，希臘擔憂的不是受到右翼政黨影響舉行的脫歐公投，而是歐盟把希臘推出歐元區以便加強其余成員國的凝聚力。因此，在英國脫歐之后，加強歐盟團結和凝聚力成為歐盟的首要任務。

歐盟正處于十字路口。筆者認為，從根本上來說，只有加強歐盟機構改革，積極有效地應對債務危機、難民危機等挑戰，同時實行更加靈活的一體化方式，才能最終克服英國脫歐帶來的挑戰，繼續一體化進程。

（作者為清華大學中美關系研究中心研究員）

責任編輯：黃 杰