新形勢下中國糧食安全創新探析

胡非凡，呂新業，吳志華

(1.南京林業大學 經濟管理學院，南京 210037；2.中國農業科學院 農業經濟與發展研究所，北京 100081；3.南京財經大學 a.營銷與物流管理學院;b.現代糧食流通與安全協同創新中心，南京 210046)

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新形勢下中國糧食安全創新探析

胡非凡1，呂新業2，吳志華3a,3b

(1.南京林業大學 經濟管理學院，南京 210037；2.中國農業科學院 農業經濟與發展研究所，北京 100081；3.南京財經大學 a.營銷與物流管理學院;b.現代糧食流通與安全協同創新中心，南京 210046)

中國的糧食安全問題必須回答以什么樣的環境資源代價、物流成本費用和糧食宏觀調控模式來實現可持續的經濟、社會、環境與人口的協調發展。為此必須進行與時俱進的糧食安全創新，包括著眼于口糧安全的可持續糧食消費創新、著眼于流通數字化的糧食調控創新，以及著眼于競爭力增強的糧食供應鏈整合等。與此同時，還要積極進行糧食最低價政策改革，創新中央和地方共同負責糧食安全方式等。

糧食安全；糧食消費；數字糧食；糧食供應鏈

一、中國糧食安全現狀的反思

2008年以來，國家連續7 年提高糧食最低收購價格，而此時的國外糧食價格卻處于相對穩定的狀態，致使近年來糧食進口大幅上漲。據海關統計，2013年，中國大豆進口量和谷物進口量合計達到7 796萬噸，增長7.7%，2014年進一步增加至9 901萬噸，增長27%。2015年，中國谷物及谷物粉累計進口3 270萬噸，比去年同期增加67.76%；大豆累計進口8 169萬噸，比去年同期增加14.4%[1]。

進口糧食的不斷增加使得中國連年高位增產的糧食日益缺乏市場競爭力，出現了糧農增產難增收、企業漲庫難消化，以及遠期糧食安全堪憂等不利情況，尤其是過度強調糧食增產所透支的生態環境問題、農產品質量與食品安全問題等，引發了專家學者對中國糧食安全政策的深入反思：一是中國糧食連年高位增產是“輸血性”的不穩定增產，但在找不出更好并穩妥的辦法前，明知代價大也要堅持。雖然這種“輸血性”的政策代價不小，但相對于糧食不安全所帶來的不可承受之痛來講還是合算的，為此必須始終繃緊促進糧食增產這根弦[2]。二是在國際化的大背景下，中國應綜合考慮糧食安全能力與國內外兩個市場的有效利用問題，在注重利用國際市場的同時，特別要嚴格控制耕地面積的非農占用，死守18億畝耕地紅線，以便在出現諸如糧食禁運之類事件時，可以在較短的時間內迅速恢復糧食生產[3]。三是主要影響國家糧食安全穩定的不是飼料糧，而是口糧，它強調從糧食安全的本質特性與合理成本要求等方面來創新糧食安全思路，主張把奢侈性糧食消費從糧食安全的概念與保障中剝離出來，全力確保大米、面粉等口糧所需的100%國內生產，而非口糧糧食則主要通過市場配置資源方式來進行有效解決。

以上三種觀點都有其合理的方面，但又都不夠全面，沒有有效抓住制約中國糧食安全的根本，即農戶、糧食企業及其供應鏈脆弱所帶來的糧食安全內生力不足問題(參見文后圖1)。改革開放以來，中國糧食市場迅速發展，但是糧食安全微觀基礎并沒有與時俱進，這使得中國糧食供應鏈難以有效構建，或者即便能夠構建，也難以與跨國糧商主導的糧食供應鏈競爭。首先，在跨國糧商的沖擊下，中國糧食種植是以農戶為基礎的小規模生產，很難實現生產的規模效益和產后的標準化、流程化；糧油加工企業數量多、規模小、技術落后，難以和實力雄厚的ABCD四大糧商*美國ADM、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和法國路易達孚(Louis Dreyfus)的英文首字縮寫。相競爭。其次，中國糧食收購市場具有“小農戶大市場”的特點，相對于“大市場”而言，“小農戶”缺乏對糧食市場的判斷力，跨國糧商在直接或間接收購(委托收購等)糧食時，可以依賴其資金雄厚和機構設置靈活等優勢快速獲得糧源。第三，跨國糧商在國內的經營將進一步增強其對糧食定價權的控制，而目前中國對糧食定價權的控制及糧食宏觀調控，往往受糧食產量、消費量等數據采集與處理不及時的制約。

除此之外，中國還面臨著一個與以往大不相同的糧食安全形勢：國內糧食價格全面趕超國際市場，使得中國慣用的政策、方法難以發揮政策效應；日益變化的糧食需求亟待把個性化、碎片化的不確定性需求轉變成確定性訂單，進行快捷而有規模的運作；自由貿易區等新要求使得沒有比較優勢或競爭力的國內糧食企業倍感被淘汰的壓力；電子商務特別是日益盛行的移動電子商務與供應鏈發展使得比較傳統與特殊的糧食工作思路與做法越來越沒有市場；經濟增速放緩與生態成本等不斷加劇等使得中國必須謀求以合理成本保障糧食安全；市場配置資源的決定性作用使得我們必須刻不容緩地從技術、人員、流程、戰略和體制等方面進行全面改革或創新。

二、新形勢下中國糧食安全創新路徑探析

(一)著眼于以口糧安全為基本內容的可持續糧食消費創新

多年來，中國采取了不遺余力滿足消費者需求的糧食增產對策，其結果使中國較快地取得了舉世矚目的糧食安全業績——用7%的耕地養活了占世界22%的人口。然而，這也使得中國許多地方的生態循環系統受到了一定程度的破壞，造成了生產經營發展與資源環境之間的不協調問題。如果仍沿用這一思路指導糧食安全工作，那么巨大的食物增產壓力勢必會進一步加重人、地與水之間的矛盾關系，影響糧食供給側結構性改革的正常進程，最終也會危及糧食安全自身。鑒于此，中國應探索一條可持續的食物消費之路——以適度消費為基本特征的口糧安全戰略，即依據糧食口糧與非口糧的本質要求進行分類管理。

1.嚴格確保口糧絕對安全。糧食口糧的特殊性要求中國對小麥和水稻這兩個最基本的主糧品種采取最安全的國內生產戰略。它涉及兩個基本問題：糧食口糧消費量的確定與生產、糧食口糧流通保障體系的構建與完善。目前，中國口糧消費主要有三種類型：一是大米型，即以大米為主，小麥、玉米和其他糧食品種為輔；二是小麥型，即以面粉為主，大米、玉米和其他糧食品種為輔；三是粗糧型，即以玉米和雜糧為主，大米、小麥為輔。由于粗糧型僅局限在少部分的貧困地區，因此中國居民的口糧消費主要是以大米和面粉為主。據此，中國應對口糧安全的主要舉措是對大米和小麥這兩個品種進行價格激勵與重點保護。除此之外，隨著城鄉居民收入的增長，人們對口糧消費的數量不斷減少，但對優質、新鮮等品質特征的口糧消費卻呈現出了較快的增長，這就要求中國更加重視糧食品種與品質調劑。

2.積極放開非口糧市場。這里的非口糧，狹義上包括飼料糧、工業糧、種子糧與損耗，廣義上還應包括海產品、蔬菜、水果、微生物發酵食品等非谷物食物。在糧食口糧不能保障供給的情況下，糧食安全問題是一個典型的政治問題。但當糧食消費水平超過溫飽線后，糧食問題就由先前突出的政治問題轉變為經濟問題。從動態發展來看，居民在較低消費水平時，主要是直接食用糧食。隨著消費水平的提高，糧食直接消費比重逐步下降，肉、蛋、奶等糧食間接消費不斷上升。據有關預測，到2030年中國用于飼料糧的比重將上升到50%。因此，在目前中國人地關系日趨緊張，國內生產無法有效保障所有糧食消費的情況下，應該放開飼料糧等非口糧糧食市場，讓國內外市場直接對非口糧產銷資源配置起決定性作用。由于這些非口糧的糧食與居民直接食用的大米、小麥等有很大區別，因此大量進口玉米等飼料糧不會造成口糧市場的較大波動，即不會造成因得不到與生存、健康相匹配的基本口糧而引發生存權等政治敏感問題。

3.倡導和諧的現代文明消費。現代文明消費強調以素為主，主要源于素食不僅能滿足普遍需要的蛋白質和其他營養元素要求，而且避免了肉食消費所帶來的種種毒害。據有關專家測算，生產1kg肉類蛋白所消耗的資源是同量植物蛋白的20倍；單位耕地所能供養素食者的人數是供養肉食者的14倍；養殖牲畜所消耗的水相當于種植蔬菜與谷物的8倍。因此，倡導吃素既是資源緊缺情況下糧食安全問題解決的理性選擇，又是中國倡導消費文明的良好傳統與潛力、優勢之所在。如果在此基礎上積極進行以綠色消費等為重要內容的宣傳教育、精神與物質鼓勵，并配之以豐富多樣的素食品種與文化創新，則一定能持續增強中國糧食生產、加工制品的有效供給特性，并在以合理成本保障糧食安全的同時，不斷促進生態環境的保護與高新技術經濟的發展等。

(二)著眼于流通數字化的糧食調控創新

糧食調控具有匹配性的要求，宜根據一般情況下的糧食實用性產品要求，采用相匹配的效率型糧食調控，主要是著眼于可持續性的有關“成本合理、農民增收與產業發展”等調控目標實現；根據特殊情況下的糧食應急性產品要求，采用相匹配的敏捷型糧食調控，主要是著眼于應急性的有關“糧價穩定”等調控目標實現。要實現糧食調控的匹配性，很大程度上依賴于對流通數據信息的獲取，因此，打造高效糧食安全調控體系需要與時俱進地開展糧食信息采集，追溯技術和公共信息平臺應用等活動，積極實現糧食流通數字化、智能化。其中，糧食流通數字化主要是利用射頻設別(RFID)技術等提供基于物聯網的數字糧食解決方案，也就是在糧食收購、倉儲、物流與電子交易、宏觀調控與應急保障等領域實現糧食流通的信息化。

目前，中國數字糧食與電子商務建設相對落后。為此，首先要從國家糧食安全戰略及其調控新要求等方面高度重視。在對數字糧庫試點等進行全面總結、深度挖掘與系統提升的基礎上，形成中國糧食大數據應用的頂層設計、推廣地圖與支撐措施。其次，要整合相關的分散數據，實現糧食宏觀調控轉型。對分散在公安、國土等多部門的土地面積、農戶住址、身份證等信息進行一體化整合管理，以方便糧食電子商務供應鏈管理與糧食宏觀調控轉型的實施。第三，要著眼于從糧食倉儲環節拓展到從田頭到餐桌的全流通領域，從“數字糧庫”延伸到數字糧食乃至整個糧食電子商務、物流供應鏈，打造與糧食產品有效供給相協調的信息化糧食安全調控體系。

糧食產前，有關調控部門可以借助于信息化糧食安全調控體系采集的耕地、播種面積等基礎數據，初步估計出下一年的糧食生產量情況和農民種糧的意愿度，以便有針對性地引領有關部門進行必要的產前產能調控；糧食產中，有關調控部門可以從信息化糧食安全調控體系所反映出來的農資采購量、貸款額及有關生產性服務數據等進一步了解并估計當年的糧食產量情況，并針對農資價格高低、農戶增產的程度與難點等，進行以預期產量、品種、質量為核心的糧食產量調控及相關服務管理；糧食產后，有關調控部門則可以從信息化糧食安全調控體系動態反映出來的農戶售糧、糧食企業收糧及區域分布設置等情況，進一步驗證當年的糧食產量、商品量，并有針對性地做好糧食補貼及必要的價格調控等工作。總之，信息化糧食安全調控體系可以為穩定糧價等提供快捷的實時信息，使糧食調控匹配性得到增強，從而有助于促進糧食調控實行從粗放的無差異調控向精準的差異化調控轉變，即從全面的保護價敞開收購轉變為對特定糧食品種實行目標保護價收購；從對全社會提供低價糧轉變為低收入居民直接提供食品補貼等；從針對性很差的農戶補貼轉變為對種糧農民進行與售糧直接掛鉤的財政補貼等。

(三)著眼于競爭力增強的糧食供應鏈整合創新

隨著WTO后過渡期的結束，由中國農戶、企業構成的弱勢供應鏈與世界糧商主導的強勢供應鏈競爭日益激烈。其結果是，世界糧商較快地實現了對中國一些糧食品種或產業的部分控制或不斷蠶食。為此，必須正視這種競爭的非對稱性——不在一個量級上進行競爭的特性，并通過相關政府作用的發揮與糧食安全微觀基礎的強化等減輕跨國糧商及投機資本對中國糧食安全的沖擊，最終實現由非對稱糧食供應鏈競爭向對稱的糧食供應鏈競爭轉變，這就要求促進和增強中國糧食供應鏈建設(見文后圖2)。

1.重視有形規模與無形規模種植的擴大。規模經濟理論強調以規模的變動來適應成本的變化，而目前中國小農戶家庭經營方式在短期內難以徹底轉變，要實現糧食種植的規模經濟可以優先考慮無形的規模種植，即在現有種植規模相對不變的情況下，鼓勵農戶把非核心的服務性業務等外包給社會性服務企業。在這種情況下，農戶可以更加專注核心業務(如精耕細作等)，企業可以擴大為農服務規模，提高服務農戶的規模經濟效益。這種無形規模經營對中國小農戶家庭經營方式來講，具有自我調整經營規模與兼業活動的優越性，也可以保持合理的投入產出比。因為農戶可以通過調整可變投入的數量來保持規模的合理性，并通過有關合理互補的兼業活動取得相對可觀的總體收入。例如，如果一個農民經營2畝土地，每畝地每年需投入40個勞動日，他就只投入80個勞動日，如果他把期間涉及的有關非專長或核心業務，如防止病蟲害、收割等業務外包，則可以減少一半的勞動日，則他需要40個勞動日就能種好2畝地，然后可以將更多的剩余勞動力用于其他經營，也可以是利用某種特長向其他農戶提供社會化服務，用兼業方式來補充收入。由于規模化的社會性為農服務是政府大力扶持的，即使要支付一些社會性服務費用，也將遠小于可能獲得的兼業收入。該例子中，農民通過外包調整了自己的勞動投入量，使生產要素的組合日趨合理，從而最大限度地降低了可變成本。由于經典規模經濟理論沒有農戶兼業經營這個假設，因此中國小農戶狹小的經營規模并不一定就是不合理規模，其關鍵是能否通過有關政策使農戶的一些非核心業務得到較好的外包，使農戶享受到規模的社會化服務的同時還能從兼業中得到收入。也就是說，在重視一般規模經營的同時，還應該重視著眼于規模化社會服務的開展(見文后圖2)。

2.大力促進圍繞核心企業不斷開展的糧食供應鏈整合。在中國，糧食加工龍頭企業帶動作用已初步發揮，但供應鏈整合有待加強。通過資源整合將逐步延長產業鏈條，一方面向生產延伸，采取訂單農業、合作社、基地農業等多種形式掌握糧源，扶植優良品種；另一方面向產后延伸，發展精深加工、提高綜合利用率、增加產品科技含量、實現產業優化升級。而要做到這些，發揮糧食大企業的核心作用就變得尤為重要。從西方發達國家有關經驗看，糧食產業發展過程是一個不斷涵蓋農業服務、物流、貿易、加工和營銷的全供應鏈糧油企業過程。大型糧油企業通過扮演服務者、收購者、生產組織者甚至生產者角色，將供應鏈末端的消費需求反饋到產業鏈起點，鏈接千家萬戶和千變萬化的大市場，這不僅能夠促進糧食安全的保障，而且能夠更好服務于糧食宏觀調控，確保國內糧油市場基本穩定。目前，美國的糧食流通問題基本涉及六七家企業，如果未來中國有五六家像中糧集團這樣在國內外進行布局、競爭的企業壯大起來，那么糧食安全產業競爭力層面的問題就可以得到相應解決。

在供應鏈整合過程中，糧食企業可以借鑒國際大糧商有關糧食倉儲物流、貿易加工等產業一體化發展的經驗，通過股權運作等不斷擴大糧食經營規模，打造核心競爭力；可以積極建設和優化管理糧食倉儲物流等設施，以有效適應大宗性、規模化糧食流通的發展所需；可以充分發揮國內市場的協調作用，在國內外糧食主要物流通道上，依托搭建的現代糧食物流設施，逐步建立相關品種的完整供應鏈、增值供應鏈。

3.有效增強農戶、企業及其供應鏈與環境的交互適應性。其關鍵是賦予農戶、企業真正的市場經濟主體地位，使其具有有效適應環境變化的動力、能力、結合力與應變力。對此，需要切實發揮市場對資源配置的決定性作用，同時更好發揮市場決定作用下的政府作用，即通過自身改革使市場對資源配置起到實際上的決定性作用，通過配置公共資源與提供公共服務等使糧食行業的信息化與供應鏈整合得到切實的加強。同時積極實施向糧食大企業、優質民營企業傾斜的糧食物流投資政策，以期充分發揮有活力或能力企業在現代糧食體系建設中的突出作用；切實幫助大企業解決現代物流功能拓展與物流環節鏈延伸過程中的問題，如經營政策或范圍束縛問題、地方保護問題、投資責任追究問題、寬容創新失敗問題、大企業內部體制與機制問題、眼前業務與長遠規劃兼顧問題等；大力鼓勵民資進入糧食行業，積極發展面向可持續保障糧食安全的混合所有制糧食經濟；努力促使中國農業由產品全面增長向有競爭力產品非均衡增長轉變，強化中國糧食可供量的可能擴大能力與物流的快速響應能力。

三、新形勢下中國糧食安全創新的政策建議

(一)積極進行糧食最低價政策改革

中國糧食最低價政策俗稱托市收購，包括小麥、稻谷的最低收購價政策，玉米、大豆、油菜籽的臨時收儲政策等。近年來，托市收購的價格不斷提高，它對調動農業生產者積極性、提高農民收入等起到一定促進作用的同時也暴露出不少弊端，其中最大的問題在于扭曲了糧食市場價格，破壞了一般市場規律，*糧食減產與增產交互出現的一般規律，也即一般增產3～5年就會適當減產的基本常識、經驗或交替出現基本波動軌跡。也使市場配置資源條件下農戶以價格漲跌為確定是不是生產、生產多少的“鐵律”遭受了猛烈挑戰。值得一提的是，因國內糧食價格全面高于國外糧食價格而導致的糧食進口量大幅增加，必然造成國有糧庫庫存的嚴重積壓、國家財政資金使用效率低下、腐敗問題滋生、農民增產不增收與遠期糧食安全能力減弱等，因此中國以糧食最低收購價和臨時收儲為重點的糧價支持政策已經到了亟待調整的重要關口。

糧食托市收購政策改革的一般路徑應是更大程度按市場機制進行定價，在減緩最低保護價格的同時，借鑒美國的目標價格補貼制度，積極探索中國糧食目標價格和價差補助形式。目標價格補貼主要指政府預先確立可以使農民獲得糧食合理收益的目標價格，如果該價格高于市場價格，則差價部分由政府對農民予以補貼。實施糧食目標價格補貼必須解決長期制約糧食調控水平提高的農戶生產與銷售糧食的一些基礎數據缺失問題。由于糧食主產區政策管理水平有限，出現尋租、腐敗的風險較大，因此可以先在經濟發展水平較高的糧食主銷區，特別是在已進行RFID農戶結算卡試點并取得良好效果的江蘇省進行試點。

(二)創新中央和地方共同負責糧食安全的實現方式

2013年12月23—24日召開的中央農村工作會議強調，中央和地方共同負責糧食安全，并明確“中央承擔首要責任”，這是對“米袋子”省長負責制的重大完善，有利于形成全國統一的糧食市場，但是對中央和地方各自應承擔哪些職責還需進行更清晰的界定、創新。糧食比較劣勢下的各地政府往往都不會主動考慮糧食安全，而一旦重視，則往往到了糧食安全問題顯現且必須采取調控措施以刺激增產、平抑糧價的階段。這些調控措施的實施確實可以扭轉糧食不安全態勢，但往往也導致糧食安全成本的劇增，從而使糧食安全一直處在備受重視卻又總得不到可持續解決的不良境地。解決問題的關鍵是要從體制與機制、“互利共贏”的集群供應鏈建設、以及風險防范等方面進行努力。各個區域既要高度重視“米袋子工程”，也必須考慮各省、各市糧食安全保障過程中一些非核心業務的外包、相關資源的整合；必須致力于進行糧食安全的可持續合作，并通過運用現代科技尤其是互聯網技術，整合現有的糧食流通資源，創建糧食儲運、加工和批發配送為一體的規模化、現代化的糧食物流體系；必須積極探討以產權為基礎，以資本為紐帶，以兼并和連鎖為抓手的糧食流通現代化建設；必須積極探討行政區域分割下的合作模式與機制、體制創新等。

(三)大力發展數字糧食與糧食電子商務

“十一五”國家科技支撐計劃重點項目《糧食宏觀調控信息保障關鍵技術研究與應用示范》、國家發展與改革委員會首批國家信息化試點項目《基于RFID的區域糧食流通管理試點應用》等形成的研發成果，已經在江蘇省常州糧食現代物流中心、無錫糧食科技物流中心等地成功應用，并取得了良好的經濟效益和社會效益。突出表現在：第一，基本實現糧食行政管理部門對省級、地方儲備糧的高效管理。以直觀、形象的方式展示省級儲備糧計劃執行、日常保管與財務管理，以及糧庫安全生產情況等。第二，有效提高試行糧庫的管理質量和效率。通過數字糧庫系統的實施，一方面提高了省級儲備糧的高效管理，另一方面通過糧庫作業管理規范化、糧庫信息集成與糧食倉儲的檔案管理提高了糧庫管理質量和效率。第三，進一步提高糧食行政管理水平。目前，江蘇省以省糧食局核心業務為出發點，整合各類業務數據信息資源，逐步形成了全省糧食流通數據存儲、處理和分析中心。在此基礎上，能夠對接以GIS技術(地理信息系統)應用為核心的全省規模以上糧食經營主體、糧食行政管理部門、省儲糧庫點基礎及相關業務數據動態監測體系。國家有關部門要注重江蘇省試點經驗的總結及向全國推廣的工作，同時要著眼于從國有糧食倉儲環節拓展到全流通領域，從“數字糧庫”延伸到“數字糧食”、糧食電子商務與物流供應鏈管理等領域。特別要針對各地信息化建設的源動力不足、信息化人才缺乏、重復建設嚴重，以及沒有很好地與電子商務、供應鏈發展要求相結合等突出問題進行系統探討和頂層設計。

[1]卜偉，等．中國的糧食凈進口依存度與糧食安全研究[J].農業經濟問題，2013，(10)：50-57.

[2]程國強，等．中國糧食宏觀調控的現實狀態與政策框架[J].改革，2013，(1)：20-36.

[3]胡非凡，吳志華，胡學君.基于TOE框架的糧食供應鏈整合影響因素研究[J].南京財經大學學報，2015，(1)：60-66.

圖1　經由糧食供應鏈整合增強糧食安全能力

圖2　有形規模效益與無形規模效益

[責任編輯：房宏琳，曾博]

1002-462X(2016)03-0087-06

2015-11-20

教育部人文社會科學研究青年項目“面向糧食安全的糧食供應鏈整合研究”(14YJCZH053)；江蘇省高校哲學社會科學基金項目“供應鏈視角下長三角地區糧食安全一體化整合研究”(2015SJB044)

胡非凡(1980—)，女，博士研究生，從事糧食物流與供應鏈管理研究；呂新業(1973—)，男，研究員，從事糧食安全研究；吳志華(1963—)，男，教授，從事糧食安全與供應鏈管理研究。

F307.11

A

·農業經濟與農村發展·

中國糧食安全與保障(專題討論)

編者按：保障糧食安全問題已然是中國農業政策的基石。目前，糧食領域最受關注的一個現象是，在國內糧食持續增產的同時，進口糧食總量亦屢創新高，呈現總產、庫存和進口“三量齊增”。在這一形勢下，如何創新糧食安全觀，如何從糧食主產區供給和生產端入手優化糧食加工業生產要素是關鍵。本期專題討論刊發的三篇文章分別對創新中國糧食安全的生產、經營和流通環節作出研究，希望能引起學界的關注，為保障中國糧食安全提供引鑒。