“失獨”群體特殊法律保護問題思考

摘 要 “失獨”群體是隨著計劃生育政策開展而逐漸形成并擴大的一類特殊群體。這類群體普遍面臨著物質和精神雙重困境，亟待國家從法律層面予以保護。然而目前我國相關法律缺乏對其特殊保護，本文試圖分析“失獨”群體立法保護的法理依據，指出“失獨”群體現有法律保障的不足，并進一步探討完善“失獨”群體法律保護的途徑。

關鍵詞 “失獨”群體 立法保護 法律救濟

作者簡介：謝凡，安慶師范大學，助教。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-283-02

繼十八屆三中全會決定實施“單獨二胎”政策后，十八屆五中全會為完善人口發展戰略，積極應對人口老齡化決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。從“單獨二胎”到“全面二孩”政策，是國家對計劃生育政策內部的調整，使其適應經濟社會發展。然由計劃生育政策導致的社會問題更應引起社會的關注，其中“失獨”群體困境則是其中尤為重要的社會問題。

由于特殊國情，我國自上個世紀70年代開始大力推行計劃生育政策，獨生子女家庭已經成為中國社會的主要家庭結構模式，由于獨生子女家庭自身所具有的風險性，導致一部分的獨生子女家庭成為“失獨”家庭。“中國現有失獨家庭已超過100萬個，且每年新增大約7.6萬個的“失獨”家庭” 。這些當年積極響應國家計劃生育政策的家庭，如今正面臨著物質和精神的雙重困境，“失獨”困境已成為一個嚴峻的社會問題，急需立法保護。

一、“失獨”群體立法保護的法理依據

相關社會調查顯示，“失獨”群體普遍存在著經濟援助缺乏、精神痛苦、無人養老，受到社會排擠和歧視。“失獨”群體屬于因“公權力導致私權利受損”，從本質上看屬于社會弱勢群體，這里的弱勢主要指“權利的弱勢”，指的是“憑借自身力量難以維持一般社會生活標準的生活有困難的群體” 。此時作為體現社會公平正義的法律就應該承擔起對這類家庭特殊的傾斜保護。

國家以最高法憲法的形式規定“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。“沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利”。 獨生子女家庭為了國家公共利益的需要，積極履行計劃生育的義務，而“獨生子女家庭本質上是風險家庭” ，疾病、事故等都可能使“獨生子女家庭”淪為“失獨家庭”，而這類家庭處于“權利”絕對弱勢的地位，權利是一種需要法律保護的利益，對“失獨”群體進行特殊保護，法律有義不容辭的責任。

根據盧梭的社會契約論，作為公共意志代表的國家公權力機關享有權力的同時也必須承擔相應的社會責任 。“權責統一”是現代法治政府的內在要求。“失獨”家庭當年在政府制定“一對夫婦只生育一個小孩”計劃生育政策的影響下放棄個人生育多個子女的意愿，承擔了計劃生育的義務，并承受了“獨生子女家庭”內源性風險。作為法治社會的公權力機關在利用權力實行計劃生育政策后理應承擔起該政策為個人帶來的不利影響的責任，公權力機關應為“失獨”群體的權利保駕護航。

二、我國“失獨”群體法律保護的現狀和不足

目前，關于我國“失獨”群體的法律保護依據分布于《人口與計劃生育法》、《全國計劃生育家庭特別扶助專項資金管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）、《全國獨生子女傷殘死亡家族扶助制度試點方案》（以下簡稱《方案》）、2013年出臺的《國家衛生計生委等部門關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（以下簡稱“通知”）中，然而這些法律法規均沒有提供細致的處理“失獨”困境的框架，急需完善。

《人口與計劃生育法》第二十七條第三款規定“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”，這一規定為“失獨”家庭保護提供了法律依據。然而，此款規定過于籠統，何為“必要”，如何界定“必要”，極易導致缺乏可操作性而流于形式。

《辦法》第七條中明確規定了政府給予“失獨”家庭每人每月不低于100元的扶助金。《方案》將扶助金標準提高到135元。《通知》將扶助金標準提高到：城鎮每人每月340元、農村每人每月170元。然而，這一扶助標準難以滿足“失獨”家庭的經濟需求。且“失獨”困境并不僅是經濟困難，精神困境也是不容忽視的問題。而《辦法》、《方案》、《通知》都不過是全國性的指導意見，并非強制性規定，導致各地方政府部門有權制定自己地方的“失獨”補償金標準。實際運作中也導致了有些省份并沒有明確規定“失獨”補償標準，僅規定由人民政府給予一定的補償；還有些省份沒有結合地方的情況制定具體的“失獨”補償標準。更有甚者，部分省份至指導性意見于不顧，在地方性法規中直接沒有“失獨”補償金的相關規定。

由此可見，目前現行關于“失獨”群體立法存在法律法規沒有系統化、體系化；立法層級較低，缺乏執行力；涉及“失獨”家庭扶助政策相關內容不夠細化和具體，補助標準低，形式單一。在實際司法過程中難以保障“失獨”家庭法律權利。

三、完善“失獨”家庭法律保護的建議

（一）立法完善

首先，在立法形式上應建立體系化“失獨”群體法律保護制度。“失獨”群體法律保護主要涉及到“失獨”群體權利保護，而“失獨”群體的權利保護涉及到諸多方面的法律關系，如收養關系、婚姻家庭關系及再生育、養老保險關系等。

對“失獨”家庭進行立法保護必須相關部門法有針對性的進行保護并做到相互協調和規范。“失獨”群體的特殊性決定了必須在法律上給予其“傾斜”保護，應將其作為法律上的一個特殊主體對其進行特殊法律保護。

盡管法律應該是穩定的，但不能停止不前 。然而當“已確立的法律同一些易變且重要的社會力量相沖突時，法律就必須對這種穩定政策付去代價 ”。現行法律、法規已不適應對“失獨”群體特殊法律保護，應進行調整和完善，以明確“失獨”家庭在相關部門法中的法律權利。

其次，“經濟困難”是“失獨”群體面臨的首要問題，立法內容中也有不少涉及到經濟援助內容，但還存在諸多問題。建議明確《人口與計劃生育法》第二十七條第三款“政府應當給予必要幫助”這一法律模糊出給予具體解釋，明確“予必要幫助”責任機構、執行機構、監督機構及幫助的形式和內容，以切實保障“失獨”群體切身權益。《辦法》、《方案》、《通知》中涉及“失獨”群體扶助金相關規定，盡管隨著時間推移呈上升趨勢，但與“失獨”群體實際需求還存在較大差距且在扶助金發放上各地執行標準不一；發放時間不合理；發放標準沒有結合家庭實際經濟情況，缺乏科學合理安排。建議在相關法律法規或司法解釋中對“扶助金”發放做出具體規定，以惠及“失獨”群體。

再次，“精神困境”則是另一個需要法律保護“失獨”群體的問題。《收養法》第四條、第九條明確了我國限制收養的條件，如要具備良好的經濟條件等。而大多“失獨”家庭原本就處于“經濟困境”難以滿足這一條件，使其希望通過收養子女來達到情感慰藉的目的被法律規定擱置。建議適當放寬“失獨”群體收養子女條件。同時也應考慮到“失獨”群體自身撫養能力，《收養法》規定“除非收養三代以內同輩旁系血親的子女，否則被收養者必須是年齡在14周歲以下的未成年人。考慮到“失獨”群體大多難以承擔起撫養任務，可以嘗試將“失獨”群體收養子女年齡放寬，可以收養有“贍養能力的被收養人”，使“失獨”群體得以精神慰藉。

最后 ，《老年人權益保障法》第三十條規定“對無勞動能力、無生活來源、無贍養人和撫養人或者其贍養人和撫養人確無贍養能力或扶養能力的老年人，依照有關規定予以供養和其他救助”。此規定將不同時滿足“三無”條件的“失獨”群體置于保護之外，應修改將“失獨”群體納入被保護范圍。

對現有法律進行完善以使其更好保障“失獨”群體應享有的權利實為必須，但這也只是《社會救助法》出臺前的權宜之計，待時機成熟可以制訂專門的《失獨家庭社會保障法》，對這一群體予以專門保護。

（二）社會保障制度完善

“老無所依”是“失獨”群體面臨的最大、最現實的問題。目前中國受制于養兒防老觀念和社會化養老服務水平，仍以“家庭養老”為主。而“失獨”群體自身特殊性要求其必須依賴于社會化養老。現行養老院分為公辦養老院和民營養老院。公辦養老院主要接受“五保戶”和“三無人員”，而民營養老院入院需直系親屬擔保簽字。這些現行規定將“失獨”老人擱置，作為現代法治政府應義不容辭地承擔起“失獨”群體養老責任。國家應大力發展機構養老，加大財政扶助“失獨”群體力度。建議國家可以嘗試制定法律為民營養老機構接收“失獨”老人享受享受稅收減免優惠，同時制定相關配套政策法規加強對民營養老機構監管，確保“失獨”群體政策優惠落實到位。

其次，結合“失獨”群體養老基本需求來看，應在法律上盡快確立“失獨”群體養老保險制度。對于城鎮居民在自身經濟允許的前提下可以在本身已有養老保險的基礎上提高參保金額。對于城鎮中經濟條件欠佳的居民可以由政府出資降低個人繳費金額。對于農村“失獨”群體，可以完全由政府出資，建立農村“失獨”家庭專門養老保險。對于政府為“失獨”群體支付的保障性養老資金可以嘗試從“社會撫養費”中支出。

同時獨生子女的“高風險性”使得規避獨生子女生存風險的“獨生子女保險”制度顯得尤為必要。我國自2007年起開始推行計劃生育保險試點工作，在抵御獨生子女風險方面確定取得了一定成效，然而善有改進之處，建議考慮人口計生部門統籌，保監部門監管，專門保險公司承辦，相關社會慈善團體和基金會共同參與。同時在運作的過程中加強管理、規范運作。

最后，誠然，僅靠政府來支援“失獨”群體還不夠。可以將保障“失獨”群體力量擴大到民間。動員一切愿意支援“失獨”群體力量，政府應統籌好這部分力量，共同來保障“失獨”群體利益。

四、結語

“失獨”群體是一類需要法律保護的特殊群體，保障其權利需要依賴國家、社會、團體等各方力量。而在法治社會，對其權益保護最重要的方式就是將“失獨”群體作為一個需要法律重點保護的特殊主體進行規制，調整和規范現行法律法規，使“失獨”群體權利得到充分保障。

注釋：

吳玉韶.中國老齡事業發展報告（2013）.北京：中國社會科學文獻出版社.2013.2.

鄭杭生.轉型中的中國社會和中國社會的轉型.北京：首都師范大學出版社.1996.320.

穆光宗.獨生子女家庭的權益保障與風險規避問題.南方論叢.2009（3）.17.

盧梭.社會契約論.北京：商務印書館.1980.26.

[美]博登海默著. 鄧正來譯.法律哲學與法律方法.北京：中國政法大學出版社.2004.420.