創造就業，政府投的錢會白花嗎

云賀

造就業機會是當今許多國家面臨的一項重大挑戰。世界銀行發布的《2013年世界發展報告：就業》顯示，未來十五年，全球需要創造6億個工作崗位才能將就業率穩定在目前的水平。為此，各國政府投入大筆資金、采取了諸多促進就業的措施。但這些措施真的奏效嗎？

今年8月3日至5日，布魯金斯學會召開了第13屆“布魯姆圓桌會議”，主題是“發展中國家未來的就業局勢”。來自德國帕紹大學發展經濟學專業的教授邁克爾·格林姆（Michael Grimm）在會上評價了各國政府的就業政策，并發表了題為《哪些干預措施可以促進就業》的文章，提出了發展中國家應對本國就業壓力的思路。他認為，政府若想實現就業目標，需根據不同類型企業的特點和需求，采取不同的就業干預措施。

四種就業干預措施

《哪些干預措施可以促進就業》一文總結出四種就業干預措施：提供融資服務、開展企業培訓、進行政策扶持以及促進企業規范化。文章認為，如若政府應用得當，這四種措施會在不同程度上有利于創造就業。

提供融資服務。政府為企業提供的融資服務主要包括小額貸款方案、現金及實物補貼等。在理論上，企業獲得了一定程度的金融支持，成本減少，產出和收益隨之提高，最終會促進企業就業崗位的生成。邁克爾·格林姆在文章中表示，融資服務對微型初創企業和處于擴張階段的大企業較為有效。但總體來說，融資服務對就業的影響力相當有限。

這是因為，大多數貸款方案所提供的數額太小、期限太短，無法使企業的生產規模和生產技術得到跨越式改變，因此也就很難在短期內創造大量工作機會。實際上，企業通常會選擇從既定數量的員工身上獲取更多產出，而不是增加員工的數目。另外，許多企業會把貸款或現金補貼用做周轉資金、企業消費或是償還早期的貸款，而非用于生產性投資。這可能將促進企業銷售額的提高，但不會對就業產生顯著影響。

開展企業培訓。由政府買單為企業提供培訓服務，包括技術培訓、業務技能培訓、金融知識培訓和生活技能培訓等。政府希望通過開展培訓項目，改善企業的業務能力，從而提高生產效率、促進產出，最終創造就業機會。企業培訓的對象通常是處于初創期的微型企業，或是有潛力進行自主創業的青年群體。

邁克爾·格林姆認為，想讓企業培訓發揮最大效用需滿足兩個條件：有針對性，即要為某一類型的企業量身定做，以填補特定知識領域的空白或提升關鍵業務領域的能力；有持續性，成功的企業培訓通常需要持續至少一整年，每周至少進行一次，一次性的培訓可能無法達到預期效果。

需要注意的是，企業培訓最顯著、最直接的影響往往不在于創造就業，而是提升員工的業務技能、改善員工的工作態度、培養企業家精神以及促使企業更認真地思考其商業模式。

進行政策扶持。由政府為企業提供支持性服務和扶持政策，例如稅收減免、工資補貼等。邁克爾·格林姆認為，如果政府以企業的需求為導向，有針對性地為企業提供服務或優惠政策，此類措施將能有效地促進就業。其中，針對生產過程創新與產品創新的稅收減免和財政鼓勵政策，尤為有效。

然而，對于扶持政策中的重要組成部分——工資補貼項目，邁克爾·格林姆卻持兩面的態度。一方面，工資補貼可以使企業以更低的成本雇傭員工，對促進就業有直接且顯著的作用。雖然工資補貼的花費較多，但各國政府還是樂于采用這一措施。另一方面，工資補貼往往會給政府帶來額外的損失。例如，斯里蘭卡的一項實驗研究證實：在補貼政策執行前，許多工人的工資都低于政策補貼率，但他們都還是能接受。這意味著，無論政府是否實行工資補貼政策，這部分工人都會被雇傭，政府的大筆花費并沒有起到促進就業的作用。

促進企業規范化。在中低收入國家，許多小微企業都存在著經營管理不規范的問題。例如，有些企業并沒有在稅務機關登記，經營運作也常常游離于監管政策之外。目前，政府面臨的問題是：促進企業規范化能否達到改良企業績效和擴大規模的目的，從而實現創造就業的最終目標？

就創造就業而言，文章認為，這一措施很難產生立竿見影的效果，對小微企業來說尤其如此。實際上，大多數小微企業很難享受到規范化所能帶來的好處。原因有兩方面：一是規范化會給這些企業帶來新的稅務負擔，且在實現規范化過程中還將產生額外費用，如注冊手續費等，這些花費足以將一部分小微企業擋在規范化的大門之外；二是許多小微企業的規模太小、盈利能力也十分有限，即使實現了規范化也很難在提高收益方面產生顯著作用，更不用說創造新的就業機會了。

不過，邁克爾·格林姆并沒有完全否認規范化經營管理對企業產生的積極作用，特別是對于那些之前已經取得不錯業績的大企業。對此，政府需要做的是簡化規范化的手續、減少辦理手續產生的費用，最大化規范管理為企業帶來的益處。

如何應對就業壓力？

要想創造就業崗位，明確企業特點和需求是關鍵。邁克爾·格林姆認為，對于不同類型和發展階段的企業，政府應采取不同政策措施，這樣才能提高國家的整體就業水平。

在大多數發展中國家，中小微企業吸納了大部分勞動力，在解決就業難題方面扮演著重要角色。然而，當前全球進口市場，特別是在制造業領域的競爭日益加劇，這很可能會對中小微企業形成巨大威脅。對此，政府應確定重點發展企業（那些有發展潛力，但受外部因素所限的中小微企業），對其實行適當的政策，以提高這些企業的生產率，保證本國生產者不被其他國家那些擁有超高勞動生產率的企業擠出市場。

對于那些大型的、已實現規范化經營管理的企業，政府需積極引導本國企業適應和應對兩大變化趨勢：

一是自動化大潮將可能在不遠的未來改變全球就業局勢，一部分本地工作崗位會在他國被機器所替代。對此，政府和企業都應積極思考如下問題：在自動化時代，哪些工作將被替代？會生成哪些新工種？就業人群需養成哪方面的業務技能才不會被淘汰？

二是電子化趨勢使發展中國家向發達國家輸送服務變為可能。例如，印度已將國際呼叫中心視為一項可行的經濟戰略。總體來看，電子化將為那些擁有一定文化程度勞動力隊伍的國家提供新的就業機遇。