基本公共服務均等化：實現民生共享的重要路徑

張春龍

基本公共服務均等化是中央做出的一項重大戰略決策，是落實以人為本，推動科學發展、共享發展的重要制度性安排。推進基本公共服務均等化是實現社會公平正義的需要，無論是教育和醫療，還是社會保障，都有利于實現機會平等或起點意義上的公平。黨的十六屆六中全會提出了基本公共服務均等化的發展目標，這也是國外發達國家從工業化階段向后工業化階段發展的一般經驗。基本公共服務均等化正是與當前江蘇發展階段相適應的社會工程，也是推進江蘇社會建設與改善民生的重要內容。過去十多年中，江蘇在經濟實力迅速增強的同時，城鄉、區域的民生共享問題卻始終沒有完全解決。推動基本公共服務均等化本身就是在基本的民生方面推動共享的實現。

目標與路徑：民生共享中的基本公共服務均等化

所謂共享發展，就是要讓由全體人民共同參與創造出來的改革發展成果惠及全民，使全體人民都能從社會經濟的發展進步中普遍受益。在實現基本公共服務均等化的過程中牢固樹立“共享”的價值理念，這是由基本公共服務作為一種公共物品的性質決定的，同時也是“均等化”訴求在邏輯上的必然結果。民生共享具有目標取向，而基本公共服務均等化是實現這一目標的重要路徑。因此，抓住了基本公共服務均等化，也就是抓住了實現民生共享的關鍵。

基本公共服務均等化體現了民生共享。一般地說，基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本條件的均等?；竟卜兆龊昧?，才能使全體社會成員共同享受改革開放和社會發展的成果。大多數學者認同將基本公共服務均等化定義為政府提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和公共服務。從基本公共服務均等化的內涵來看，它指的是基本公共服務的價值取向和結果狀態，強調的核心是機會均等、過程均等和結果均等三個方面，而不是簡單的平均化和無差異化，其終極目標是應當使人與人之間享受到基本公共服務的均等化。社會發展的基本理念是共建共享，推進基本公共服務均等化是共建共享的具體體現。從基本公共服務均等化的特點來看，它具有地域性、相對性和層次性，是一個動態的、逐步推進的過程，這也體現了共享的漸進性特點?；竟卜站然⒉皇撬腥硕枷硎芫鈩澮坏姆账?，而是具有相同特征的個體，應當享受到大致相同的服務。由于地區差異、經濟社會發展水平、公民的思想認識和滿意度、政府財力和政策環境的可行性，均等化水平也將發展變化，具有相對性、滿意性和可行性的特點。在經濟發展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標是實現結果均等；成熟的公共服務均等化狀態表現為不同區域、城鄉之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平一致，然而，從起始到成熟，基本公共服務均等化過程要經歷不同的階段，在每個階段，其具體重點、目標及表現是不同的。基本公共服務均等化的這些特征決定了實現民生共享也具有區域性、階段性和漸進性的特點。

民生共享要求實現基本公共服務均等化。共享發展理念的首次提出，不僅對公共服務問題的關注達到了一個新的高度，而且為公共服務發展提出了更高的要求?；竟卜站然瘜y籌城鄉發展一體化、破解城鄉二元結構、推進新型城鎮化和新型工業化、促進社會公平正義、破解“三農”難題具有重要的促進作用。黨的十八屆五中全會提出，“堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，做出更有效的制度安排。增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平”。當前，受多方面因素的影響，江蘇蘇南蘇中蘇北之間、城市與農村之間基本公共服務水平差距仍然較大，影響了人民群眾共享改革發展成果。共享改革發展成果的實質是“享受均等”?！跋硎芫取钡那疤崾恰肮┙o均等”。但“供給均等”未必能保證“享受均等”，而“享受均等”卻必定表明基本公共服務真正達到均等化，人人共享社會發展成果。推進基本公共服務均等化是促進社會公平、解決民生問題、化解社會矛盾的有力抓手。江蘇在新時期新增民生共享戰略，就是強調堅持以人為本、民生優先、共享發展，把民生需求作為經濟社會發展的根本導向，全面落實以人民為中心的發展思想，鼓勵創業致富、勤勞致富，提高公共服務均等化水平，提高保障和改善民生水平，不斷增強全省人民的獲得感和幸福感。

“均等化”的推進為民生共享奠定了的基礎?！笆濉币詠恚K把建立健全基本公共服務體系作為保障和改善民生制度安排的重大任務，并與推進“兩個率先”、創造美好江蘇的戰略目標和任務緊密銜接，在深入推進終身教育、就業服務、社會保障、基本醫療衛生、住房保障、養老服務等“六大體系”建設的過程中，基本形成了政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系?！笆濉逼陂g，江蘇財政投入大幅增加，各項基本公共服務的供給規模明顯擴大，質量顯著提升。2015年，江蘇已經成為全國首個實現縣域義務教育基本均衡全覆蓋省份，已形成較為完善、覆蓋城鄉的五級公共文化設施網絡體系。以基層為重點的基本公共服務網絡全面建立，資源布局更趨合理，設施標準化和服務規范化、專業化、信息化水平不斷提高，基本實現社區（村）以上都建有相對集中的公共服務供給平臺。

江蘇多年來基本公共服務均等化所取得的成就為民生共享戰略的提出奠定了堅實的基礎。在2015年新增民生共享戰略，就是強調堅持以人為本、民生優先、共享發展，把民生需求作為經濟社會發展的根本導向，全面落實以人民為中心的發展思想，鼓勵創業致富、勤勞致富，提高公共服務均等化水平，提高保障和改善民生水平，不斷增強全省人民的獲得感和幸福感。民生共享戰略的提出，直面江蘇仍然存在的城鄉之間、區域之間在民生方面仍有較大差距的問題。

城鄉基本公共服務均等化，推進城鄉民生共享

傳統城鄉二元結構的體制壁壘造成城鄉基本公共服務體系的不均等發展，嚴重阻礙了城鄉一體化融合的步伐，同時也阻礙了城鄉民生共享的實現。基本公共服務均等化對統籌城鄉發展一體化，打破城鄉壁壘，實現城鄉居民民生共享具有重要的推動作用。

明確政府的民生責任，建立城鄉居民基本公共服務體系。在推進基本公共服務均等化方面，各級政府充當著核心和主體的角色，承擔著義不容辭的主要責任。在經濟快速發展的同時，江蘇已經有實力來實現較高水平的基本公共服務，并保證城鄉的均等化。在明確政府責任方面，江蘇可以加快建立完善以基本公共服務為導向的政府績效評估體系，將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，把公共服務指標納入干部考核體系，建立相應的問責制。建立城鄉居民基本公共服務體系，在基本民生性服務方面，要把促進城市居民就業和再就業擺在公共服務的突出位置，構筑與城市社會保障相銜接通道；在公共事業性服務方面，要加快義務教育優質和均衡發展，完善城鄉統一的義務教育體制；要加快發展文化事業和文化產業，建設覆蓋城鄉的公共文化服務體系。在公益基礎性服務方面，要重點加大對農村飲水工程、農村道路、農村電網、農村水利建設的投入和管理，建立和完善城鄉基本公共服務設施投入、建設、管理的有效運行機制。

改革公共財政制度，完善城鄉基本公共服務供給模式。一是推進財政制度改革。要加大財政對基本公共服務的投入力度，建立基本公共服務投入的穩定增長機制，努力把新增財政收入主要用于公共服務，優先保障農村地區和困難群體最急需的基本公共服務。要進一步推進事權與財權相匹配的公共財政體制改革，調整支出結構，提高公共服務支出占財政支出的比重，逐步使公共服務支出成為財政支出的主體。二是調整財政支出結構。逐步減少直至退出對一般競爭性領域的直接投入，嚴格控制并努力節約一般性開支；不斷加大對重點支出項目的保障力度，并做到向農村傾斜、向社會事業發展的薄弱環節傾斜。要保證每年投入農村公共服務事業資金的比重適當超過城市。三是加強縣級財力保障。適應城鄉發展一體化的要求，在處理好財政管理與現行行政管理體制和其他經濟管理權限關系的基礎上，進一步簡化財政管理層級，優化財政管理結構。把加強縣級政府提供基本公共服務財力保障放在更加突出的位置，以滿足縣級基本財力保障需要，實現保工資、保運轉、保民生為目標，在中央和省級財政加大支持力度的基礎上，通過建立和完善獎補機制，盡快建立起縣級基本財力保障機制，并根據財政發展水平逐步提高保障水平。

推進城鄉發展一體化，促進城鄉基本公共服務均等化。在就業方面，建立城鄉統一的就業服務網絡。逐步對城鄉勞動者執行統一的就業政策、提供統一的就業服務、就業機會和就業條件平等。將農村就業納入整個社會就業體系，逐步建立并健全城鄉勞動力資源調查制度，建立就業、失業的界定標準體系，實行社會登記失業率統計制度。在社會保障方面，促進城鄉居民社會保障制度并軌。率先在有條件的縣（區）將其與現有的新農保進行并軌，建立統一的“（城鄉）居民養老保險”，并制定相應政策，允許現有的“新農保”參保人員轉為“居民養老保險”的保戶。在醫療保障方面，促進新農合和城鎮醫保一體化。加快居民醫保和新農合并軌步伐，在全省范圍內開始有步驟地建立“全省統一的、城鄉一體的、分層次的全民醫保”體系。要加快醫療保險異地就醫結算機制，實施省內“就醫一卡通”工程。在教育方面，促進義務教育城鄉均衡發展，從當前城鄉義務教育的“底線均衡”走向“優質均衡”。在醫療方面，完善城鄉基層社區衛生服務網絡。

區域基本公共服務均等化，推動區域民生共享

江蘇的區域協調發展，應當以區域間民生共享為目標之一。以區域基本公共服務均等化為重要手段，通過作為省級層面與地方的財權、事權的劃分，以省級基本公共服務標準的制定和實施，來實現區域民生共享的實現。

制定實施“基本公共服務省級標準”。適應更高水平小康社會和基本現代化的要求，要把義務教育、公共就業服務、社會保障、基本醫療衛生、公共文化體育、公共安全等納入基本公共服務，明確城鄉居民享有基本公共服務的范圍、最低供給規模和質量標準。鑒于江蘇區域發展不平衡、各地財政保障能力差異較大，建議研究制定江蘇基本公共服務標準，明確2020年基本公共服務的范圍、最低供給規模和質量標準，并據此制定實施《江蘇省基本公共服務均等化專項規劃》。該標準應包括目標、內容、對象、基本程序、資金來源、質量控制、公眾參與以及績效評估等內容，為全省各類基本公共服務的推進建立一個基本參照體系。

不斷完善省級的財政轉移支付制度?；竟卜站然瘜崿F的關鍵在于推進均等化轉移支付制度。所謂均等化轉移支付，是指以客觀、科學地評估收入能力和支出需求為基礎，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務為目標而實行的轉移支付。均等化轉移支付實際上就是各級政府間對財政資金的收入再分配，體現的是一種公平、公開、公正的財政分配關系。重視財政支付轉移，不是僅僅增加轉移支付的總量就能解決問題的，還要考慮到各區域的客觀因素。首先要從區域的自然地理、人口分布、發展水平等各方面差異出發，按照區域的不同服務需求進行不均等的財政轉移支付。其次要在以中央對地方的縱向轉移為主的同時，試行橫向轉移支付，蘇南地區從財力上支持蘇北地區，將有利于地區間協調發展、促進地區間公共服務均等化。

明確省和市縣政府事權和責任權的劃分。建立省級和市縣級政府在基本公共服務供給的分工體系，有利于明確省和市縣政府的在實現基本公共服務均等化中的職責。在明確政府和市場作用邊界的基礎上，按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等原則，理順省與市縣政府間在基本公共服務領域的事權和支出責任。省與市縣政府合理負擔，共同強化基本公共服務的供給責任，進一步提高民生支出的保障程度。近期要在目前存在問題比較多的教育、醫療、社會保障等領域率先進行改革，對各級政府在基本公共服務領域交叉或重疊的事權進行明確細分。

建立區域協調發展的聯動幫扶機制。積極建立和完善城鄉聯動幫扶機制，打破條塊分割的體制，通過提供免費的公共服務、轉移公共服務、免收額外公共服務費用等方式實現政府之間的相互協作和整體推進。根據目前公共服務能力的現狀，建立起以市縣為基本單位、省級統籌協調的公共服務均等化體系。在各市縣范圍內，強化市縣政府統籌的功能，相對弱化鄉鎮地域服務功能，根據不同項目的特點，以方便居民為出發點，按照區域覆蓋和就近服務的原則提供公共服務，為轄區內居民提供無差別的公共服務。在發揮省級政府統籌協調的基礎上，打破市縣地域分割的體制限制，可采用地方政府公共服務協作機制，比如互免額外收取公共服務費用，互享同等公共服務待遇，在公共安全、環境保護等領域政府之間應當相互提供協作等。

（作者系江蘇省社會科學院社會學研究所副所長，副研究員）

責任編輯：黃 杰