江蘇農村水利設施建設模式的發展與創新

江蘇近年農村水利設施建設雖獲得一定程度的發展，但尚有如農村水利設施缺乏、投入管理體制不順、運行管理機制單一及水協會運行效率低等不足。為推進水利體制機制改革，應完善財政預算資金支持農村水利投資機制，打造集灌溉和旅游綜合開發于一體的建擁運模式，構建政府、社會資本和農民用水者協會三方合作的農村水利設施治理模式，即通過試點將現行承包制改造為PPP委托運營模式。

一、農村水利設施建設及用水管理體制的

現狀與問題

農村水利設施建設缺乏，生產發展保障乏力。自2009年小型農田水利（小農水）重點縣建設以來，到2014年底，江蘇共修建塘壩909座，引水堰閘1474座，渠道15510公里，機電泵站10679座，新建改造渠系建筑物、排水閘分別為30.26萬座、11754處，續建改造排水溝6400公里。項目完成后，累計新增、恢復灌溉面積386萬畝，改善灌溉面積984萬畝，年新增節水能力10.13億立方米，年新增經濟作物產值12億元。小農水重點縣項目建設大大提升了江蘇農村水利設施配置水平，但因項目覆蓋面有限（小農水重點縣率70%，項目鄉鎮覆蓋率僅為25%），整體上，農村水利設施還較為缺乏。從調研情況來看，82%的受訪者認為當地水利設施缺乏且質量差，現存的灌溉設施，66%是2000年以前建設的，只有30%的受訪者認為近5年當地有新建農村水利設施。而在偶發的干旱、洪澇災害年份里，29.5%的人將其歸因于氣候異常，55.3%的人則將其歸因于水利設施落后。

農村水利設施投入不足，投入管理體制不順。水利設施建設資金主要來源于地方水利建設基金和財政專項。2014年江蘇水利建設基金支出為35.2億元，此項支出在優先保障重點工程以及城市水利建設項目之后，用于農村水利設施建設的非常有限。因此小農水重點縣項目投入成了農村水利設施建設的主要來源。2009年至2014年，江蘇小農水重點縣項目累計投資101.9億元，平均每個涉農區縣每年投資僅1933萬元。而同期的山東省，不僅實現了小農水重點縣項目的廣覆蓋，且涉農縣年投資也較高，如聊城就達到2675萬元。同時，江蘇小農水項目的覆蓋面也十分有限。在調研的42個鄉鎮中，僅有1個鄉鎮有小農水項目。且農村水利設施建設投入主要以財政為主。上述投入中，中央財政投資25.66億元，省級財政投資32.91億元，地方財政投資47.71億元，其他投入1.64億元，非財政投資占總投資的比例僅為1.61%。

農村水利基礎設施運行管理機制單一，管護有效性低。現行農村水利基礎設施運行管理模式分為集體所有及承包與以水協會為主的合作管理。據調研，現有設施管理模式91%為集體所有，承包或合作管理僅占9%。這種管理模式面臨諸多挑戰：一是產權模糊，權責難落實。如排澇站和圩口閘的設備設施及房屋，因多投資主體涉及村、鎮及鎮以上財政等，確權不易。尤其是圩區堤防因存在土地權屬問題和部分管理權限交叉，確權更難，而有些排澇站、圩口閘服務企業和農業生產兼并，權責落實存在諸多障礙。二是維養資金保障不力，管用失范。盡管在中央層面有安排“中央統籌資金”用于農田水利設施日常維護，但在基層，尤其是鄉鎮，配套資金很難到位。而將維修養護資金統一列入“水利工程運行與維護”預算科目并專賬核算的也不在多數。三是包盈不包虧，包運不包維，管護有效性低。對鎮級及以上財政投資興建的農田灌溉設施，一般確權為鎮政府，村經濟合作社為工程管理責任主體，管護經費由村經濟合作社承擔。而基層一般做法是承包制，即將運行和維護事務承包給個人。由于缺乏有效監管，這種承包制易導致包盈不包虧，承包戶拿了維護費，卻很少增加維護投入，致使管護低效。

農民用水者協會運行效率不高，參與式管理有待加強。截至2014年底，江蘇共組建農民用水者協會755個，參與農戶143萬戶，管理灌溉面積949萬畝。而用水者協會在區域上存在不平衡狀況，蘇南因具備足夠財力，鎮村承擔較多的小型水利工程運行管理義務。而蘇中、蘇北雖建立用水者協會較多，但運行狀況參差不齊，作用及影響力有限。據調研，尚有87.5%的受訪者甚至不知道有用水者協會存在。同時由于用水者協會主要僅針對農業用水運行管理，使得協會無法形成水利基礎設施再投入，甚至連維持設施正常運行的費用也難以籌集。

二、完善農村水利設施建設治理

強化政策保障，完善財政資金支持農村水利投資機制。一是建議統一認識，規范財政預算管理，將農村水利建設和運行費用分項納入公共預算，嚴格管理，專款專用。二是進一步明確產權，落實責任，管護有序。2015年11月，江蘇已在21個縣推進農田水利設施確權改革，但水利設施的確權還是初步的。首先，因堅持誰投資誰擁有的原則，明確產權人決定項目運行模式和獲取相應的收益，并承擔設施維護責任。其次，建議明確鎮級及以上財政投資興建的農村水利設施產權歸村集體，以村經濟合作組織為工程管理責任主體，管護經費由村經濟合作組織承擔，鎮及以上財政實行以獎代補，水利站負責做好技術指導、設施檢查和對村集體的考核。三是強化財政支出績效管理。建議以建設的資產、服務價格和維護費用為財政補貼的依據，以公共服務完成狀況為財政支出績效考核目標，完善考核機制。四是配合農村水利設施建設PPP模式的推廣，財政支出可采取政府付費、補貼、以獎代補和使用者付費等多種方式的結合，提高財政資金的支出效率。

打造集灌溉和旅游綜合開發于一體的建擁運模式。建議在選擇新建項目，如新建水庫，可構造集灌溉和旅游于一體的“建設—擁有—運營”（BOO）模式項目。其中對于水庫的建設、運行和維護除了有部分運行維護服務費收入和極少數經營性收入以外，大多數屬于公益性運行無收入，需要財政予以補貼以實現政府購買服務。而旅游資源綜合開發則建議除岸線范圍內基礎設施為公益性投資無收益以外，文化旅游資源資產和基礎設施經營性衍生資產均具有準經營性收入，使之成為平衡基礎設施投資和水庫建設、運行和維護成本的主要來源。

構建三方合作的農村水利設施治理PPP模式。建議水利設施治理的項目公司以政府方和社會資本方均出資入股，用水者協會以現有資產入股方式構建，并以項目公司為主新建（擴建）、運行和維護農田水利基礎設施。項目建設、運行成本和收益來源于農戶的付費，缺口部分由財政予以補助。該模式能夠穩定健康運行，需要三個基本條件：一是小型農田水利基礎設施已經確權，即用水者協會擁有水利設施的所有權。二是農田水利設施運行費用已經納入預算，它是政府購買服務的經濟基礎，也是可行性論證之必須。三是適合于大片區的水利設施建設與運行，因為如果規模不足，不但不能覆蓋成本，而且還因可行性缺口過大，致使財政補貼過多，帶來沉重的財政負擔。

將現行承包制試點轉變為PPP委托運營模式。現行基于承包的小農水工程屬于存量資產項目且為非經營性質，建議可將其改造為委托運營模式。面向全社會通過競爭的方式引入社會資本參與小型農田水利設施運行管理。在這模式中，社會資本方負責項目的運行和維護。回報機制則是通過用水戶付費和適當的財政補貼或者以獎代補。該模式的建立與運行需要關注三個關鍵點：一是社會資本方的選擇。以競爭性談判或競爭性磋商的方式，在同等條件下，優先選擇與本地居民有淵源的投資人，尤其是回鄉創業者，他們有著服務家鄉的情結，容易形成企業的社會責任與擔當。二是項目的選擇以具備較為完善的小農水基礎設施為基準，社會資本方不需要付出大量投入，因而其也不承擔較大的風險。較低的用水戶付費標準和財政補貼就能覆蓋運行費用。三是完善監督和考核機制。因項目屬于非經營性質，社會資本方缺乏足夠的動力提高運行和維護水平，需要強化監管。可設置水利站負責做好技術指導、設施檢查和對項目運行績效的考核，并以此作為政府補貼甚至合約是否正常運行的依據。

〔本文系南京財經大學唐祥來承擔的江蘇省社科基金項目“農村水利設施建設和治理的體制機制研究——基于PPP視角”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華