基層中央銀行金融消費權益保護工作面臨的主要問題

張淑芳

【摘要】本文論述了基層中央銀行金融消費權益保護工作的現狀、取得的初步成效及面臨的主要問題。

【關鍵詞】基層中央銀行 金融消費權益 保護 問題

近年來，部分基層中央銀行通過試點，努力探索，扎實推進金融消費權益保護工作，在規章制度設計等多個領域的積極嘗試，都非常富有成效。但在同時，受種種因素的影響，目前基層中央銀行在開展金融消費權益保護工作中還面臨著諸多困難與問題，殛待解決。

一、中國人民銀行分支機構的設置

中國人民銀行是我國的中央銀行，我國的中央銀行職責全部由其履行。中國人民銀行依據履行職責的需要設置如下分支機構：

上海總部，天津分行（管轄天津市、河北省、山西省及內蒙古自治區）、沈陽分行（管轄遼寧省、吉林省、黑龍江省）、南京分行（管轄江蘇省、安徽省）、濟南分行（管轄山東省、河南省）、武漢分行（管轄江西省、湖北省、湖南省）、廣州分行（管轄廣東省、海南省和廣西壯族自治區）、成都分行（管轄四川省、貴州省、云南省、西藏自治區）、西安分行（管轄陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省和新疆維物爾自治區）8個分行，2個營業管理部（即中國人民銀行營業管理部（北京市）和中國人民銀行重慶營業管理部），25個省會（首府）級及副省級城市中心支行（其中省會（首府）級20個，副省級5個），6個分行營業管理部，308個市（州、盟）中心支行，1766個縣（市）支行。

二、基層中央銀行金融消費權益保護工作的現狀

大多數基層中央銀行均結合轄區社會經濟金融情況和支行自身要素資源配置情況，積極探索建立了切實有效的金融消費權益保護工作體系和機制。

（一）開展宣傳教育情況

中國人民銀行各縣支行結合實際，組織開展了形式多樣的金融消費權益保護宣傳活動。如：江蘇無錫某縣人行、重慶某人民銀行支行、江西撫州某縣人行等自行編輯設計了簡明易懂的宣傳資料，開展形式多樣的金融消費者權益保護普及教育，深受地方政府和城鄉居民的歡迎。

（二）機構設置和人員配置

主要有兩種類型：一類是基層中央銀行聯合縣域地方政府職能部門與金融監管部門成立跨部門的金融消費權益保護領導小組，受理銀行、證券、保險等各類金融消費投訴；另一類是僅在基層中央銀行內部指定承擔具體工作的部門和崗位，僅受理中國人民銀行職責范圍內金融業務的投訴。在人員配置上，基層中央銀行以兼崗兼職為主。

（三）制度建設情況

基層中央銀行主要從規范內部管理和規范金融機構行為兩個方面，制定金融消費權益保護工作規章制度。如：廣東肇慶某縣人行、山東淄博某縣人行等出臺了一系列規章制度，督促引導轄區金融機構積極協助和配合中國人民銀行做好金融消費權益的各項工作。截至目前，僅山東淄博某縣人行，就出臺了《金融消費者權益保護內部操作細則（試行）》、《金融消費者申訴處理暫行辦法》等13個金融消費權益保護相關制度。

（四）投訴渠道及受理情況

從2012年統計情況看，來訪信訪是各基層中央銀行受理金融消費權益投訴的主要方式，該渠道受理投訴量占到總投訴量的40.75%；其次是電話投訴，占到32.08%，網絡和其他方式的投訴，分別占到16.6%和10.57%。按照中國人民銀行部門管理職責劃分，支付結算、人民幣流通管理和征信管理等三類投訴居前三位，其占比分別為31.18%、26.16%、16.49%；按照金融機構業務類別劃分，人民幣收付業務、存款業務和銀行卡業務等是主要的投訴內容，其占比分別為25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消費侵權類型劃分，財產權類、知情權和選擇權類、信息保密與安全權類等三類是主要的侵權類型，其占比分別為57.71%、24.73%、7.17%。

對于金融消費者權益保護這項中國人民銀行新的工作職能，中國人民銀行各縣支行行長均認為應結合各行自身的人財物等資源情況，穩妥推進各項工作。以金融消費者權益保護工作重要性排序，中國人民銀行各縣支行行長認為最重要的工作任務應該是受理處理，其次是制度建設，隨后分別是宣傳教育、檢查評估和案例收集。

（五）工作信息檔案建立情況

中國人民銀行部分縣支行已開始探索金融消費權益保護信息統計分析機制，如：江蘇無錫某縣人行、云南紅河某縣人行獨立開發了金融消費權益保護工作信息管理系統，指導金融機構及時準確報送金融消費者權益保護的投訴處理、結果反饋、統計分析等工作。

三、基層中央銀行開展金融消費權益保護工作取得的初步成效

（一）基層中央銀行的公信力與社會形象進一步提升

拓展了基層中央銀行在縣域金融的履職空間、豐富了金融管理和服務的內涵與手段、擴大了金融管理的信息源，促進基層中央銀行務實高效地實施金融管理，有效提升基層中央銀行公信力和社會形象。

（二）基層中央銀行的金融消費權益保護工作進一步規范

基層中央銀行通過構建合理的工作機制，在金融消費權益保護工作上進一步形成了有章可依、有責可追、有例可循的工作格局，金融消費權益保護工作的規范性和時效性得到了明顯提高。

（三）金融業服務水平和效率進一步提高

基層中央銀行通過投訴受理和評價反饋，督促引導轄區金融機構依法合規經營，強化機制建設和內部管理，促進金融機構提高服務水平和效率。

（四）金融消費者的自我保護和維權意識增強

基層中央銀行通過切實有效的宣傳教育和糾紛處置，促使金融消費者對金融產品的了解更加深入，投資和消費理念更加科學，增強了消費者事前自我保護能力和事后侵權追溯能力，極大提高了普通金融消費者維護權益的主動性和積極性。

（五）基層中央銀行有效地維護了區域金融穩定

基層中央銀行通過及時妥善地處理金融消費者權益糾紛，規范金融市場秩序和交易行為，積極防范個案糾紛演變為群體事件，從源頭上避免了系統性風險的形成，從而使得社會公眾對整個金融機構體系的信任度大大提高，縣域金融機構體系的發展更加穩定且更具有可持續性，有效地維護了區域金融穩定。

四、基層中央銀行保護金融消費權益面臨的主要問題

（一）基層中央銀行現有資源難以提供有效的保障

1.基層中央銀行的經費很緊張。金融消費權益保護工作中的調查取證、宣傳教育、協調會商、監督檢查等都需要大量經費開支。但近年來基層中央銀行已連續多年出現工資發放困難，很多時候是靠向地方政府籌資開展金融生態環境建設、助農取款等創新型工作，更缺乏開展金融消費權益保護專項資金。

2.基層中央銀行的人員不足且素質不高。據調查，基層中央銀行的人數在10～30人之間，一人多崗，一人對上級行一個科室十分普遍。

大多數基層中央銀行已多年未進新人，平均年齡均在42～50歲之間，銀監分設后大部分業務骨干被選調到中心支行，現有人員多為原發行保衛轉崗人員，只有不到三分之一的人員具有中級以上技術職稱，既不完全具備金融消費者權益保護工作所必需的專業技能，也不完全具備這項工作所必需的法律知識。

（二）金融消費權益保護法律體系不健全

1.基層中央銀行保護金融消費權益工作并沒有充分的法律依據。雖然早在1993年，我國就頒布了《消費者權益保護法》，作為一項基本法律來指導我國消費者權益保護工作的進行。但這部法律所說的消費者主要是指各種看得見、摸得著的實物的消費者，商業銀行等金融機構的存貸款客戶、理財產品和保險的購買者等等是否也包括在內，這部法律卻沒有加以明確。并且因為出臺較早，這部法律中有限的金融條款也已經過時，不再適應當前金融領域的實際情況。正因如此，當前基層中央銀行主要是以《商業銀行法》和《中國人民銀行法》等金融法律法規為依據，來履行自己的金融消費權益保護職責，對其中的非訴案件加以調節和處理。但這些法律法規制度出發點和最終目的在于規范金融經營行為、維護金融市場秩序，對如何維護金融消費者權益尤其是索賠權鮮有直接涉及，或只做原則性的規定，可操作性不強。基層中央銀行的調解往往只能是責令金融機構糾正和整改，還是停留在規范金融機構的經營行為層面，金融消費者權益沒有得到應有保護。如金融消費者在處理糾紛過程中發生的車船費、誤工費等間接損失就無從獲得補償，從而導致基層中央銀行維權工作的社會滿意度不是很高。相應地，金融機構方面則因其損害金融消費者權益后所付出的成本代價極低，也就無法從根本上遏制其侵權行為。

2.中央銀行還沒有保護金融消費權益方面的專門立法。《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》雖然明確規定了“中國人民銀行及其分支機構的金融消費權益保護部門組織對金融金融機構進行消費權益保護工作方面的評估和監督檢查”，但僅屬中國人民銀行內部的工作制度規定，國家并沒有作為中央銀行的法定職責進行立法，《辦法》也未明確金融機構違反相關條款的法律責任，監督檢查效力難免打折扣。

（三）基層中央銀行健全的金融消費者權益保護工作體系還沒有形成

1.沒有完善的工作制度可供遵守。對基層中央銀行來說，保護金融消費者權益這項工作是全新的，可供遵守的規章制度尚未形成，基層中央銀行只能“摸著石頭過河”，在實踐中自行摸索前進。當前，大多數基層中央銀行還沒有制定與不同的維權工作崗位一一對應的崗位工作職責，工作操作流程、管理方法都很不規范，受理處理相關投訴的規范的法律文書也尚未形成，工作起來隨意性非常大，對工作人員自然也就沒有很強的約束，沒有健全的檔案資料，其保管也很不規范。

2.非常單一的投訴及調節處理機制。現階段，為金融消費者建立起暢通的投訴渠道以及協商解決糾紛的工作機制的金融機構還為數不多。不僅如此，多層次（即政府、仲裁、監管、同業等多部門共同參與）的金融消費者投訴與爭議處理機制的缺失也導致工作效率不高，社會滿意度較低。

3.難以建立起來的協調機制。根據現行制度，中國人民銀行和銀監會、證監會、保監會在保護金融消費者權益方面的職責劃分是非常明晰的，但大多數作為外行的金融消費者卻難以準確地區分開來，根本就不知道應該向誰投訴。對此，牽頭建立起必要的協調機制是中國人民銀行的法定職責，與“三會”協調處理好金融消費權益保護工作。但現實卻是我國縣域“三會”的常設機構已經撤消，協調機制也就成了無稽之談。這樣，本應由“三會”行使的職責，基層中央銀行往往陷入“不管有責、管無法理”的兩難境地。

（四）金融消費權益保護工作外部環境不寬松

1.金融機構主動性差，被動應付。金融機構受利潤最大化和上級行考核任務影響，加之農村地區消費者維權意識差，使其在保護金融消費者權益工作中抱僥幸、消極、對抗態度，在金融消費權益保護工作中主動性不強，被動應付。

2.消費者缺乏金融常識，維權意識不高。能否有效維護消費者的合法權益很大程度上取決于消費者自身的維權意識。而廣大農村消費者普遍缺乏金融常識，對有關金融產品和服務的風險知之甚少，更不知曉有什么權益，怎樣維護自身的合法權益，甚至意識不到自己的權益受到了侵害，何談維權。