推廣農地經營權抵押貸款 創新農村金融制度

農地經營權抵押貸款試驗中發展出的部分創新做法已日益完善，隨著各地農村土地確權頒證即將完成，該項金融制度有望向全國推廣，加快推進江蘇省農地經營權抵押貸款試點具有現實的緊迫性。

一、農地經營權抵押貸款試驗區的實施狀況

農地經營權抵押模式逐漸成型。據調查，目前江蘇農地經營權抵押貸款主要模式有三種：一是農地抵押與產權交易市場結合。如東海試驗區基于縣農村產權交易市場開展農地抵押，形成合理的抵押資產處置機制。二是農地抵押與土地股份合作社結合。如武進和江都試驗區由違約貸款人所屬合作社托管抵押土地，以降低抵押品處置的搜尋成本。三是農地抵押與村集體結合。如姜堰試驗區，銀行借助村集體的組織協調能力，獲取貸款申請人信息并初步審核。

農地經營權抵押貸款運行初見成效。包括三個方面：一是解決了農戶缺乏有效抵押物的問題。調查顯示，截至2015年上半年，調研試驗區共發放經營權抵押貸款152筆，合計約1.43億元，有效緩解了農地經營主體的資金需求。二是利用金融創新提高了貸款額度。如姜堰試驗區就以結合農機具抵押和村領導擔保形成組合貸款，提高了農地抵押的貸款額度。三是初步創建了有效風險合作分擔機制。各試驗區政府分別設立了風險基金，如東海和武進就由區政府出資500萬設立風險基金，為銀行暫時墊付60%的欠款，促進了抵押貸款的順利發放。

農地經營權抵押貸款需求主體逐漸明晰。據調查，新型農業經營主體已成為農地經營權抵押貸款的主要需求者。調查數據顯示，實驗區僅50.64%的小農戶對農地抵押有需求，而新型農業經營主體抵押意愿則高達78.71%。同時，非試驗區新型農業經營主體對資金也存在的較強潛在需求。數據顯示，此類地區57.87%的新型農業經營主體面臨缺乏有效抵押物的困境，而82.11%的新型農業經營主體具有農地抵押意愿。

二、農地經營權抵押貸款試點過程中遇到的問題

信貸風險分散能力不足。調查發現，風險集中仍是銀行機構“慎貸、惜貸”的核心原因。究其根本，一是試點區域土地流轉市場規模小，限制了抵押品處置的流動性。二是農地附著物難以處置，造成銀行額外處置成本或抵押品價值損失。三是各區風險基金規模較小，難以有效分擔擴大試點后的風險。

土地評估機制不健全。一是尚未建立專門的農地評估機構。現各試驗區負責農地價值評估的機構多為產權交易所或土地流轉服務站，專業評估人員缺乏，評估結果權威性不足。二是土地價值評估標準不一致。如，東海試驗區是以土地租金的70%作為土地抵押價值，而武進試驗區則以土地預期收益的70%作為土地抵押價值，抵押品價值暫難以客觀確定。

新型農業經營主體貸款手續繁瑣。主要原因有二：一是新型農業經營主體抵押權不足。如東海試驗區，新型農業經營主體申請貸款時需要獲得抵押土地全部所有權人的簽字，過程繁瑣。二是銀行機構對信貸風險謹慎。繁瑣的辦理手續成了銀行必要的風險甄別手段，但從實際上降低了貸款申請效率。

承包地經營權抵押貸款的基石尚未廣泛確立。主要問題有二：一是缺少全省聯網的農戶信用檔案。信用檔案不健全造成信貸供需主體之間存在信息不對稱，影響了放款機構對貸款者的甄別。二是全國土地確權頒證工作尚未完成，土地權屬模糊易造成土地權屬糾紛，不利于銀行機構對抵押品進行處置。

三、進一步擴大江蘇農地

經營權抵押貸款試驗的建議

健全信貸風險分攤機制。針對江蘇各試驗區信貸風險分散能力不足的現狀，建議有四：一是擴大試驗區土地流轉市場范圍。建議省政府可先以目前農地經營權抵押貸款試驗區土地產權流轉市場聯網為開端，逐步推進互聯網+全省土地經營權流轉市場建設，形成全省統一聯網的土地產權流轉市場，提高土地經營權在更大范圍的流動性，降低土地經營權抵押物的流動性風險，提高銀行機構處置能力。二是加強試驗區銀行機構與農村土地股份合作社的合作。鼓勵建立農村土地股份合作社，銀行機構通過土地股份合作社向農業經營主體提供貸款業務，當貸款人無法正常經營時，由土地股份合作社對待處置抵押土地進行托管，有效減少處置抵押品的搜尋成本和處置期間的價值損失。三是強化金融創新。其一可構建省、市、縣三級風險基金，為銀行分擔信貸風險。其二可引入涉農保險，通過按照貸款金額給予保險公司補貼的形式鼓勵保險公司與開辦農地抵押貸款的銀行合作，開發農地抵押貸款保證保險，分散銀行機構的信貸風險。其三可加快推進農業價格指數險、氣象指數險等險種試點，提高貸款主體對抗市場風險的能力，增強農戶的負債能力。四是引入貸款擔保機制，由政府設立土地抵押擔保公司，為貸款業務提供擔保。由試點區域所在市財政局牽頭成立“土地擔保公司”，主要為合作社、家庭農場、大型農業企業等新型農業經營主體貸款業務提供擔保，一旦發生還款違約，由擔保公司向銀行歸還本金和利息，并獲得對借款人的追償權。

完善土地價值評估機制。針對江蘇各試驗區土地評估機制不健全的現狀，建議：一是在試驗區引入第三方權威土地價值評估機構。將省內各試驗區農地價值評估權統一交由專門土地價值評估機構負責，對農地經營權價值進行合理評估，堅持土地價值評估機構的中立性。二是組織試驗區政府和民營土地評估機構針對農地價值評估進行培訓，培養農地價值評估專業人員，規范農地評估相關資質。三是統一試驗區之間土地價值評估方法，充分考慮規模農業中土地及土地權益所具有的自然農業生產、經濟資產價值等多重功能，對于種植業可以結合土地租金和農作物預期收益確定抵押品價值；對于養殖業可以參考預期收益確定抵押品價值。

分離承包地經營權證。針對江蘇各試驗區新型農業經營主體貸款手續繁瑣的問題，建議根據“所有權”、“承包權”和“經營權”三權分離的政策精神和發展現狀，向有貸款意向的經營主體頒發農村流轉土地經營權證書，將承包經營權證書由“一證”分離為“兩證”。經營權證隨土地經營權的流轉由流入土地的新型農業經營主體持有，土地經營權證的轉入默認土地流入者擁有土地經營權的流轉權。新型農業經營主體需要用土地經營權抵押貸款時，直接將土地經營權證作為流轉權利證明進行抵押貸款，可簡化新型農業經營主體向銀行機構融資的手續。

建立統一農戶信用檔案。針對江蘇各試驗區涉農銀行對信貸風險過分謹慎，根據2016年中央一號文件提出的“要全面推進農村信用體系建設”的精神，建議在各實驗區盡快建立全省聯網互通的統一農戶信用檔案。由于農地經營權抵押貸款的主要需求者為新型農業經營主體，且對于某些地區建立全部農戶的信用檔案的花費較大，建議可循序漸進，優先建立新型農業經營主體的信用檔案，再逐步向小農戶逐步推進，消除借貸雙方之間的信息不對稱，為進一步推廣農地經營權抵押貸款創造制度條件。

〔本文系南京農業大學林樂芬承擔的江蘇省社科基金項目“農地經營權抵押貸款實驗效果與優化研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華