提高財政支農資金使用效益問題研究

(西南財經大學保險學院 四川 成都 611130)

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提高財政支農資金使用效益問題研究

吳慧

(西南財經大學保險學院四川成都611130)

加強對財政支農資金的管理，提高財政支農資金使用效益有利于解決“三農”問題，但當前財政支農資金的使用存在使用效率較低、投入結構不合理、監督不到位等問題。本文在分析財政支農資金使用中存在的問題的基礎上，提出了改革支農資金管理模式、完善支農資金投入結構、完善支農資金監督機制等一系列對策。

支農資金；使用效益；有效對策

財政支農是指國家財政對農業、農村、農民的支持，是國家財政支持農業農村、農民的主要手段，是國家與農民分配關系的重要內容之一，其主要表現形式為資金投入優惠政策和制度建設。而財政支農資金實際是指財政支出中直接用于支援農業生產或與農業生產聯系較為密切的資金，包括農林水氣等方面的固定資產投資、農林水氣等部門的事業費、支援農村生產支出、財政支農周轉金等支出。財政支農資金在推進農業經濟結構調整和農業現代化建設，促進農業增效、農民增收，加快農村各項社會事業發展等方面發揮了積極作用。

近年來，我國財政用于農業的支出不斷增加。從表1可看出，2010年到2014年我國財政用于農業支出的資金不斷穩步增長，從2010年的3949.43億元增加到2014年的5816.57億元。財政支農資金管理體制既有延續，又有創新發展，但當前財政支農資金在實際使用和管理中還存在一些不盡如人意的地方。

表1 2010-2014年全國公共財政用于農業的支出 單位：億元

數據來源：財政部2010—2014年全國公共財政支出決算表

一、當前財政支農資金使用中存在的問題

(一)支農資金使用效率有待提高

1.重投入，輕效益；重資金，輕管理

最近幾年，政府對支農資金的投入明顯增加，土地出讓收入用于農村建設的增量也高于上年，很大程度解決了長期以來農業經濟發展資金緊缺的問題。但由于思維的慣性作用，人們對于投入資金的使用效益卻不重視。且目前，許多支農項目是由鄉鎮政府和事業單位承擔，其產權不清，責任不明，沒有市場觀念，造成重撥輕管的局面。有些部門只管爭取資金，不管項目建設，缺乏管理體系，致使財政投人的資金效率偏低。

2.財政支農資金投資分散，管理分散

長期以來，我國財政支農涉及的范圍一直比較廣，財政支農資金的安排和使用幾乎涵蓋了整個農業的方方面面，同時，農業生產受自然條件影響大，經常發生一些意外和突發事件，所需經費也需要從財政支農資金中撥付，無法做到統籌規劃、統一安排，不能發揮其最佳綜合效益。在資金管理方面，現行政府收支分類體系中，支農資金涉及到20多個部門和企業，支出功能分類的19個類級科目中，財政支農資金分布在“農林水事務”等14個以上的類級科目中，資金投入分散嚴重影響了支農資金的使用效率。

(二)支農資金投入結構不合理

1.財政用于農業生產性的支出較少，而用于非生產性的支出較多

我國農業財政專項資金支出中，各級行政事業單位經費開支等非生產性的支出較多且我國在農業生產能力建設資金投人中，小型基礎設施建設資金投人比例很小，大量支農資金難以“沉淀到底層”，使實際對農業發展和農民收人有顯著影響的中小型基礎設施建設缺乏資金投人。這種不合理的投入結構直接削弱了財政對農業生產環節的扶持，致使對農業的長期穩定發展產生消極影響。

2.農業科研投入不足

科技作為第一生產力，其投入也應該占主要地位。但我國財政支農資金對農業科技的投入不論是在總量上還是在相對規模上均遠遠不足。改革開放以來，國家農業科技項費用的投資與財政支農支出及國家財政總支出相比，相對規模呈下降趨勢，低于國外用于其他產業科技項費用的相對規模。

(三)支農方式不合理

1.配套投人不足

從“七五”時期開始，為了引導和增加各級地方政府對農業的投入，中央開始在一些重大的農業投資項目上實行配套投入政策。按規定，上級財政下達農業項目資金時，地方政府需拿出一定比例的配套資金。但由于我國大部分地區地方財政緊張，地方政府又缺乏對農業投資的動力，一些投資項目所在地農民收入也比較低，配套資金無法到位，直接影響了整個項目實施的完整性，影響政府財政對農業投資的實際效果。

2.支農環節錯位

與發達國家農業政策相比，我國政府支持農業過多地注重對流通環節的支持，而忽視了對生產環節的支持。政府希望對糧食流通企業按定購價或保護價收購糧食，以此來保護農民利益。但實踐表明這種支持方式效率低下，農產品流通部門從中受益匪淺，農民收益卻非常有限。

(四)支農資金監督環節薄弱

在我國，經過幾年的摸索，支農資金的管理與監督工作已進入一個建章立制、不斷提高質量的新階段，但不可否認，由于種種原因，監管工作仍存在一系列問題急需解決。

1.審批項目的科學化，公開化不夠

由于目前審批項目的不科學性和缺乏一套規范完善的執行標準，項目實施單位不按程序申報、審批、立項和建設，擠占、挪用、虛報冒領，套取、騙取項目資金，損失浪費、甚至涉嫌個人經濟犯罪等問題，項目審批制度科學化，公開化不夠，導致部分項目實施效果不理想。

2.政企不分離，政府未起到監督的作用

我國在支農資金管理基本上還是采取“投資、建設、管理、使用”四位一體的較為集中的管理方式。這種管理方式會導致行政權力介入到工程項目中，政府難以履行監督職能，且具體執法存在重檢查、輕處理，重單位、輕個人，重微觀、輕宏觀，重地方利益、輕國家利益的現象，特別是對領導人和責任人的過錯責任很少予以追究，這樣就很容易產生腐敗，造成資源的浪費。

3.資金發放不公開透明，群眾難以監督

目前，資金發放都是由上級往下撥付，發放公開透明度不夠，信息公開不規范，造成一些地方多次發生侵占、挪用、截留、滯留涉農專項補助資金的情形，致使涉農專項資金流失嚴重，有限的資金沒能真正發揮作用，嚴重降低了支農資金的使用效率。

二、有效整合財政支農資金，提高其使用效益的對策

(一)改革支農資金的管理模式

1.對支農資金進行整合，提高資金使用效益

資金使用應重點支持農業和農村經濟結構調整、農業基礎設施建設、農業科技引進和完善農產品產后服務體系等，同時要集中使用資金，安排支農資金時要集中財力辦大事，分配時確保重點項目資金需要，力求每年都能辦成幾件大事，早日發揮資金的規模效益。

2.加強支農資金的管理

首先，各級財政部門必須站在依法行政、依法理財的高度，切實增強責任感和緊迫感，從建立科學的機制著眼，不斷強化財政支農資金規范管理，用制度和機制保障財政支農資金運行安全和合理有效使用。通過優化涉農政府機構設置，解決部門職能交叉、權責脫節、運行不暢、效率低下的問題；通過積極穩妥實施農口大部制改革，整合職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉、相互扯皮、長期難以協調解決的機構，進行綜合設置，形成科學合理、精干高效的管理體系。

(二)調整和完善支農資金投入結構

1.壓縮農業事業費支出

我國農業財政專項資金支出中，農林水氣事業費占比很高，這些資金主要用于各級行政事業單位經費開支和員工福利，絕大多數屬于非生產性支出。優化農業資金投入結構，就需要精簡機構、裁減冗員、減輕財政負擔，重點支持以增強農業發展后勁，實現農業可持續發展為目的的農業基礎設施建設，使支農資金更多用于農業生產性支出，用于農業發展的實際需求。

2.加大對農業科研的投入

農業科研是解決我國農業生產力落后的關鍵因素，農業的問題最終要靠科技解決，農業科研周期長、資金需求量大、收益不確定，對私人資金缺乏吸引力，幾乎完全依賴政府投人。因此，在未來的財政支農資金使用中，應更多地向農業科研投資傾斜，加強以農業實用科技成果推廣、轉化、應用為主要內容的農業科技建設。

(三)優化支農方式

1.創新發揮財政杠桿作用，引入多元化支農資金投入

改革單一的財政資金支出形式，通過貼息、獎勵補助、風險補償、稅費減免等措施帶動金融和社會資金更多投入農業。擴大涉農項目貸款財政貼息面，降低貼息門檻，對社會資本投入農業項目主要采取貸款貼息的方式予以扶持，降低投資者的資金成本，實現農業投入主體多元化。

2.補貼環節實現由流通領域向生產領域轉變

目前，我國農業補貼中流通領域補貼份額較高，雖然對提高農民收人和穩定糧食價格具有積極作用，但對國家農業長期發展促進作用不明顯。補貼資金特別是新增補貼資金向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、種糧大戶、土地流轉費用等傾斜，向真正的生產經營者傾斜，向如何激發新型經營組織生產積極性方面傾斜，把補貼的中心和重點轉向農業生產者。

(四)完善財政支農資金監督機制

1.嚴格管理支農資金使用的工程項目，建立支農資金項目責任追究制度

對財政支農項目的立項、選擇、實施、竣工、后續管理等整個資金運行過程，都要按照規范的項目法制、招投標制、工程監理制、合同管理制來運作。推行項目公示制，建立科學的項目決策程序和公開、公平、公正、競爭的農業項目評審機制。對于支農資金的管理，必須建立責任追究制度，理順財政部門管資金和主管部門管項目的雙約束機制，明確雙方權力與責任，降低支出成本，使每個項目都成為高標準的惠農工程。

2.明確落實涉農資金管理各部門責任制

按照建立公共財政管理體制的框架要求，完善財政支農資金系統內部的使用監督管理體系，確保支農資金安全、高效運行。從財政支農資金預算入手，實現財政支農的資金安排、使用管理全過程的“陽光操作”，規范資金運作管理，增加財政支農資金使用的透明度。

3.建立財政支農資金的追蹤問效制度

充分發揮財政自身監管職能，做好事前、事中、事后的監督檢查，在加強日常監督檢查的同時，采取不定期抽查，專項檢查，尤其是在資金撥付、使用后，加大稽查、審查力度，保證支農資金切實用到需要支持的項目中去。

4.推行政務公開制度，增加工作的透明度

對財政專項支農資金的使用要堅持公開透明的分配原則，逐步實現支農資金分配使用在互聯網上公開化，形成社會監督機制；在基層更要大力推行村務公開制度，自覺接受農民群眾監督。建立并完善財政內部監督、審計監督與社會輿論監督相結合的財政支農資金監管體系，提高支農資金使用效益。

總之，加強支農資金的管理，提高支農資金使用效益關系到我國農村事業的穩步發展，關系到億萬百姓的民生問題。各級政府和部門要從農村工作的大局出發，全方位提高財政支農資金的科學化、精細化管理水平，爭取每一分錢都用在實處。

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