基層治理現代化與基層黨建創新的耦合

徐月高

基層治理是國家治理體系的重要組成部分，基層治理現代化是國家治理現代化的重要基石。基層黨組織作為黨執政大廈的地基和治國理政的神經末梢，是基層社會治理的領導力量。在推進基層社會治理現代化的當下，如何更好地發揮基層黨組織的作用，加強基層黨建創新，是當前擺在我們面前的一個重大課題。黨的十八大以來，全國各地以創建學習型、服務型、創新型黨組織為目標，著力把基層黨建工作創新和深化社會治理結合起來，形成了一系列成功做法和有效經驗，有著深刻的啟示和鏡鑒。本文試從各地生動實踐出發，就基層黨建創新與基層治理現代化的耦合談幾點認識。

一、堅持把優化基層黨組織設置

與引導社會組織發展結合起來

靈活多樣的黨組織設置形式，是基層黨組織實現有效覆蓋的重要途徑，也是發揮基層黨組織在基層社會治理中作用的重要保證。在社會結構發生深刻變化的背景下，基層黨組織的設置，必須適應社會組織迅速發展的實際，把優化基層黨組織設置與引導社會組織設置結合起來，從而為基層治理現代化提供組織基礎。

創新基層黨組織設置。隨著我國市場經濟的發展，經濟結構和經濟成分日趨多樣化，各種非公有制經濟組織和新社會組織大量涌現，黨員的流動性顯著增強，流動黨員在黨員隊伍中的占比有較大提高，這無疑是基層黨員管理服務和社會治理面臨的新課題。傳統的以屬地為基礎建立黨組織的方式，已不能適應新形勢的要求。為此，必須擴大基層黨組織覆蓋面，深入探索完善基層黨組織設置形式，拓展其生長空間，使之扎根于新的經濟社會結構之中。要按照“縱向到底、橫向到邊、上下貫通、立體覆蓋”的原則，以經濟關系、社會關系為主軸，依托產業鏈條和各類經濟社會組織，建立黨組織，把基層黨組織設置到產業化鏈條的各個環節，覆蓋經濟社會活動的各個角落。基層黨建工作的重點應放在非公有制經濟組織和社會組織上，在這兩類組織當中開展黨建工作是增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、鞏固黨的執政基礎的當務之急。

創新社會組織黨建工作，引導社會組織有序發展。隨著經濟體制變革、社會結構變動，在深化社會改革的進程中和構建服務型政府的時代背景下，現代社會治理模式呈現出多元主體合作治理的發展趨勢，公共服務需求多樣化要求積極引導社會組織參與社會治理。社會組織包括基金會、社會團體與民辦非企業單位，已經成為社會治理的重要主體之一，在公共服務、政策倡導、公民參與等方面發揮著重要的作用。因此，黨和政府在推進基層治理現代化的實踐中，要順勢而為，引導規范、管理、扶持社會組織健康發展，并將其納入基層社會治理體系之中，積極探索發揮其治理功能的有效途徑。與此同時，執政黨如何引導和協調社會組織有序發展，也已成為基層黨建領域的重要課題。目前我國社會組織的黨建工作嚴重滯后于非公有制組織，面臨缺少法律依據、功能定位模糊、管理相對混亂等多重困境。黨的十八大報告明確提出：“要加大社會組織黨建工作力度，全面推進各領域基層黨建工作。”社會組織黨建工作應該明確規定社會組織中黨組織的功能、定位和作用；樹立科學的工作理念；把握科學的工作原則；科學定位社會組織黨組織的功能；構建社會組織黨建工作落實體系，從而引導社會組織有序發展。

二、堅持把加強基層黨組織服務功能

與整合公共服務資源結合起來

服務是基層治理的核心要素，也是加強基層黨組織建設的內在要求。但僅僅發揮基層黨組織的服務功能是不夠的，還要充分整合政府公共服務、群團組織、志愿服務組織等其他社會組織的服務資源，以滿足人民群眾多樣化的需求。

公共服務供給主體多元化是基層治理現代化的重要特征。2014年政府工作報告中提出，要推進社會治理創新，實行多元主體共同治理，更好發揮社會組織在公共服務和社會治理中的作用。社會組織在提供社會服務方面有著自身的特點和優勢。這些組織植根于社會、貼近于基層，按照章程開展活動，它們機制靈活、反應迅速，能給群眾提供各種個性化、專業化的服務。在當前我國深化政治和社會改革的背景下，積極引導社會組織參與社會治理，推進公共服務中多元主體合作，使政府、企業和社會三者在公共服務領域中發揮各自的作用，并實現相互合作，優勢互補，是回應公共服務需求多樣化的重要戰略。公共需求的多元化要求公共服務供給主體結構多元，強調政府、企業、社會組織都可以成為公共服務的供給者，從而把多元競爭機制引入到公共服務的供給過程中來。公共服務供給主體的多元化正是基層治理現代化的重要特征。

基層黨建創新有助于公共服務供給與需求之間的銜接。基層黨組織是黨直接聯系社會的橋梁和紐帶，加強基層黨組織的服務功能是當前和今后一個時期基層黨建創新的重要抓手。同時，基層黨組織肩負著把黨的路線方針政策貫徹落實到基層的重要職責，在創新基層社會治理中發揮著重要作用，是推進基層社會治理的領導力量。目前，我國公共服務的供給主體結構多元，包括政府、企業和社會組織，而社會服務的需求主體是公眾。加強基層黨建創新有助于整合各種公共服務資源，在加強政治功能的前提下充分發揮公共服務供給主體中各基層黨組織的服務功能，把服務群眾、做群眾工作作為主要任務，加強服務能力建設，實現公共服務供給與需求之間的有效銜接。

基層黨建創新有助于公共服務生產與需求之間的銜接。在我國社會治理過程中，政府、企業、社會組織是公共服務生產的主要角色，基層黨組織作為基層社會治理的重要領導力量，在公共服務生產中發揮著不可替代的作用，這既是責任，也是義務。在社會主義市場經濟條件下，加強和創新基層社會治理，要更好發揮基層黨組織的作用，發揮其聯系群眾的優勢，深入了解公眾對公共服務的需求偏好，實現公共服務供給和需求之間的良性銜接。加強基層黨建創新有利于實現公共服務生產主體的多元化，充分發揮政府、企業、社會組織在公共服務生產方面的優勢，從而搭建公共服務平臺，強化服務導向，完善服務網絡和載體，健全公共服務機制，滿足公眾對公共服務多樣化的需求。

基層黨建創新有助于公共服務生產與供給過程的監管。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，是黨的活動的根本出發點和落腳點。我們黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。基層黨組織要時時、處處、事事都為群眾著想，真正做到想群眾之所想，急群眾之所急，從細微之處著手給群眾提供優質的服務。在推動基層黨建創新，加強基層治理現代化的過程中，基層黨組織是面向公眾需求，回應公眾需求，監督公共服務質量的重要方面。加強基層黨建創新有利于基層黨組織對公共服務的生產和供給過程實行嚴格管理、嚴格監督，從而切實保障人民群眾的利益。

三、新時期基層治理現代化的路徑

引領、動員、整合群眾意愿。進入全面深化改革的攻堅期和深水區，由于社會經濟成分、組織形式、物質利益、就業方式日益多樣化，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加，基層的治理環境發生深刻變化。協調多元主體的利益關系，推進基層治理現代化，基層黨組織和政府責無旁貸，必須發揮主導作用，加強基層黨建創新，整合治理資源。同時，必須看到，黨政主導必須與群眾參與結合起來，這樣才能充分調動廣大基層群眾的積極性，從而實現有效治理和良性治理。如果人民群眾和各個利益主體的自我治理功能沒有發揮好，基層社會治理就難以達到預期的目的。要整合社會治理資源推動基層治理現代化，就要健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理格局。因此，有效的基層社會治理，必須發揮基層黨政的主導作用。但這個主導是引領、動員和整合，重在提供機制體制保障，確保基層治理現代化堅持正確的方向。同時要始終高度尊重基層群眾的意愿，動員群眾、組織群眾、引導群眾、服務群眾，而不是代替群眾。

倡導有序的基層群眾政治參與，完善基層自治制度。良性治理的格局在于共治，這就需要打牢基層自治這塊基石。基層群眾自治是中國基層民主的重要實踐形式，是實現基層社會治理現代化的重要途徑。一些基層自治制度，包括村民自治、居民自治等，是對基層治理的成功實踐。創新基層社會治理，必須健全自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的自治建設體系，促進黨組織、政府治理和社會自我調節、基層自治良性互動，努力實現市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，群眾能做的交給群眾去做。基層治理的主體是人民群眾，必須緊緊依靠人民群眾。實現基層治理現代化，就要發揚民主，尊重群眾在基層治理中的主體地位，充分調動群眾參與基層社會治理的積極性和主動性。要在基層治理中，貫徹民主決策、民主管理、民主選舉、民主監督。要回應基層民眾的關切，切實落實人民群眾的民主權利和各項權益，倡導有序的基層群眾政治參與，完善基層政治制度。

依法治理。法治是黨領導人民治國理政的基本方式，是全面深化改革的必由之路，也是國家治理體系的核心要素。堅持依法治理，是基層治理現代化的題中應有之義。在市場經濟條件下，人們的思想觀念多元多樣多變，各種利益分歧、矛盾沖突相互交織，只有法治才能有效整合各種張力、化解各種沖突，為社會和諧穩定奠定根基。以法治化手段推進社會治理，要求我們善于用法治精神引領社會治理、用法治思維謀劃社會治理、用法治方式破解社會治理難題。基層黨組織和政府要帶頭厲行法治，不斷提高依法執政、依法行政的能力和水平，各類社會組織參與社會治理，也要注重堅持法治思維、運用法律手段。要營造崇尚法治、尊重法律的社會氛圍，注重運用法律手段解決問題和推進工作，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境。要自覺守法護法，維護法律和制度的嚴肅性，防止“權大于法、以言代法、選擇性執法”等問題。

運用信息技術促進基層治理現代化。現代科技日新月異，信息技術快速發展，給基層社會治理帶來一系列機遇和挑戰。互聯網、大數據、新媒體的崛起，為提升基層治理現代化水平提供了有利條件。現代語境下的治理現代化，必須走信息化之路。技術倒逼治理，沒有新興信息技術的發展與運用，信息化條件下的基層治理就難以現代化。基層黨組織、基層政府和其他社會組織，必須運用互聯網思維，強化網絡意識，整合信息資源，服務基層治理。一要運用網絡技術打造基層治理體系的升級版，創新社會治理手段和方式；二要適應信息傳播扁平化的趨勢，優化基層組織管理體系；三要充分運用信息技術，提升服務手段，推行電子政務和服務，實行網上審批、網上辦理、網上監管，搭建網絡服務平臺，增強為民服務的能力。

（作者系中國人事報刊社總編輯）

責任編輯：張功杭