國家教育行政權(quán)力清單的規(guī)范研究
——以教育部行政權(quán)力為研究對(duì)象

劉　虹，張端鴻

（1.上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093；2.同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所，上海200092）

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·新論·

國家教育行政權(quán)力清單的規(guī)范研究
——以教育部行政權(quán)力為研究對(duì)象

劉虹1，張端鴻2

（1.上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093；2.同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所，上海200092）

權(quán)力清單制度是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政府簡政放權(quán)的一種有效手段。本文通過對(duì)國家教育行政權(quán)力清單的規(guī)范研究認(rèn)為：依法梳理、設(shè)定教育行政部門職權(quán)邊界是教育行政權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)；教育行政權(quán)力清單不僅應(yīng)包括在法律法規(guī)基礎(chǔ)上梳理出來的權(quán)力事項(xiàng)目錄，更為重要的還應(yīng)包括與事項(xiàng)目錄相對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)詳單；教育行政部門應(yīng)當(dāng)以責(zé)任清單的形式構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部審查機(jī)制以及權(quán)力被濫用之后的法律追究機(jī)制，以形成對(duì)教育行政權(quán)力運(yùn)行的法律威懾，確保其行使的合法性和合理性。

權(quán)力清單；教育行政權(quán)力；有限政府

貫徹落實(shí)權(quán)力清單制度、規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行是政府改革和法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。回顧歷次以來的政府改革，簡政放權(quán)是基本主線，政府通過改革逐步向社會(huì)和市場轉(zhuǎn)移手中的權(quán)力。簡政放權(quán)落到實(shí)處的重要前提是政府職能轉(zhuǎn)變。“簡政”不是“減政”，“放權(quán)”不是“棄權(quán)”，簡政放權(quán)的本質(zhì)在于打破舊有的利益格局，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代任務(wù)重新劃分政府、市場和社會(huì)的權(quán)力邊界[1]。在這一過程中，以權(quán)力清單制度為落實(shí)簡政放權(quán)的主要抓手，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效手段。

從現(xiàn)實(shí)狀況來看，2013年8月，《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》要求“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程”。2013年11月，十八屆三中全會(huì)決定明確“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。2014年3月，國務(wù)院60個(gè)部門集體公布“權(quán)力清單”，涉及正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)共1235項(xiàng)，各部門按規(guī)定不得在公布的清單之外實(shí)施行政審批。從已公布的中央國家機(jī)關(guān)權(quán)力清單來看，重點(diǎn)指向?qū)徟鷻?quán)力，因?yàn)閷徟钦块T行政權(quán)力的最直接體現(xiàn)。但就權(quán)力清單而言，政府部門行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)且必須以法律法規(guī)為基本依據(jù)進(jìn)行梳理，審批權(quán)只是行政權(quán)力的一種類型，審批事項(xiàng)的清單化管理只是政府權(quán)力清單制度中的一項(xiàng)內(nèi)容。基于此，本文以教育部行政權(quán)力為研究對(duì)象，通過對(duì)相關(guān)教育法律法規(guī)的梳理，用規(guī)范研究的方法對(duì)國家教育行政權(quán)力清單進(jìn)行相對(duì)全面的探討。

一、理論基礎(chǔ)和研究框架

權(quán)力清單的基本宗旨在于規(guī)范和約束權(quán)力的運(yùn)行，其中蘊(yùn)含一個(gè)基本的邏輯前提是政府權(quán)力的有限性，即政府不是無限政府而是有限政府。有限政府理論產(chǎn)生于西方，其核心觀點(diǎn)是以憲政制度來規(guī)定政府權(quán)力的作用范圍和具體運(yùn)作程序，以保證政治權(quán)力與社會(huì)的合理互動(dòng)，從而使得政府權(quán)力的運(yùn)作獲得合法性。[2]盡管有限政府理論產(chǎn)生于西方社會(huì)特定歷史階段，與20世紀(jì)20年代的自由主義國家觀念緊密關(guān)聯(lián)，但其所強(qiáng)調(diào)的政府權(quán)力的有限性、憲法和法律是行使國家權(quán)力的依據(jù)和公共權(quán)力行使邊界標(biāo)準(zhǔn)的基本觀點(diǎn)，對(duì)中國政府改革同樣適用，且是當(dāng)下權(quán)力清單制度改革應(yīng)遵循的基本原則，即強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使必須以法律為準(zhǔn)繩。

1、行政權(quán)力的內(nèi)涵及類型劃分

行政權(quán)力是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，與立法權(quán)力、司法權(quán)力共同構(gòu)成國家權(quán)力的基本組成部分。行政權(quán)力的基本特征是公共性、強(qiáng)制性和約束性，其行使必須遵循法律規(guī)范相關(guān)規(guī)定，必須體現(xiàn)公民意志，接受公眾監(jiān)督，維護(hù)公共利益。明確行政權(quán)力內(nèi)涵是明確政府職責(zé)邊界的前提，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范和約束。

從已發(fā)布的地方政府行政權(quán)力清單來看，梳理后的事項(xiàng)在數(shù)量上依然有非常大的差異。究其根源，關(guān)鍵在于各地對(duì)行政權(quán)力的梳理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。有的地方根據(jù)條目來梳理，有的地方則根據(jù)款目來梳理，這樣的差異外在體現(xiàn)為數(shù)量上的不同，但實(shí)際是權(quán)力分類的口徑粗細(xì)的不同。統(tǒng)一的行政權(quán)力梳理標(biāo)準(zhǔn)的缺乏會(huì)帶來一系列問題：首先是公眾對(duì)于不同地方行政部門權(quán)力的疑惑，其次過寬口徑的梳理實(shí)質(zhì)上并不利于政府改革的“精兵簡政”，再者也會(huì)造成上級(jí)行政部門在對(duì)下管理過程中的困擾。因此，對(duì)行政權(quán)力清單的梳理首先必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的類型劃分。

從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的角度來看，只要是符合權(quán)力性特征的行政行為，都應(yīng)當(dāng)納入“制度的籠子”里。因此，我們可以基于行政行為來對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行類型劃分。行政行為是享有行政權(quán)力的組織運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的產(chǎn)生法律效果的行為。行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)可分為抽象行政行為與具體行政行為。抽象行政行為與具體行政行為不僅是行政法學(xué)理論上的一種劃分，而且也是法律制度所采用和確認(rèn)的一種劃分方法，比如我國《行政訴訟法》以“具體行政行為”為標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定受案范圍。抽象行政行為一般不受行政訴訟的司法審查，而具體行政行為一般都可以提起行政訴訟。因此，行政權(quán)力清單的框定范圍與劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)主要圍繞具體行政行為展開。本文根據(jù)行政權(quán)的具體功能將其劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和行政司法權(quán)四類。

2、教育部行政權(quán)力的研究框架

具體到教育行政權(quán)力來說，教育行政權(quán)力是教育行政機(jī)關(guān)依法享有的管理國家教育事務(wù)的相關(guān)權(quán)力。作為國家行政權(quán)的組成部分，教育行政權(quán)包括政府依法舉辦和發(fā)展教育事業(yè)的權(quán)力以及政府依法管理教育的權(quán)力。《中華人民共和國教育法》第十五條規(guī)定：“國務(wù)院教育行政部門主管全國教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國的教育事業(yè)。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作。”本研究涉及的教育行政主體限定為教育部，不包括教育部下屬委辦局等機(jī)構(gòu)。就具體權(quán)力類型來講，對(duì)教育行政權(quán)力的類型劃分遵循前述對(duì)行政權(quán)力的四個(gè)大類劃分，大類之下再有細(xì)分，形成一個(gè)完整的行政權(quán)力體系，如圖1所示。

圖1　行政權(quán)力體系圖示

二、基于法律法規(guī)的教育部行政權(quán)力梳理

1、教育行政權(quán)力的法制邊界

行政權(quán)力的行使需要遵守兩大基本原則：一是行政合法性原則，二是行政合理性原則。其中，合法性原則是基礎(chǔ)。根據(jù)合法性原則，教育行政權(quán)力的形式必須恪守法制邊界。正如亞里士多德所說，最好的政府就是法律統(tǒng)治的政府，其根據(jù)法規(guī)而不是專斷的命令來實(shí)施統(tǒng)治。[3]因此，我們首先需要明確教育行政權(quán)的法制邊界。從現(xiàn)有情況來看，中國目前已經(jīng)構(gòu)建了以根本大法《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)、以《教育法》為基本法，單行法律、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和教育行政規(guī)章等為框架的教育法制體系，這一體系框定了教育行政權(quán)力的“制度籠子”，如表1所示。

表1　中國教育法制體系[4]

2、教育部行政權(quán)力梳理

在明確教育行政權(quán)力法制基本邊界的基礎(chǔ)之上，我們對(duì)上述教育法制體系中與教育部行政權(quán)力相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行基本的梳理，具體包括四類共168部法律法規(guī)：一是《憲法》；二是《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國高等教育法》等7部教育法律①；三是《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》等13部教育法規(guī)②；四是《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等147部教育規(guī)章③。在權(quán)力事項(xiàng)梳理過程中，我們將每一部法律法規(guī)中與教育部行政權(quán)力相關(guān)的規(guī)定對(duì)應(yīng)梳理為不同的行政權(quán)力，具體流程如圖2所示。

圖2　教育部行政權(quán)力梳理流程

例如《中華人民共和國教育法》第十七條規(guī)定：學(xué)制系統(tǒng)內(nèi)的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置、教育形式、修業(yè)年限、招生對(duì)象、培養(yǎng)目標(biāo)等，由國務(wù)院或者由國務(wù)院授權(quán)教育行政部門規(guī)定。結(jié)合《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》等其他相關(guān)義務(wù)教育領(lǐng)域法律法規(guī)，我們將其中涉及的國務(wù)院在義務(wù)教育領(lǐng)域內(nèi)的行政權(quán)力主要事項(xiàng)梳理如下：一是確定教學(xué)制度、教學(xué)內(nèi)容和課程設(shè)置；二是發(fā)布義務(wù)教育指導(dǎo)性教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱；三是審定義務(wù)教育所使用的教科書；四是對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育補(bǔ)助；五是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置接收少數(shù)民族適齡兒童、少年的學(xué)校（班）；六是對(duì)違反義務(wù)教育相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任人進(jìn)行懲處。經(jīng)過對(duì)168部法律法規(guī)的整理，共梳理出115項(xiàng)教育部相關(guān)行政權(quán)力事項(xiàng)。按照前述圖1中對(duì)行政權(quán)力的分類標(biāo)準(zhǔn)，教育部的115項(xiàng)行政權(quán)力分類如圖3所示。

圖3　教育部行政權(quán)力圖示

在梳理出的115項(xiàng)教育部行政權(quán)力事項(xiàng)中，具體包括：

（1）行政決策權(quán)10項(xiàng)。行政決策權(quán)是行政主體在社會(huì)公共事務(wù)管理過程中為實(shí)現(xiàn)公共利益而做出行為選擇，實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是政府教育權(quán)力部門對(duì)資源的權(quán)威分配。例如《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》第十條規(guī)定：國務(wù)院教育行政部門宏觀管理全國中小學(xué)教師繼續(xù)教育工作；制定有關(guān)方針、政策；制定中小學(xué)教師繼續(xù)教育教學(xué)基本文件。

（2）行政執(zhí)行權(quán)97項(xiàng)。行政執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)力機(jī)構(gòu)履行行政職權(quán)的具體體現(xiàn)。如圖3所示，教育部執(zhí)行性事項(xiàng)相關(guān)的行政權(quán)力占絕大部分比重，符合行政權(quán)力執(zhí)行性的基本特征。在97項(xiàng)執(zhí)行性事項(xiàng)中，涉及行政審批的權(quán)力事項(xiàng)為33項(xiàng)，占比接近三成，其中又以主體資格類許可事項(xiàng)居多，占比超過四成。例如《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》第十六條和第十九條規(guī)定：設(shè)置普通高等學(xué)校按學(xué)校隸屬關(guān)系由學(xué)校主管部門向國家教育委員會(huì)提交申請(qǐng)及論證報(bào)告，國家教育委員會(huì)每年第三季度辦理設(shè)置普通高校的審批手續(xù)。

（3）行政監(jiān)督權(quán)7項(xiàng)。行政監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)的是行政主體為保障相關(guān)事務(wù)的正常開展而采取的監(jiān)察和督導(dǎo)權(quán)力。例如《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：國家教育委員會(huì)行使教育督導(dǎo)職權(quán)，并負(fù)責(zé)管理全國教育督導(dǎo)工作，具體職責(zé)包括組織實(shí)施全國的教育督導(dǎo)工作、指導(dǎo)地方教育督導(dǎo)工作等。

（4）行政司法權(quán)1項(xiàng)。行政司法權(quán)是行政主體根據(jù)法律授權(quán)對(duì)行政領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)益爭議進(jìn)行裁決、調(diào)解或訴訟的行政行為。例如《學(xué)生傷害事故處理辦法》第十八條規(guī)定：發(fā)生學(xué)生傷害事故，學(xué)校與受傷害學(xué)生或者學(xué)生家長可以通過協(xié)商方式解決，也可在雙方自愿的前提下書面請(qǐng)求主管教育行政部門進(jìn)行調(diào)解或依法直接提起訴訟。

三、基于教育部行政權(quán)力分析基礎(chǔ)上的教育行政權(quán)力清單透析

1、教育行政部門不應(yīng)成為厘定權(quán)力清單的法理主體

2015年3月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中指出，“權(quán)力清單制度”建設(shè)有八項(xiàng)主要任務(wù)：一是全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)；二是大力清理調(diào)整行政職權(quán)；三是以法律法規(guī)審核確認(rèn)；四是優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程；五是公布權(quán)力清單；六是建立健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；七是積極推進(jìn)責(zé)任清單工作；八是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)。由此可見，對(duì)行政職權(quán)的全面梳理是清單制度建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，梳理清楚政府職能部門手中所擁有的公共權(quán)力是影響權(quán)力清單制度能否發(fā)揮“簡政放權(quán)”效用的重要環(huán)節(jié)。

接下來的關(guān)鍵問題就是：權(quán)力清單的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由誰依據(jù)什么來進(jìn)行梳理？從實(shí)際狀況來看，政府部門自身是權(quán)力清單的主要制定者，權(quán)力清單的制定更像是職權(quán)部門對(duì)部門事務(wù)的項(xiàng)目梳理，主要的依據(jù)不是部門權(quán)力的應(yīng)然狀態(tài)而是實(shí)然狀態(tài)。這樣一種梳理對(duì)制定權(quán)力清單來講固然是必要的，但從法理上來講，政府的權(quán)力來自于人民的授予，這一權(quán)力的性質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和保障公民權(quán)利，政府部門自我制定權(quán)力清單容易導(dǎo)致陷入政府權(quán)力“自我認(rèn)定”、“自我裁量”，在權(quán)力上自己說了算的悖理境地。[5]由于缺乏規(guī)范的權(quán)力清單制定主體和勘定規(guī)則，很大程度上導(dǎo)致了目前地方政府在梳理權(quán)力清單中出現(xiàn)的同級(jí)別政府或部門權(quán)力清單大小不一、有多有少、權(quán)力“貧富不均”的怪象。以教育部行政權(quán)力中涉及審批的事項(xiàng)為例，依照本文前述的梳理方法理出的審批事項(xiàng)為33項(xiàng)，教育部網(wǎng)站公布的審批事項(xiàng)為10項(xiàng)，具體如表2所示。

表2　教育部行政審批事項(xiàng)列表④

分析兩者之間的差異我們發(fā)現(xiàn)，本文梳理的33項(xiàng)審批事項(xiàng)共涉及4部教育法律、7部教育法規(guī)和16部教育規(guī)章，教育部梳理的10項(xiàng)審批事項(xiàng)共涉及4部教育法律、1部教育法規(guī)和7部教育規(guī)章，兩者之間涉及的法律法規(guī)異同如表3所示。從表3可以較為直觀地看出，造成兩者之間差異的主要原因在于梳理行政審批事項(xiàng)時(shí)依據(jù)的法律法規(guī)范圍不同，而這也正是當(dāng)下權(quán)力清單事項(xiàng)梳理過程中面臨的主要問題之一。

表3　行政審批事項(xiàng)依據(jù)的教育相關(guān)法律法規(guī)列表

2、權(quán)力清單不應(yīng)成為勘定教育行政權(quán)力邊界的主要標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)力清單制度是政府實(shí)踐依法行政的一種方式，但需要注意的是權(quán)力清單不應(yīng)替代法律法規(guī)，換言之，依法行政不能被簡化為依清單行政。按照依法行政的基本要求，行政權(quán)只能來源于法律，行政權(quán)的運(yùn)用必須服從法律，并受法律的約束。因此，勘定行政權(quán)力邊界的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法律，而不應(yīng)當(dāng)是權(quán)力清單。權(quán)力清單不應(yīng)作為行政的依據(jù)，因?yàn)闊o論從制定主體、制定程序還是公布方式等要素來看，權(quán)力清單都既不是法，也不是規(guī)范性文件。如果依法行政成為“依權(quán)力清單行政”的話，那就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力清單對(duì)法律的僭越。有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力清單事實(shí)上與“法無授權(quán)不可為”的法治原則之間存在不一致，前者強(qiáng)調(diào)有法律的授權(quán)就能做，而后者則強(qiáng)調(diào)沒有法的授權(quán)就不能做，兩者之間的權(quán)力導(dǎo)向存在差異，政府部門自己制定的清單并不能證明權(quán)力的合法性，權(quán)力是否合法取決于有沒有法律的依據(jù)。[6]也有學(xué)者提出了不同觀點(diǎn)，認(rèn)為權(quán)力清單的編制是一項(xiàng)涉及行政權(quán)力配置的立法活動(dòng)或準(zhǔn)立法活動(dòng)，基于權(quán)力清單的功能、內(nèi)容、目標(biāo)以及編制過程來看，這是一項(xiàng)以行政權(quán)力為中心而實(shí)施的法律制度，從而賦予權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件這一法律屬性。[7]

而事實(shí)上，行政權(quán)力清單的本質(zhì)是依法依規(guī)將分散在復(fù)雜法律、法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)范性文件中的行政權(quán)力梳理出來，供行政相對(duì)方和全體公民進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容包括：行政權(quán)力的行使是否合法有據(jù)；行政權(quán)力行使的主體是否明確無誤；行政權(quán)力的行使程序是否合法合理；等等。但現(xiàn)實(shí)中，不同的行政主體對(duì)權(quán)力清單的內(nèi)涵、梳理標(biāo)準(zhǔn)等存在著認(rèn)知差異，這很有可能會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)定的權(quán)力未列入權(quán)力清單。如果未列入清單的權(quán)力行政機(jī)關(guān)就不得行使的話，則很有可能會(huì)造成行政機(jī)關(guān)的不能作為，直接影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。除前文中關(guān)于教育部行政審批事項(xiàng)存在10項(xiàng)和33項(xiàng)的差別外，也有學(xué)者對(duì)比了同為北京市下轄的城區(qū)所公布的權(quán)力清單事項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)東城區(qū)公布的權(quán)力清單中行政許可事項(xiàng)為416項(xiàng)，而西城區(qū)僅為223項(xiàng)[8]。從理論上講，兩者同為直轄市下的區(qū)級(jí)政府，所擁有的行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)是一致的，所存在的巨大差異更直接地說明了權(quán)力清單不能成為勘定權(quán)力邊界的標(biāo)準(zhǔn)，否則必然帶來的是對(duì)法律權(quán)威性的損害。

3、建立起權(quán)力清單制度不等同于約束住了權(quán)力

公布了權(quán)力清單不意味著就管住了權(quán)力。行政法的最高價(jià)值在于對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效的法律控制。政府是公共權(quán)力的行使者，但在傳統(tǒng)的政府管理模式之下，政府的權(quán)力邊界并不清晰，無限政府、全能政府的概念充斥社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域，政府缺乏對(duì)權(quán)力合法性來源的認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)行使權(quán)力必須承擔(dān)責(zé)任的承諾，也缺乏對(duì)政府權(quán)力的必要制約，進(jìn)而造成現(xiàn)實(shí)中政府權(quán)力的越界、傲慢和濫用。[9]權(quán)力清單對(duì)行政權(quán)的控制主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是使控權(quán)對(duì)象明確化，權(quán)力清單明確了每項(xiàng)權(quán)力的責(zé)任主體，從而使抽象的行政系統(tǒng)具化為特定的行政主體；二是使控權(quán)方式具體化，權(quán)力清單通過事項(xiàng)詳單的方式列明每項(xiàng)權(quán)力的操作流程、法律效力等，通過保障程序合作來確保行政權(quán)的合法行使；三是使控權(quán)過程嚴(yán)格化，權(quán)力清單通過對(duì)行政權(quán)系統(tǒng)中支系統(tǒng)、子系統(tǒng)等的體系化處理，從而形成對(duì)行政權(quán)的動(dòng)態(tài)化控制。[10]因此，從這個(gè)視角來講，權(quán)力清單能夠在很大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效控制。

需要明確的是，盡管權(quán)力清單是控權(quán)的重要手段，但公布了權(quán)力清單并不等同于就實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制約。公共權(quán)力是一種特殊的權(quán)力形式，其產(chǎn)生基于公共生活的需要，是應(yīng)對(duì)管理超出個(gè)人能力范圍的公共事務(wù)之需而產(chǎn)生，是一種有組織且有一定保障的系統(tǒng)支配力量。近現(xiàn)代以來，限權(quán)成為法治國家政府活動(dòng)的主要精神，但正如孟德斯鳩所言，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力，即管住權(quán)力不能依靠權(quán)力主體自身來實(shí)現(xiàn)，而需要通過權(quán)力主體之外的其他權(quán)力性手段來確保。我們不能根據(jù)政府自己制定的權(quán)力清單來論證政府權(quán)力的合法性，同樣我們也不能完全依靠政府自己制定的權(quán)力清單來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)用的有效控制。權(quán)力清單的公布雖然實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的“陽光化”，能夠在一定程度上起到權(quán)力制約的作用，但從目前來看，其解決的只是行政權(quán)公之于眾的問題，而并不涉及其中更為關(guān)鍵的諸如權(quán)力清單事項(xiàng)是否合法、是否合理的問題。因此，權(quán)力清單制度的建立并不意味著能從根本上解決政府越位、錯(cuò)位和缺位的問題，關(guān)鍵還在于明確法律是界定行政權(quán)運(yùn)行范圍的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

四、進(jìn)一步完善國家教育行政權(quán)力清單的政策建議

1、依法依規(guī)全面梳理行政權(quán)力清單以確保清單事項(xiàng)的合法性

依法梳理、設(shè)定教育行政部門職權(quán)邊界是教育行政權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)。政府職責(zé)法定化的實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力來源合法性的問題，政府權(quán)力只有來源于法律的明確規(guī)定，才是合法化的權(quán)力。從行政法的角度來講，所有行政主體在做出行政行為時(shí)，所運(yùn)用的都必須是法定的職權(quán)或履行法定的職責(zé)，符合法定的權(quán)限分工范圍，否則其行為就會(huì)被認(rèn)定為不合法。盡管權(quán)力清單是權(quán)力合法化的外在形式，權(quán)力清單的制定過程也是政府清權(quán)和確權(quán)的過程，但是只有具有合法依據(jù)的權(quán)力才能通過清單的方式向社會(huì)進(jìn)行公布。“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為是政府作為的邊界，也是政府不作為的底線。”[11]

2、公布行政權(quán)力清單的重點(diǎn)要從公布事項(xiàng)目錄轉(zhuǎn)向事項(xiàng)詳單

一份完整的教育行政權(quán)力清單不僅應(yīng)包括在法律法規(guī)基礎(chǔ)上梳理出來的權(quán)力事項(xiàng)目錄，更為重要的還應(yīng)包括與事項(xiàng)目錄相對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)詳單。權(quán)力清單事項(xiàng)詳單應(yīng)包括權(quán)力事項(xiàng)名稱、權(quán)力行使主體、權(quán)力行使依據(jù)、權(quán)力行使程序、適用條件和標(biāo)準(zhǔn)、具體承辦機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)咨詢電話、監(jiān)督投訴電話、辦理時(shí)間地點(diǎn)等內(nèi)容。如果僅僅是簡單公布權(quán)力清單事項(xiàng)目錄，并不能夠很好地解決政府與公眾和社會(huì)之間的信息不對(duì)稱及由此帶來的一系列問題。將公布教育行政權(quán)力清單的重點(diǎn)由公布事項(xiàng)目錄轉(zhuǎn)向公布事項(xiàng)詳單，不僅有助于行政權(quán)力對(duì)應(yīng)職權(quán)的具體落實(shí)，同時(shí)更有助于對(duì)行政權(quán)力合法、合理行使的監(jiān)督和約束。

3、同步公布行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部審查機(jī)制和法律追究機(jī)制

權(quán)責(zé)一致是行政權(quán)力行使的基本原則之一。在編制教育行政權(quán)力清單的過程中必須同步考慮與之相對(duì)應(yīng)的教育行政責(zé)任清單。就其產(chǎn)生方式而言，行政責(zé)任是基于特定行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任，“有職”必“有權(quán)”，“有權(quán)”必“負(fù)責(zé)”，職、權(quán)、責(zé)三者之間應(yīng)形成行政規(guī)范下的良性循環(huán)，進(jìn)而發(fā)揮行政責(zé)任對(duì)行政權(quán)力的制約作用，實(shí)現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”，避免教育行政權(quán)力的“越位”和“缺位”。在明確行政責(zé)任的基礎(chǔ)之上，教育行政部門應(yīng)當(dāng)以責(zé)任清單的形式構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部審查機(jī)制以及權(quán)力被濫用之后的法律追究機(jī)制，以形成對(duì)教育行政權(quán)力運(yùn)行的法律威懾，確保其行使的合法性和合理性。

注釋

①7部教育法律包括：《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》、《中華人民共和國國家通用語言文字法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國學(xué)位條例》。

②13部教育法規(guī)包括：《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施＜中華人民共和國教師法〉若干問題的通知》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》、《禁止使用童工規(guī)定》、《教師資格條例》、《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》、《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》、《學(xué)校體育工作條例》、《幼兒園管理?xiàng)l例》、《高等教育自學(xué)考試暫行條例》、《掃除文盲工作條例》、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》、《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》。

③147部教育規(guī)章詳見教育部網(wǎng)站"政策法規(guī)"欄目：http://www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_248/index.html。

④參見http://www.moe.gov.cn/jyb_zwfw/fwxx_xzsp/。

[1]郭人菡.基于“權(quán)力清單”、“權(quán)利清單”和“負(fù)面清單”的簡政放權(quán)模式分析[J].行政與法，2014（7）：23-28.

[2]馬寶成.試論有限政府的合法性基礎(chǔ)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（3）：27-30.

[3]（希）亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1983：192.

[4]龍耀，黃崴.論教育行政權(quán)力的法制邊界——教育行政權(quán)力邊界研究之一[J].理論與改革，2010（3）：129-131.

[5]秦德君.矯正權(quán)力清單認(rèn)識(shí)誤區(qū)[J].中國黨政干部論壇，2015（4）：72-74.

[6]蔣德海.“權(quán)力清單”應(yīng)慎行——我國政務(wù)管理之法治原則反思[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（5）：67-74.

[7]林孝文.地方政府權(quán)力清單法律效力研究[J].政治與法律，2015（7）：64-70.

[8]申海平.權(quán)力清單的定位不能僭越法律[J].學(xué)術(shù)界，2015（1）: 126-134.

[9]竺乾威.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府行為調(diào)整[J].中國行政管理，2015（3）：32-37.

[10]關(guān)保英.權(quán)力清單的行政法價(jià)值研究[J].江漢論壇，2015（1）：114-121.

[11]邱曼麗.職責(zé)法定化是制定權(quán)力清單的前提[J].中國黨政干部論壇，2015（4）：75-77.

Normative Research on the National Education's Administrative Power List：A Case Study of the Ministry of Education Administrative Authority

LIU Hong1,ZHANG Duan-hong2
（1.Business School,University of Shanghai for Science and Technology,Shanghai 200093,China; 2.Institute of Higher Education,Tongji University,Shanghai 200092,China）

The system of power list is an effective means to promote the transformation of government functions and government decentralization.Through the study of the national education's administrative power list, this paper puts forward three conclusions.Firstly,ruling of the law and by the law is the basis of the power list system.Secondly,the list of administrative power in education should include not only directories sorted out by laws and regulations but also detailed information corresponding to the directories.Thirdly,the authority in educational administration should build up internal mechanisms to supervise the exercise of power and to pursue legal actions in case of abuse of power,in order to ensure the legitimate and rational exercise of power.

Power List;Administrative Power in Education;Limited Government

2015-12-17

2015年度“上海市教育法學(xué)人才培養(yǎng)計(jì)劃”研究項(xiàng)目“省級(jí)教育行政部門權(quán)力清單研究”（2015JYFXR002）；上海市教育科學(xué)研究項(xiàng)目“運(yùn)行模式再造：高等教育治理轉(zhuǎn)型背景下大學(xué)決策系統(tǒng)變革路徑選擇研究”（B14025）；上海理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“高等教育治理轉(zhuǎn)型背景下的大學(xué)運(yùn)行模式再造——中國公立大學(xué)決策系統(tǒng)變革的路徑選擇”。

劉虹，1981年生，云南昭通人，上海理工大學(xué)管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，主要從事教育管理、教育政策研究；張端鴻，1981年生，江蘇如東人，同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所講師，主要從事教育管理、教育評(píng)估研究。