市場化：地方政府投融資平臺困局破解路徑*

西安歐亞學院金融學院　吳　田

?

市場化：地方政府投融資平臺困局破解路徑*

西安歐亞學院金融學院吳田

地方政府投融資平臺能否突破融資困境，實現可持續發展，對后金融危機時代的經濟發展具有重要意義。目前，走市場化道路是平臺擺脫困局，發揮其積極作用的關鍵和唯一可行方案。地方政府投融資平臺要努力將管控、投資、融資三者結合起來，深入貫徹市場化，加強創新，最終推動平臺科學、健康的發展。

地方政府投融資平臺融資困境市場化

一、地方政府投融資平臺困局分析

受2008年全球金融危機影響，拉動我國經濟增長的三駕馬車中的出口、投資大幅下降，因此擴大內需成為恢復經濟增長的主要支柱。在我國深化金融體系改革中，地方政府投融資平臺發揮了微觀主體的重要作用，也得到了廣泛的支持。僅從2008年后，我國的地方政府融資平臺規模和數量都呈現出了級數增長態勢，據相關統計至2009年12月，全國此類平臺總數達8000多家。但是隨著融資平臺數量和規模的超級膨脹，也出現一些隱患。2010年以來，由于地方政府投融資平臺的定位不明確，導致越來越多的不足暴露出來，政府加緊出臺緊縮信貸的政策，地方政府投融資平臺面臨著政策規范后的融資困境和處理前期未化解的風險的雙重包夾。

后金融危機時期，我國地方政府投融資平臺迎來了極好的發展環境，無論從數量，還是從規模上都突破了歷史記錄。正因如此，導致其投融資平臺總負債在2009年達到峰值，在國家主導的監督投融資平臺全面清查工作以及金融系統整治規范其貸款業務之下，地方政府微觀金融平臺過快增長模式帶來的不良影響明顯得到改善。如平臺數量有所下降；貸款規模隨著政策的調整得到約束。但是地方融資平臺分布不均，統計顯示，全國共6576個融資平臺，其中有72.43%存在于縣級層面，說明基層對地方投融資平臺的依賴性很大，給地方財政帶來了巨大的融資壓力。

表1

就已建設的地方政府投融資平臺的類型來看，分布呈現出很不均勻的特點。根據現有的數據來看，全國6576家融資平臺中大約有49%擔負著政府建設的項目融資；而進行其他活動的占比32%，剩下的也擔負著與政府融資項目相關的職責（見圖1），以政府主導的投融資平臺占據了絕對的數量優勢。因此，地方政府的投融資平臺在被政府綁架的狀況下，想要發揮其基礎性微觀作用，帶動中國經濟恢復并穩定發展，是不太樂觀的。

另外，地方政府投融資平臺背負的負債數量與地方財政風險強弱呈現出緊密的相關性。目前，市、縣級的投融資平臺形成的債務占據了平臺債務的總體地位，且其最后的埋單者均為政府。因此，在這種情況下地方投融資平臺出現的壞賬、死賬都會對政府的財政造成巨大的破壞。雖然，金融改革為地方政府拓展了更加寬泛的融資渠道，但是金融機構作為融資主干道的現狀仍然難以改變，因此政府財政的信貸風險隱患還是長期存在的。

圖1　平臺功能類型結構剖析

綜上所述，由于地方政府投融資平臺不能獨立于政府的輔助，無論是融資，還是投資，都不得不依賴政府的意志和信用。然而，與日俱增的融資風險也是由于其在運行過程中不能脫離政府的“保護”，這種政府給予的“溺愛”反而與政府想要促進融資發展南轅北轍，最終為金融體系改革下的地方政府投融資平臺構造的危機。

二、市場化路徑：地方政府投融資平臺轉型

（一）防范金融風險截止2012年，地方政府投融資平臺債務總額79%，都是與政府直接或間接相關的，而且擔?；蚴亲罱K的償還人也是政府。投融資平臺參與的公眾項目很多最后的償債流來自出讓土地、財政貼息。因此，如果過高的負債率、償債流不能及時補充到位，那么地方政府投融資平臺就不能保證有一個完整連續的資金鏈，一旦資金鏈出現問題，勢必會對地方政府的財政帶來不良影響。地方政府可能面臨的風險具體如下：

（1）融資方面。目前，我國三級政府共計建立地方政府投融資平臺6576個，而債務規模隨著平臺數量不斷增加，融資風險也愈加明顯。一方面，由于地方政府投融資平臺的融資渠道單一。銀行信貸占據主導地位，選擇其他融資方式要求較為苛刻，另一方面，投融資平臺沒有統一的規劃方案。地方政府大力投資發展時，受到自身償債能力的束縛，導致財政風險擴大。

（2）現金流方面。地方政府投融資平臺主要進行建設周期較長的業務，如鐵路、公路等，需要大量的現金流，一旦發生資金鏈斷裂，將會造成巨大損失。當前“土地財政”的發展模式存在注冊資本金不到位、資金鏈不穩定等風險。

（3）監管方面。地方政府投融資平臺在監管難度和內控制度上存在雙重身份。因此，對平臺進行有效監管不僅可以助推其自身的生存與發展，還對整個金融市場的運作產生巨大影響。監管風險主要來自：一是地方政府對投融資平臺的監管；二是地方政府對所出資企業的監管。因此，融資、現金流和監管等三方面應得到很好的控制，使平臺逐步市場化，接受市場規律的約束，才有可能從根本上減弱各種負面影響。

（二）適應宏觀政策2008年金融危機后，我國向市場投入4萬億，極大助推了經濟恢復，但這實質上是過于寬松的貨幣政策。在此背景下，市場的銀行信貸大量增加，貨幣供應過快增長，產生了許多通脹現象（房價、物價飆升），因此2010年我國宏觀貨幣政策發生轉變，由“適度寬松”過渡到“穩健”，緊縮性信貸政策的出臺，我國各大金融機構開始緊縮銀根，導致其它平臺機構面臨更大的融資難度。銀行信貸作為地方政府投融資平臺的主要融資渠道，極大地影響了平臺的正常運行，要想保證平臺的正常發展，只能開辟新的融資渠道。只有融入市場化運作，注入更有活力的市場血液，脫離依賴政府，才有可能找到新的、有利于平臺持續健康發展的融資方式。

（三）滿足平臺自身發展目前，我國地方政府投融資平臺的定位仍然不清晰。不能準確地定位投融資平臺是政府的一個投資部門，還是一個獨立于政府的投融資機構；其運行是更多地遵循市場化的規律，還是聽從政府的指揮等問題，都需要有客觀明確的答案。只有準確定位其地位和性質，才能為平臺的健康持續發展提供一個指明燈。地方政府投融資平臺作為一個政府從事投融資活動的微觀載體，必須加強內部的監督管理建設，進行市場化改革，參與市場競爭挑戰，明確市場化的重要意義，才能在推動經濟發展的道路上發揮更好的作用。

三、項目區分：地方政府投融資平臺市場化可行性

（一）理論論證項目區分理論是不斷完善基礎設施相關理論的一個突出貢獻。在以公共產品為基礎的層面上，該理論指出要嚴格區分經營性項目和非經營性項目，并最終根據項目的屬性來確立投資主體、資金渠道。其中經營性項目以市場為主體進行運作，同時非經營性項目則的主體是政府，見表2。

從表2可知，基礎設施領域的經營性項目包括純經營性項目和準經營性項目，運作主體依據不同的經營性項目來確定項目的收益類型，最終采用有差別的項目實施方案。而非經營性項目基本沒有現金流回，所以不可單純依靠經濟效益指標來衡量，同時也容易出現市場失靈的現象，如綠化工程、基建維修等，這些項目的運行主體只能是政府，最終才能發揮社會效益。在兩種項目種類中，市場機制可以應用到經營性項目上，因為其具有市場機制的利潤最大化原則。通過利潤率指標，可以把經營性項目劃分為市場化、市場化與政府補助兩種形式。兩種形式不完全獨立，如果政策、市場環境等發生變化，兩者可以互相轉變。

表2　不同項目類型產品分類

項目劃分有利于把市場和政府分開，以保證在實踐過程中，可以對不同的項目選擇不同的投融資運行方式，而使基礎公共品能夠有效供給，實現市場化模式運行。對于非經營性項目，政府必須統籌其投融資分布，注意防范各種風險、重點投資。因此，項目劃分理論的提出，對明確定位投融資平臺地位，清晰平臺與政府的關系，促進投融資平臺的市場化道路奠定了堅實的理論基礎。

（二）實踐條件

（1）新的經濟増長方式。出口、投資、消費是帶動我國經濟增長的三架馬車，在遭遇金融危機后，世界經濟不景氣，導致對外出口受到嚴重限制，我國“出口、投資”導向的經濟增長模式受到一定約束，因而我國經濟的增長主要依靠投資。后金融危機時期，無論是國外對我國的投資，還是本國的民間投資都比較低迷，無法推動實體經濟的發展。綜合考慮當下整體環境，投資依然是恢復經濟、帶動實體經濟發展的首選。中央政府投入市場4萬億來刺激國內消費，此時，地方政府投融資平臺應作為政府的微觀平臺擔當主要職責，成為市場上最具活力的投融資主體。就融資而言，地方政府投融資平臺不能一味依賴“政府主導”的運行機制，否則不但不能保證平臺自身的可持續發展，也不易滿足投資所必需的資金量。就投資而言，地方政府投融資平臺具有產業整合和擴大內需的雙重性，客觀上導致其必須參與積極市場運作，來奠定產業升級的堅實基礎。

（2）地方政府的特定職能。首先，由于經濟轉型的進程仍處于初級階段，法律環境和產權制度還不夠完善，市場自身的發育狀況也不充分，因此必須發揮政府的職責將經濟往健康的市場化軌道上引導。政府必須立足整體的高度，結合長期和短期，整體和局部，統籌規劃各省、市、縣地區的經濟發展戰略，鼓勵優勢產業，扶植潛力產業，推動經濟的發展。其次，由于市場經濟中很多領域都是國有經營為主，缺乏民間資本的參與。因此，政府必須履行職責，積極引導廣大的社會資本盡可能參與到社會經濟建設中來。待時機成熟，政府要逐步退出，實現投融資主體的市場多元化。

（3）工業化與城鎮化進程的加快。西部大開發戰略要求必須加快工業化和城鎮化的發展。推進工業化逐漸成為保持我國經濟增長的重要支柱，政府更是推行工業化和城鎮化的重要后盾，必須在這個過程中投入大量人力、財力、物力來進行基建。為實現基礎建設領域投資主體的多元化，我國先后出臺了《國務院關于投資體制改革的決定》和《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》等法令，都明確提出，在城市基礎設施、公用行業建設方面，要公開招標，廣泛選擇投資主體。在城鎮化、工業化加速發展的時期，基建領域投資不充裕，使得地方政府投融資平臺應運而生，且能夠得以長期持續發展。因此，工業化與城鎮化的持續推進，為地方政府投融資平臺的市場化提供了現實空間支持，并能夠保證其在工業化與城鎮化的過程中發揮借貸、償債和資本運作的功能。

四、地方政府投融資平臺市場化運作的制度設計

（一）明確政企職責，推進投融資平臺市場化

（1）政府主體轉變角色。隨著我國經濟的不斷進步，政府作為基礎設施建設投資的主體，需要在金融改革的背景下，適時轉換自己的角色，確立地方政府投融資平臺的地位。雖然很多政府的投融資平臺已經逐漸建立并完善了從決策到管理再到執行的科學架構，但是平臺主體自身存在的特殊性，使其缺乏決策投融資的自主性。具體措施如下：一是理清政企關系。在不同時期，政府在主導基礎設施投融資時需要發揮不同作用。轉型時期，政府更多發揮其行政管理的職能。同時，市場經濟需要一個“有限的政府”，而非“全能的政府”，而政府必須遵循市場規律，構建多樣的市場平臺，整合資源，完成國有資產的增保值。二是嚴格規范政府的行為。目前，平臺投融資風險大多來自于政府的亂作為，政府對企業或是平臺的獨立投融資行為進行不當干涉，不是“越位”，就是“錯位”。深化政府的改革，要立足于約束政府職能范圍、精簡政府干預程度，避免政府對投融資平臺的工作干預過多、過細。對于企業、平臺愿意且有能力進行的領域，政府不得插手。

（2）加強內部控制體制。地方政府投融資平臺具有天然的特殊性，自身無法有效地規避多數風險。這種情況下，只有充分發揮政府的職能，推行、監督內部控制制度；督促地方政府提高平臺內部的戰略管理能力；設計組織管理模式，提高對子公司戰略管控的能力；優化組織機構，進一步強化平臺公司綜合管理和風險防范工作；理順母公司和子公司之間的管理、被管理模式，明晰本部與子公司之間管理職責與義務。

（二）發展新型融資渠道

（1）直接融資。一是企業債券。由于債券具有發行成本低、發行要求寬松等特點，因此這種融資方式更容易吸收社會上的閑散資本。數據顯示，我國從東部到中西部地區的城市，多數的政府投融資平臺逐漸成為發行企業債券的主體，發行規模也逐步擴大。目前，地方政府投資了很多基礎設施的建設工程，可以適當采取發行企業債券的方式，為基礎設施建設籌集資金，緩解資金的高峰需求，以保證工程的順利進行。二是合理利用證券市場。鼓勵具有優質資產的企業積極上市，籌集更大規模的資金，且投資回收期的時長應與基礎設施建設相契合。因此，政府應當努力創造條件，為預上市公司制定上市發展意見。平臺公司也要整合企業資產，爭取早日實現上市，以獲得更為寬闊的融資渠道，實現產權結構的調整戰略目標。三是其它融資方式。地方政府投融資平臺還可以引入外部資金，建立良好機制，發揮資金的乘數效應作用。外部資本包括民間資本和國外資本。調動民間資本參與競爭，不但可以深化基礎領域的市場化改革，還能夠減輕投融資平臺的因為承受資金負擔而產生的信用風險。國外資本具有更為科學合理的管理方式，用國內市場吸引國外資金以及先進的管理理念，能夠實現雙贏。總之，發放特許經營的權限，引導地方政府投融資平臺的投資導向作用，是發展新型的表外融資渠道的關鍵所在。

（2）間接融資。雖然在基建領域中源自商業銀行的貸款占比必須得到控制，但以銀行貸款為主的間接融資方式在一段時間內還是主要的融資來源。一方面，維持銀行資金的支持。由于地方政府投融資平臺最終的償債人是政府，所以銀行對于這類企業具有更明顯的貸款偏好，一旦平臺工程的評估風險、收益符合銀行的貸款要求，銀行一般是不會拒絕貸款的。融資平臺需要做的是，爭取提高自身的銀行貸款額度授信水平，這樣平臺能夠掌握部分自主權，根據自身的項目要求便利地進行貸款申請、劃撥。這也從客觀上要求地方政府投融資平臺必須完善市場化的運行機制，樹立良好的市場形象，提高平臺融資能力等。另一方面，多元化融資方式。充分的前期融資工作是平臺能夠完成融資活動的關鍵和前提，更是平臺開展業務的主要競爭力。對于工程項目龐大的投融資平臺而言，資金需求量龐大，單一的融資主體、渠道無法適應其資金需求。要解決這個難題，必須拓展現有融資渠道、構建多層次的融資系統。對于規模巨大的平臺內項目，采用間接融資是必要的。因為從銀行等機構取得大量的直接融資在多數情況下要求比較高，又由于公益性項目有政府做保證，所以它們更容易獲得資金融通。對于投資期短的項目，投融資平臺則可以采取直接融資方式，不僅可以提高平臺的市場運作效率，還能樹立良好的企業形象，為開闊企業未來的前景奠定堅實的基礎。

（三）完善投資機制地方政府投融資平臺雖然在自身性質上具有先天的政府背景，在融資方面占據先發條件。但為了能夠保證平臺的長期良性發展，依賴政府進行融資并非長久之計。從企業平臺的發展高度分析，奠定堅實基礎的不是借別人的錢來花，而是不斷提高自身的投資造血能力。如果一個平臺沒有較好的經營業績，不能樹立一個社會信任的企業形象，那么公眾對其自身資產的盈利性預期也不會太高，這不利于平臺的發展。一方面要構建企業的支柱項目，不斷提高造血引資的效率，這不僅是強化地方政府投融資平臺融資的重要方式，還是實現平臺可持續發展的堅實保障。另一方面，投融資平臺還必須對現有投資項目進行分類監控和管理，在做好項目監控工作的同時，嚴格執行“貸前評估、貸后監控”的流程，使項目資金的運轉情況全程處于監控之下。

*本文系陜西省科技廳自然科學基礎研究面上項目“陜西省科技金融中的‘金谷'模式與有序機制研究”（項目編號2016JM7007）階段性研究成果。

［1］巴曙松：《地方政府投融資平臺的發展及其風險評估》，《西部金融》2009年第9期。

［2］宋德潤：《地方融資平臺的風險》，《當代經濟》2010年第5期。

［3］潘文軒：《地方政府投融資平臺運行風險及其化解一以償債風險為中心》，《地方財政研究》2010年第4期。

（編輯 成方）