教育公平與政府責任

摘 要 隨著我國教育事業的不斷發展，教育的起點公平和過程公平問題備受關注，政府在其中所承擔的責任更是不可或缺。近年，義務教育階段各省市劃片就近入學政策不斷完善，天津市自2015年秋季起在公辦義務教育學校推進全面就近入學政策，根據政策執行中出現了一些與現實不匹配的問題，探索一些改進思路。

關鍵詞 教育公平 政府責任 就近入學 電腦派位

作者簡介：游蒞薈，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業在讀碩士研究生。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-157-02

近年來，隨著我國教育事業的不斷發展，教育公平已逐漸成為我國教育改革的重要議題，并備受社會關注。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出：“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎”。在逐步實現教育公平的改進路徑中，如何公平分配教育資源，制定使更多社會成員享受均等的教育權利的政策法規，政府、社會及相關教育機構發揮著重要作用。而在義務教育階段，中小學生的入學方式也在調整變化。自“劃片就近入學”與“搖號”教育政策實施以來，關于政策公平性問題便不斷為公眾所討論。2015年是天津市實行小升初“搖號”政策的“頭年”。本文力求由教育公平與政府責任為邏輯起點，通過對政策背景的溯源，探討政策的合理性及執行中所存在的問題，以期為中小學入學方式改革提供有益思路。

一、教育公平的理念及其與政府責任內在關聯

關于“教育公平”內涵學界探討頗多，較為一致的觀點是，教育公平的內涵是豐富的，一般將教育公平劃分為三個方面解讀：教育起點的公平，受教育者能夠享有平等的接受教育的權利和機會并得到尊重和保護；教育過程的公平，指受教育者在接受教育的過程中，能夠受到平等的對待；教育結果的公平，即根據受教育者的差異性，對教育資源進行“按需”合理配置，使所有的受教育者都能夠享受到適合自己的教育，在學校教育的影響下充分發展潛能。教育公平的上述三個方面逐層深入，教育起點公平是基礎，是建立在使受教育者擁有、享受最基本的教育資源的價值層面；教育過程公平，國家應貫徹平等原則，由政府提供必要保障，如制定相應制度與政策等；教育結果公平，是指使受教育者在接受教育的質量、學業目標和成果中實現實質性平等，至今仍是遙遠的理想狀態。教育公平要求政府、教育機構和社會在制定教育政策、分配教育資源等方面平等和公平地對待每個社會成員，保障每個社會成員都能均等享受公共教育資源。作為國家教育事業的基礎，政府應當充分考慮公眾需求，主動承擔為義務教育提供物質和政策保障的任務，承擔服務社會的責任，在義務教育階段合理配置教師、教學設施等資源，是每名受教育者接受公平的義務教育。

二、 義務教育“就近入學”與“搖號”政策的形成與演變

新中國建立初期，教育資源短缺促使國家不得不將有限的教育資源集中重點投入到部分中小學建設中，這些中小學校逐步發展為現今的“重點學校”，施行以“以分擇校”為主的教育政策。到20世紀80年代伴隨素質教育，“就近入學”政策推行。但由于多年實行重點學校制度導致我國長期教育資源分布不均、學校差距巨大的現實情況，“應試教育”屢禁不止，“擇校熱”愈演愈烈，嚴重違背了義務教育階段免費和就近入學的宗旨，進一步加大了學校差距和階層差距。

為進一步貫徹落實《義務教育法》相關規定，教育部于2014年初發布了《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，要求義務教育階段公辦中小學規范招生入學行為。隨后，教育部辦公廳又印發《關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》，要求包括北京、上海、天津在內的19個直轄市、計劃單列市及副省級城市在2014年制定完善免試就近入學的方案，在2015年100%實行劃片就近入學政策，并提出了3年分步實施、2017年必須落實兌現的時間表，對推進義務教育就近入學工作進行了全面部署。2015年4月2日，天津市教委發布《關于進一步完善義務教育免試就近入學工作的意見》，確定從2015年秋季學期開始，天津市公辦義務教育學校將全面實行免試就近入學。

三、“就近入學”與“搖號”政策價值的合理性缺失與局限

教育起點公平體現在入學機會平等，過程公平包括師資水平、辦學條件、教育經費等若干方面。一個原本為促進公平的政策，由于時間與條件不適宜，在實踐中異變為催生擇校、擴大學校差距的政策。

（一）“就近入學”義務與入學機會不平等間存在沖突震蕩

入學機會平等應當是受教育者接受機會平等的受教育權利的前提，受教育機會平等的重要衡量指標便是受教育者能否擁有平等進入各級各類學校就讀的機會。“就近入學”政策限制了義務教育階段學生的入學自主選擇權。《義務教育法》第9條規定：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。”在實際執行中，本應是要求地方各級人民政府履行“合理設置學校”的義務，為受教育者提供可自由選擇距離其住所地或居住地相對較近學校就讀的便利條件，卻變為政府限制受教育者自主選擇學校權利的依據。如果受教育者不需要這種便利或并不認為就近入學是為其提供的便利，那么受教育者理應有理由放棄，因而，受“就近入學”本就應當是受教育者自由選擇或放棄的權利，并非強制性的義務，這在制度和政策施行中存在偏差。

由于政府在劃分學區時，為追求所謂的機會平等，往往將辦學及師資差別較大的幾所學校劃分在一起，受教育者不得不通過“搖號”的方式被動地將選擇留給電腦，不僅會使學生萌生“能上好學校等于撞大運”的想法，還可能削弱學生努力奮斗的決心與信心。原本成績優異、能力較強的學生被分進條件較差的學校，不僅挫傷了其積極性，耽誤前程。基礎薄弱、接受能力較差的學生在進入進度較快的課堂后，可能會面臨課業和心理雙重壓力，部分學生還會感到自信心受挫。

（二）受教育者個體素質差別與教育資源分配不均間存在矛盾

對于義務教育階段的過程公平，部分學者認為應當實施一視同仁的教育模式，無差別對待地全部學生，使處在不利社會地位的人獲益。由于義務教育屬國家行為，公立學校是由政府向納稅人征稅所建立起來的，因而不具備選優淘劣的功能，必須一視同仁，不應劃分等級。“就近入學”、“搖號”政策的邏輯前提本應是全部學校辦學水平和特色均相同，包括教師水平、工作態度、教育質量、學校硬件設施，同時全部學生的能力水平也都相同，但這本身就是一種絕對理想狀態。這種建立在教育資源合理分配的基礎之上的，而由于長期重點學校制度傾斜的現實，部分重點學校已經形成較強的實力積累，即使不再給予任何優惠政策，也很難改變其獨霸的局面。

片面追求同一的教育資源，而忽視學生的個體差異，難以真正做到“因材施教”。由于受教育者的天賦和能力差異，其學業基礎、學習能力和動機等方面均有所區別，因而當政策使得能力出眾的學生“吃不飽”，卻為資質一般的學生提供了超出其能力的資源，也是一種不公平。如果不論學生的興趣與能力，只是強制性地將不同類型的學生融入同一個集體，勢必會“削峰填谷”，降低平均水平，是對教育結果平等的片面追求。

（三）次優教育資源和優質民辦教育資源供給稀缺與擇校需求存在矛盾

家長之所以想盡辦法要為學生“擇校”，其目的只是希望學生在接受教育時享受更優質的教育資源，希望為學生的成長和發展創造他們認為最多、最好的機會。由于我國長期應試教育和精英主義傳統、嚴重升學壓力及中小學重點學校制度，實施義務教育的學校辦學條件差別太大，優質民辦教育資源稀缺，次優教育資源也受到人為壟斷，使得受教育者及其家庭對于重點學校的擇校需求持續走高，促使義務教育的實際投入資本飆升。家長選擇通過自身物質基礎和社會關系自找門路逃避最差的學校，學校名正言順地公開尋租，又進一步導致擇校競爭和應試教育更為激烈。政府行為抑制了市場作用，使得公立學校不必擔心資金和生源問題，使優質的學校缺乏創新爭優動力，質量較差的學校也更加“不思進取”，導致學校之間競爭減弱，不利于教育質量共同發展提高。

四、義務教育階段“就近入學”、“搖號”政策的改革思路

近年來，隨著全面教育改革的逐步推進，義務教育階段民辦和公辦的教育資源趨向于均衡化，辦學質量也有所提高，但仍存在諸多為。針對現存矛盾問題，提出一些政策改革思考。

（一）明確“就近入學”“搖號”政策服務對象，適度開放“擇校”缺口，強化監督

充分關注“就近入學”“搖號”政策的初衷是使服務學生，促進受教育者享受公平教育的權利，從學生角度考慮問題。進一步提升新政策決策及實施過程的科學化、民主化水平，制定、遵循有效的專家咨詢、聽證制度，充分聽取各方的意見后再制定出臺新的政策法規。現實中因擇校產生的一系列問題多是由于缺乏有效管理、任其自由發展的結果，有條件的擇校不僅能有效保證受教育者的權利，還能夠促進優質教育資源的合理利用和義務教育教學質量的全面提高。允許有條件的擇校，讓有購買力的人來購買“優質教育”，使普通學校，特別是教育質量不足的學校脫離政府保護，迫使其直面生源流失的問題，改進辦學條件，提升質量，競爭發展，從而讓更多的人接受更好的教育。

（二）縮小教育質量校際差異，提升均衡配置教育資源的水平

現代政府職能決定其承擔義務教育均衡發展的責任主體地位，政府理應為全部受教育者提供機會平等且優質的教育。面對教育資源配置不均衡導致的教育質量差異明顯的現狀，政府應加大力度加快教育經費均衡投入的步伐，吸引私人資本投資教育，對薄弱學校的人才物多方面的政策傾斜，發揮優質學校的輻射作用，帶動幫扶，吸納高層次的人才到薄弱學校去，力求實現供求均衡、扶弱促強，實現教育資源總體上的優化配置。

（三）引入競爭，分級管理，全面提升學校、教師質量

切實提升薄弱公立學校的教育質量，完善教師交流機制，教育主管部門牽頭開展校際教師交流會，相互傳授經驗，提高教學質量，提高教師的積極性。落實教師、校長輪崗，推動教學理念、方法與管理經驗的傳授，并給予相應特殊津貼獎勵與資助，均衡提高教師的整體素質和業務能力。充分利用互聯網開展培訓交流，實現教師與學生的雙遠程觀摩課，彌補現實不足，盡可能多地提供可供教師、學生選擇的教育，鼓勵教師的自由流動與優秀教師的跨校兼課，實現優質師資跨校共享，不限制學生的自由選擇。鼓勵民辦學校與公辦學校開展公平、良性競爭，在競爭中求發展、在發展中求進步，以一些優秀的民辦學校來帶動普通公辦學校的教學改進。

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