法治視角下誠信體系的重構

朱煥東

誠信體系建設要以法治為根本保障。黨中央、國務院2011年7月《關于加強和創新社會管理的意見》提出，要建立健全社會誠信制度，制定社會信用管理法律法規，完善社會誠信行為規范。2014年6月，國務院通過《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，對社會信用體系建設要按照“政府推動，社會共建；健全法制，規范發展；統籌規劃，分步實施；重點突破，強化應用”的原則有序推進。同年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要“加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制”。用法治保障誠信，推動誠信體系建設步入法治軌道，已經時不我待、意義重大。

一、誠信體系建設的法治之困

傳統社會的管控機制喪失作用，使得誠信原則在全社會迷失方向，在社會活動、政務領域及商務活動等領域表現得比較明顯。

第一，社會活動中的誠信缺失。中國自古就是一個農業大國，人民幾千年習慣束縛在農田上，社會發展基本上處于一種自然狀態。改革開放以后，人員流動加速，“熟人社會”的傳統行為方式和行為社會不復存在，人與人之間互不信任，彼此提防，從而無形之中提高了市場交易和人際交往的成本，整個社會的道德風險加大，矛盾日益凸顯。在社會原有組織不復存在的情況下，各個利益群體利益表達渠道受阻，社會誠信機制的整體缺位不可避免。

第二，政務活動中誠信的不確定。中國歷經長期的封建專制統治的歷史，在儒家文化的影響下，人們在熟人社會小范圍內互相信任。歷經計劃經濟時代的僵化指令管理，催生了全能政府的思想，進而使得誠信意識在社會未能被真正信仰和尊崇。個別政府對政令的肆意更改，損害了群眾利益，使得群眾喪失了對政府的信任，政府的誠信度也大幅降低。人治社會或禮治社會的誠信是不穩定的、有限的，而法治社會因能提供普遍公正實施的法律，就可以給不相關的陌生人提供互相合作和解決爭端的基礎，從而可以大規模地擴大信任半徑。政務誠信的實質就是建立起公開政府，及時公開政府信息，與群眾溝通互動，形成良性互動渠道。盡管政府推動了一系列政務信息公開的法規立法，一定程度上減少了信息壟斷下行政權力的肆意妄為，但政府政策朝令夕改、暗箱操作、行政執法越權、侵害公民、企業權益行為屢有發生，對于構建社會誠信體系具有極大的挑戰。因此，在重塑誠信的過程中，建設誠信社會，首當其沖的是建設誠信機關，包括立法、司法和行政機關。國家機關有了誠信，才有權威，才能得到民眾的信服，民間誠信才能得以培育。政府誠信能保證整個社會經濟發展的持久穩定，能保證國家的興盛發展；政府失信會造成十分惡劣的影響，甚至產生多米諾骨牌效應，造成整個社會誠信體系的崩潰。

第三，商務誠信領域的誠信欠缺。改革開放以來，我國經濟社會發生了重大變化，物質利益至上充斥了全社會，商務領域的失信現象頻現，令人觸目驚心。商務誠信是我國市場經濟體制的基石，商務誠信的破壞將會大大增加市場交易成本，不僅不利于企業自身的發展，也會嚴重破壞正常的市場經濟秩序。商務誠信領域法治建設滯后，亟需建立健全商務信用法律法規體系，推進商務領域的信用立法工作，促進商務誠信體系建立。

二、誠信法治體系的重構

誠信法治體系建設是一個覆蓋全社會的系統工程。在傳統治理手段式微的環境下，必須從政務公開、法治規范化、構建誠信懲戒機制等方面入手。2015年，筆者走訪了睢寧、寧津、六合等誠信體系全國試點地區，三家政府主導的誠信體系建設各具特色，經驗值得借鑒。依托政府信息中心搭建信用信息化平臺，憑借主流新聞媒體營造輿論道德環境，以民生改善作為切入點，大膽探索激勵誠信、懲戒失信的長效機制，優化誠信環境。

第一，構建法治政府，打造誠信政府。黨的十八屆四中全會公報指出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。誠信體系建設與法治政府有著密切的關系，沒有法治作保障，誠信將難以維系；而沒有誠信的依托，法治也難以實現。在當前社會轉型時期，強調法治政府對誠信體系構建的根本性保障作用更具有現實意義。全面推進政府信息公開，營造良好法制環境。要加強政府信息管理，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。弘揚社會主義法治理念，營造全面推進依法行政、加快建設法治政府的良好社會氛圍。睢寧作為江蘇誠信體系建設的先行者，制度建設相對比較完善，對啟東等地信用建設起步啟迪作用很大。為此，啟東信用辦出臺了一系列制度法規，在法律框架范圍內助推誠信體系建設。

第二，強化誠信制度建設，提升誠信法治化程度。認真貫徹國務院頒發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014～2020年）》，以信用信息“雙公示”活動為契機，打造跨行業、跨區域的信用信息共享平臺，由點到面、逐步推進，真正實現信用信息的有效整合、聯網共享，為強化誠信規范、懲戒失信行為提供基礎支撐；建立行政法規專項執法檢查的專門機構和長效機制，對公權力行使過程中的重大事項進行事前事后的公信力評估，最大限度地避免造成不可挽回的誠信損失。當前，應借鑒發達國家信用管理的先進經驗，盡快實行個人信用實碼制，并逐步擴展個人基本賬戶，逐步建立起包括個人信用登記、查詢、評估制度以及個人信用風險預警、管理及轉嫁制度在內的完備的個人信用制度，引導個人增強誠信觀念，抵制失信行為。發達地區，有條件的可以培育社會化信用服務組織，消除不同群體信用信息的嚴重不對稱問題。政府有關部門要建立行業或部門的數據庫，加大鼓勵信用中介組織注重自身信用數據庫的建設。條件成熟時，將這些數據庫中的內容提供給信用中介組織共享，最終建立起統一的社會信用信息網絡。啟東以誠信體系建設為契機，實現了互聯網大數據與信用數據庫的結合，在全國縣級城市首家開展產業化運作，助推誠信體系建設發展。

第三，扎實推動誠信文明創建，提升社會和諧文明程度。以文明創建活動為抓手，鼓勵全社會參與誠信文明活動，充分發揮社會團體、行業組織、中介機構、新聞媒體等在推進誠信體系建設中的作用，自我管理與外部監督相結合，及時將基層誠信體系建設的成功經驗上升為機制、制度、法律，使廣大人民群眾成為誠信體系建設的直接受益者、積極參與者和全力推動者；大力開展誠信宣傳教育，堅持道德引領與法治保障“兩手齊抓”，努力營造“有信者榮、失信者恥、無信者憂”的氛圍，形成全民自覺遵紀守法、誠實守信的良好社會風尚。在山東寧津縣，由宣傳部常務副部長掛帥，注重從文明創建著手，以街、社區為單位，利用政府行政獎懲機制在全社會營造守誠信、講文明的長效機制，打造誠信品牌。啟東也制定了詳細的宣傳工作方案，利用媒體、網站、公示牌等方式，全方面營造誠信啟東環境，為全民參與誠信創建活動營造了氛圍。

第四，大力推進政務規范建設，提升誠信公信力。充分發揮政府的示范和引領作用，大力推進依法行政，簡化行政審批程序，全面推進政務公開，加強公務員誠信管理教育，加快政府守信踐諾機制建設，進一步樹立政府公開、公平、清廉的誠信形象。全面推行“陽光執法”，提升司法工作規范化水平，提升司法公信力。各行業和領域要建立健全社會信用管理機制，不斷提高全社會的誠信意識和信用建設水平。信用體系不同于簡單的誠信體系，信用體系范圍廣泛，道德和法律是推進信息體系完善的有力動力。各地主要領導都高度重視誠信建設，市委書記掛帥任誠信建設領導小組組長的并不鮮見，對推動誠信體系建設力度非常大，成效很明顯。南京市六合區誠信體系以促進社會和諧發展和服務企業創新轉型為契機，促進政企關系良性發展。啟東以民生改善作為誠信體系活動開展的著力點，讓群眾在活動中體會到感受到獲得感，為開展誠信啟東活動提供了群眾基礎。

（作者單位：江蘇省啟東市人民法院）

責任編輯：錢國華