能源體制革命:概念與框架

林衛斌，方　敏

(1.北京師范大學 經濟與資源管理研究院，北京 100875;2.北京大學 經濟學院，北京 100871)

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能源體制革命:概念與框架

林衛斌1，方敏2

(1.北京師范大學 經濟與資源管理研究院，北京 100875;2.北京大學 經濟學院，北京 100871)

在能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命和能源體制革命四項內容中，能源體制革命是先行條件和制度保障。如果不進行能源體制革命，能源技術革命、能源供給和能源消費革命將受制于體制因素而無法實現。中國現行的能源體制總體上是介于國營和政府規制兩種體制之間。這種體制最核心的弊端是政府干預過度，沒有充分發揮市場價格機制的作用，導致能源生產和消費領域系統性的低效和扭曲。根據能源行業特殊的經濟技術屬性可將中國能源體制革命的基本框架概括為三點：一是重新界定能源市場主體的功能，二是重塑能源市場結構，三是重建市場運行機制。

能源體制；市場主體；市場結構；市場運行機制

在2014年6月13日召開的中央財經領導小組第六次會議上，習近平總書記要求加快推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命和能源體制革命。這是繼黨的十八大從生態文明建設的戰略高度提出要 “推動能源生產和消費革命”之后，中央對能源革命的進一步要求和明確。十八屆五中全會“十三五”規劃建議中再次明確要“推進能源革命，加快能源技術創新，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。”革命意味著根本性的變革，而不是拾遺補闕或簡單調整。在能源革命的四項內容中，能源體制革命是先行條件和制度保障。事實上，中國目前能源系統存在的諸多問題和發展面臨的挑戰，在很大程度上也反映出現行能源體制存在的局限性和弊端。如果不進行能源體制革命，能源技術革命、能源供給和消費革命將受制于體制因素而無法實現。

關于中國能源體制的已有研究從不同角度分析了中國現行能源體制的歷史成因、現狀及問題，對能源體制革命的必要性和目標方向等提出了不同的觀點。比如，楊名舟(2012)認為中國能源體制的弊端主要在于能源法治的缺位。依靠行政審批、集中決策和重審批、輕監管的管理方式導致能源發展面臨諸多問題。能源體制改革的方向是市場化、法治化，以及轉變對能源企業的考核機制[1]。王敏等(2014)認為中國能源體制的核心問題是行政性壟斷和價格規制，導致市場競爭缺失和價格扭曲。能源體制改革的方向是全面推進能源領域的市場化改革，破除行政性壟斷，取消競爭性領域的價格規制，形成有效競爭市場，同時更好地發揮政府在應對自然壟斷問題和環境外部性問題中的作用[2]。劉剛(2015)認為中國能源體制存在三個突出問題：一是價格形成機制不合理，二是以行政審批為特征的能源項目管理模式未能根本改變，三是能源行業還存在嚴重的壟斷現象。相應地，改革重點：一是取消和下放能源項目審批事項；二是推進國有大型能源企業改革，放開競爭性業務；三是放開競爭性環節的價格[3]。景春梅和劉滿平(2015)從能源市場主體、能源價格形成機制、能源市場機制、能源法律體系和政府監管等五個方面分析了中國能源體制問題，認為應當從能源市場基本制度、能源市場競爭結構、能源市場運行機制、能源市場管理和監管體制等四個方面入手，全面推動能源體制革命[4]。

上述關于能源體制革命的已有研究的共同之處是基于傳統的市場與政府“二分法”理解經濟體制，認為市場化是能源體制革命的基本方向，同時能源領域還應當發揮政府的作用。這種認識在原則上無疑是正確的，但是，如果我們對體制的認識僅僅停留在市場與政府的“二分法”，就難以真正劃清兩者的邊界，界定其各自的具體作用。分析能源體制不能采取簡單的“二分法”，而應該從更全面、更具體、更切實的角度出發。Djankove、Glaeser、La Porta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等發展起來的“新比較經濟學”提供了一種比較制度分析的“四分法”：市場、法制、規制和國營。本文以此為參照系分析體制和體制革命的性質，并進一步結合產業組織理論，從市場主體性質、市場結構、市場運行機制等三個方面提出體制的解析框架，用以分析中國現行能源體制的形成、特征和弊端，提出中國能源體制革命的方向與基本內容。

一、分析框架：體制與體制革命

在分析能源體制革命之前，首先需要明確什么是體制，應該從哪些層面來解析體制？本部分突破傳統的計劃經濟體制和市場經濟體制的“二分法”，建立一個“四分法”分析框架，分析體制的內涵、外延，以及體制革命的性質和內容。

(一)體制的內涵：從“二分法”到“四分法”

“體制”在經濟社會中廣泛存在，比如經濟體制、政治體制、教育體制、文化體制、管理體制等等。從概念上講，體制是指特定領域經濟社會活動的系統性的組織方式或制度安排。*在“體制”和“機制”的一般提法中，體制通常是指組織架構，機制是指組織架構中各組成部分之間的相互作用原理。本文所說的體制包含了以上兩方面的內容。比如，政治體制是政治活動的組織方式以及國家政權安排的制度體系，經濟體制是經濟活動的組織方式以及維持經濟活動秩序的制度體系。

分析經濟體制最有代表性的方法和視角就是“市場與計劃”或“市場與政府”的“二分法”。市場經濟體制是以市場的“無形之手”組織經濟活動，計劃經濟體制是以政府的“有形之手”組織經濟活動。這兩種經濟體制代表了兩種極端的純粹的狀況：完全自由放任的市場經濟和完全按政府指令執行的計劃經濟。“二分法”為我們理解經濟體制提供了一個最基本、最簡單、最理想的理論視角。但是在現實中，各國采取的經濟體制無一例外的都不是純粹的市場經濟或者計劃經濟，而是處于兩種狀態之間，經濟活動同時受到市場和政府的調節，只是兩者發揮作用的領域、強度、頻率和程度有所不同。就政府調節經濟活動的具體方式來說，又有直接干預和間接干預之分。除了市場和政府的作用之外，法律機制對經濟活動也具有重要的調節作用。所以，要具體分析某個特定領域的經濟體制問題，既不應該一味地強調市場化，也不應該一味地強調政府干預，而應該考慮在多種調節機制或體制共同作用的狀態下，政府在哪些領域、通過哪些手段發揮調節經濟活動的具體作用。

Djankove[5]、Glaeser[6]、La Porta[7]、Lopez-de-Silanes[8]和Shleifer[9]等人在一系列文章中從“新比較經濟學”的角度提出了分析經濟體制的“四分法”，即現實經濟活動存在四種不同類型的體制或組織方式，分別是市場(market discipline)、法制(private litigation)、規制(regulation)和國營(state ownership)。在只有市場起作用的純粹狀況中，經濟主體不受任何政府干預甚至法律約束，完全依靠市場的競爭力量和交易秩序調節自己的行為(比如，一個想在市場中長期經營的企業可能出于對市場聲譽的考慮而保證產品質量)。在完全國有國營的體制下，政府則包攬了一切經濟活動，并依靠自上而下的科層制度和指令完成。法制和規制介于完全的自由化和國有化之間。在法制下，通過市場參與主體事后打官司來約束市場秩序；*這里的“法制”主要是指經濟主體通過法律途徑(訴訟)解決問題，對應的是英文的rule by the law的概念，而不是“法治”或rule of the law的概念。而在規制下，政府事先制定規則明確市場主體應該做什么、不應該做什么，并通過專門的機構監督執行。*實際上，規制是一種政府干預企業行為的手段，政府還可以通過稅收或者補貼等引導的方式間接影響企業行為。從市場、法制到規制、國營，政府的力量和干預程度逐步提高，而市場的作用則逐步減弱。當然，與市場和政府的“二分法”一樣，在四種組織形式之間也同樣存在大量的中間狀態。即使是在同一經濟領域，市場、法制、規制和國營等不同的組織方式并不相互排斥，可以(通常也是必須)同時發揮作用，形成相互疊加或協同作用下的某種交織狀態。

(二)體制的解析框架

由上述對體制內涵的分析可知，經濟活動組織方式的差異本質上是市場與政府作用力對比的差異。這也就是為什么說“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”的原因。而“市場—法制—規制—國營”的四分法在市場與政府的二分法的基礎上進一步明確了政府發揮作用的具體方式和不同手段，進一步明確了政府與市場協同發揮作用的機理。

當然，市場是一個抽象的概念，從產業組織的角度看，一個真實的市場至少包含三個層面的內容，即市場主體、市場結構、市場運行機制。市場主體回答的是誰在市場中提供產品和服務，市場結構決定了市場主體之間的競爭關系，而市場運行機制則是市場主體行為的激勵約束機制。因此，分析政府和市場的關系就需要具體分析政府與市場主體的關系，分析政府對市場結構和市場運行機制的影響，這也就構成體制的解析框架(如圖1所示)。在市場、法制、規制和國營等不同的組織方式下，市場主體的性質、市場結構的決定作用和市場運行機制等也必然會存在本質的差異。

圖1　經濟體制的解析框架

1.市場主體與政府。市場主體是市場上產品或者服務的提供者。在不同的經濟體制下，市場主體與政府的關系也不同。在政企合一的國營體制下，提供產品或者服務的國有企業本身就是政府的組成部分，具有經濟、社會和政治等多重目標和利益，既承擔生產經營職能，又承擔政府職能，其行為在很大程度上體現著政府的政策意圖，而不是完全按經濟規律辦事的商業性質的企業，政府可以直接協調和控制國營企業或者公共部門的行為，實現既定的政策目標。在市場或市場加法制和規制的經濟體制下，市場主體是追求利潤最大化的商業化企業。雖然政府會通過法制和規制來約束和干預企業的行為(比如，政府通過規制，規定企業應該做什么、不應該做什么，并對投資和價格等企業微觀行為進行干預)，但是就兩者的關系來講，政企是分開的，企業專司生產經營職能，追求利潤最大化，政府則基于公共利益考慮，制定相應的規章制度，規范企業行為，矯正市場失靈。

需要特別強調的是，市場體制在市場主體的所有權性質上并不必然排斥國有化，國有企業也可以作為市場主體。在這種情況下，政府與企業的關系具有雙重含義：一是政府作為所有者行使股東或出資人的權利，二是政府對一般市場主體行使的職能。在前一種關系中，政府的職責是確保國有資本保值增值，追求利潤最大化；在后一種關系中，政府的職責是確保公共利益，克服市場失靈，追求社會福利最大化。政府的這兩種角色在國有國營體制下是不加區分的，而在國有企業進行商業化經營的市場體制下，政府的這兩種角色不僅是可分的，而且必須加以區分。

2.市場結構與政府。市場結構是影響市場主體競爭關系的市場組織特征，主要包括市場的進入條件和市場的集中度兩大方面。前者決定了在位企業間的實際競爭關系，后者決定了潛在競爭關系。在高度集中的國營體制下，整個行業都隸屬于一個部門，行業的準入受嚴格的行政審批限制，事實上是一種行政壟斷的格局。而在完全自由放任的市場經濟中，政府不施加任何影響，市場的進入和退出都是完全自由的，市場中企業的數量和規模取決于行業的技術經濟屬性和企業自身的經營效率。企業不僅需要參與市場中在位企業的實際競爭，還受到潛在進入者的潛在競爭。在介于完全自由市場和國有國營體制之間的經濟體制下，政府可以通過法制或者規制影響市場結構。由于企業進入和退出市場需要滿足規制規章中關于市場準入和退出的標準和要求，經過審查符合標準的企業方能獲取規制機構頒發的營業許可證，因此，市場結構在很大程度上取決于規制機構的準入標準。比如，在具有自然壟斷技術經濟屬性的領域，規制機構通常實施特許經營制度，讓一家企業在政府規制下壟斷經營。

3.市場運行機制與政府。作為運行機制或協調機制，國有國營體制是通過自上而下的科層式指令運行的。在議會制國家，公共部門或國營企業的投資、產量和價格等通常由議會審批；在行政主導體制下，公共部門或國營企業的投資、產量和價格等則由上級行政部門審批。

規制的運行和作用方式是規制機構在頒發給企業的營業許可證里明確規范企業在市場中應該做什么、不應該做什么。特別是在特許經營的領域，企業的投資、成本和價格等均需由規制機構決策。這種體制和國有國營體制的區別在于：企業是追求利潤最大化的市場主體，政府與企業不是上下級關系或內部行政協調關系，企業間是市場競爭關系而不是國營體制下國營企業間的部門關系或“兄弟關系”。

市場運行機制是協調市場微觀主體行為的作用機制。在純粹的市場經濟體制下，市場的運行機制主要是市場的競爭機制和被稱為“看不見的手”的價格機制，企業生產什么、生產多少、為誰生產等都是企業根據市場競爭狀況和市場價格信號決定的。完全依靠市場秩序的經濟體制會產生大量的無序行為而導致過高的制度成本，因此，需要通過法律或規制來維持市場秩序，比如，許多不完全的合約關系需要通過普通法來調整。完善的法制是成熟市場經濟必不可少的組成部分。

(三)體制革命的性質

如果說體制是經濟活動的組織方式，那么，體制革命就意味著經濟活動組織方式的根本性轉變。根據新比較經濟學理論，經濟活動的任何一種組織方式都是不完美的，都有相應的組織成本、執行成本或制度成本。總的來看，制度成本主要包括兩大類：一類是由市場失序(disorder)和市場失靈(failure)帶來的損失，簡稱制度成本A；一類是由政府獨斷(dictatorship)和政府失靈造成的損失，簡稱制度成本B。在完全自由放任的市場經濟體制下，制度成本全部來自市場秩序混亂和市場機制無法起作用造成的制度成本A。在完全的國有國營體制下，制度成本全部來自政府失靈造成的制度成本B。法制通過法律機制規范和維護市場秩序，雖然有助于減輕(但不可能完全克服)市場失靈問題，但同時也存在自身的運行成本或制度成本(比如訴訟費用、談判成本等)。與此類似，規制也可以規范市場秩序，減輕市場失靈，但同時也會增加因政府失靈而產生的制度成本。綜合考察一個經濟體制的制度成本，就必須考慮其中的各種經濟活動組織方式造成的制度成本組合，由制度成本組合就可以得到一條“制度可行性曲線”(Djankove等，2003b)。如圖2所示，如果以縱軸代表市場失靈的制度成本，橫軸代表政府失靈的制度成本，從完全的自由市場體制到完全的國有國營體制，隨著政府的干預程度不斷提高，市場失靈造成的制度成本不斷降低，而政府失靈造成的制度成本則不斷提高。進一步講，在某個特定的經濟活動領域，如果市場秩序能夠有效約束經濟主體的行為，制度可行性曲線整體就較為平坦；而市場失靈嚴重的領域，制度可行性曲線整體就會更加陡峭。在制度可行性曲線上，制度成本組合最小的那一點就是所謂最優的經濟體制。根據優化原理，制度可行性曲線上成本最小化的點為制度可行曲線與45°斜線相切的點，即圖中E點。*該優化問題為：Min(x+y)，s.t. y=f(x)，其中y=f(x)為制度可行性曲線。容易證明，如果45°斜線x+y=c與制度可行性曲線y=f(x)相切，則最小化的制度成本為c，除切點外，制度可行性曲線上的任意一點的制度成本都會大于c。

圖2　制度可行性曲線與體制革命

注：橫軸代表政府失靈所造成的制度成本，縱軸代表市場失靈所造成的制度成本。制度可行性曲線代表各種體制安排下的制度成本組合

上面的分析表明，體制革命的目的是為了減少制度成本，而體制革命的方向則是制度成本最小化的組織方式。當然，革命就意味著根本性或者顛覆性的轉變。在市場與政府的“二分法”視角下，體制革命意味著市場與政府作用力對比的根本性變化；而在市場、法制、規制和國營的“四分法”視角下，體制革命意味著經濟活動主導組織方式的根本性變化，找出市場、法制、規制和國營等組織方式的最優組合，實現制度成本的最小化。如果說市場、法制、規制和國營四種純粹的組織方式兩兩之間組成三個制度狀態空間，那么，體制革命要求經濟活動的組織方式跨狀態空間的變化，而不是僅僅在狀態空間內部變化(如圖2所示)。在狀態空間內的組織方式變化可視為“改革”而非革命。根據體制的解析框架，體制革命主要體現在三個方面：一是政府與市場主體的關系發生根本性轉變；二是政府對市場結構的作用發生根本性變化；三是在市場運行過程中，政府的作用發生根本性變化。

二、現行能源體制的形成及其特征

根據前面分析的體制的含義，能源體制是指能源生產和消費活動的組織方式。同時，我們也可以從能源市場主體、能源市場結構和能源市場運行機制三個方面分析中國能源體制的變遷和現行能源體制的主要特征。

(一)現行能源體制的形成

在改革開放以前，中國實行的是國有國營的計劃經濟體制，能源工業與國民經濟的其他行業一樣，是通過政府“看得見的手”來組織能源的生產和消費活動。盡管經歷了煤炭、油氣、電力等部門間分分合合，以及中央與地方間放權與集權的多次調整，但能源企業“政企合一”的根本性質始終沒有改變。主管能源活動的煤炭工業部、石油工業部、電力工業部等政府部門具體負責組織能源生產經營活動，國家計委作為綜合經濟管理部門負責統籌協調各部門之間的關系，以保證國民經濟的平衡，協調的主要手段包括投資、產量和價格等。能源生產各部門與國家計委同屬國務院，國家計委與能源部門之間是一種內部協調關系。

改革開放以來，中國能源體制經歷了一系列調整和改革，主要體現在三個方面。一是20世紀80年代為解決投資主體單一和投資不足問題而進行的投資體制改革，通過引入多元投資主體，在能源領域形成中央國有、地方國有、集體所有和民營經濟等多種所有制企業并存的格局。這一輪改革深度改變了能源領域的市場結構。二是20世紀90年代以推進政企分開為核心的管理體制改革，重點是取消煤炭工業部、電力工業部和幾大石油總公司，組建集團公司，使其脫離行政序列，專司生產經營職責。相關的政府管理職能則由國家經貿委和國家計委(后合并為國家發展改革委)承擔。這一輪改革深度改變了政府與市場主體之間的關系。第三個方面的改革涉及市場運行機制，不過主要局限于煤炭領域。20世紀90年代放開除電煤之外的煤炭市場價格，形成煤炭價格雙軌制；21世紀以來則初步放開電煤價格，形成主要由市場供求關系決定的煤炭價格，價格機制在煤炭資源配置中發揮著重要的主導作用。

(二)現行能源體制的特征

經過30多年的改革，中國能源體制已經由計劃經濟時代的“政企合一、高度集中、行政壟斷”的國有國營模式，初步轉變為“政企分開、主體多元、國企主導”的產業組織格局。

市場主體方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油氣和電力在內的主要能源企業都已脫離行政序列，在形式上實現了“政企分開”。但是由于中國能源行業以國有企業為主導，在具體實踐中政府與企業的職能界限并沒有完全厘清，特別是能源領域一些大型國有企業實際上仍然承擔了部分政策性目標和社會職能，政企分開還沒有完全實現，以企代政的現象比較突出。同時，國有企業憑借自身的政治資源和行政資源，在市場中擁有一定的行政特權和壟斷地位，還沒有真正成為競爭性的市場主體。國有能源企業既承擔生產經營職能，又承擔部分政府職能；既承擔政策性負擔，又享受行政性特權，這是政企分開改革不到位的表現。從另一個角度看，政府對國有企業的管理又不完全符合市場經濟體制的規范。除了作為資本所有者和公共管理者的角色管理企業之外，仍然存在政府以行政協調等手段干預企業經營的現象，使國有企業難以真正做到按市場經濟規律辦事，成為商業化經營的規范的市場經濟主體。

市場結構方面，礦產資源開發、能源投資、貿易等領域的產權規則還不夠明晰，市場準入標準還不夠完善，仍然存在大量的行政審批和許可，造成嚴重的行政性進入壁壘；另一方面，輸配電網和天然氣管網等自然壟斷環節尚未獨立于能源市場交易并對所有市場交易主體公平開放，從而構成了電力和天然氣市場的進入壁壘。總體上，除了煤炭行業外，中國現行能源行業市場結構尚不具備有效競爭性，市場體系有待完善。

市場運行機制方面，雖然在很大程度上已經打破了國營體制下的內部統籌協調機制，但是即使在競爭性或可競爭性領域，能源企業的投資、產量和價格等仍然受到政府相關部門的普遍規制。與此同時，某些需要規制的領域卻又存在嚴重的政府職能缺位。

具體來看，價格機制方面，油氣、電力等能源產品的價格在現行體制下仍然由政府制定，而不是由企業按市場供求關系決定，市場供求變化難以及時轉化為價格信號，從而不能發揮價格機制調節供需的作用。投資方面，企業的投資決策在很大程度上還受計劃管理方式的制約，各領域投資均需由政府投資主管部門審批。產量方面，調節市場供需平衡在很大程度上還要依靠行政手段，比如電力調度不是依據市場競爭的商業決策，而是由政府相關部門依靠行政手段分配電量。此外，投資項目主管部門、價格主管部門和市場運行主管部門相互獨立，項目審批時未能充分考慮投資對市場運行和價格可能產生的影響，從而降低了投資審批決策的有效性和科學性。

如果說價格、投資和產量等方面的行政審批是“錯裝在政府身上的手”，需要換成市場的手；另一方面，能源市場運行在某些領域又存在政府缺位的現象，能源規制亟待加強：一是對自然壟斷環節的規劃、投資建設和成本價格等方面的經濟性規制不足；二是對煤炭、油氣交易中間環節的市場操縱、不公平競爭和破壞市場秩序等規制不足；三是對環境、健康和產品質量等方面的社會性規制不足。

綜上，經過20世紀80年代的投資體制改革和90年代的管理體制改革之后，在市場主體的性質和市場結構上已經突破了國營體制下的政企合一、高度集中的格局，在運行機制上也有別于計劃經濟體制下的部門間內部統籌協調機制。但是現行體制在市場準入、投資、產量和價格等諸多方面仍然保留了相當多的政府干預和行政手段，而且這種政府干預和控制不同于成熟市場經濟中的政府規制：一是市場主體不是完全意義上的按經濟規律辦事的商業化企業；二是政府對市場準入、投資、產量和價格的干預缺乏統一的規章和標準，仍然帶有行政協調的色彩；三是政府干預過度和政府規制不足并存。中國現行的能源體制總體上是一種介于國營體制與政府規制之間的狀態。這一判斷比依據“市場與政府”的二分法認為中國現行能源體制特征為“半市場、半計劃”的判斷更加準確和具體。

三、能源體制革命的方向與框架

根據第一部分的分析框架，結合中國現行能源體制的現狀和能源行業特定的經濟技術屬性，下面分析能源體制革命的基本方向和目標能源體制，并從三個方面提出實現從當前能源體制到目標能源體制轉變的能源體制改革框架性內容。

(一)能源體制革命的基本方向

根據前面的分析，中國現行能源體制介于國營體制和政府規制之間，在這種體制下，政府在能源資源配置中仍然發揮著主導作用。用制度可行性曲線表示，現行能源體制的總的制度成本為圖3中的XR+YR，其中XR和YR分別代表政府失靈和市場失靈導致的制度成本B和制度成本A。現行體制的核心弊端是政府干預造成的制度成本B(大小為XR)過于高昂。政府的深度介入雖然有助于推動中國能源工業快速發展，但是也積累了一系列突出矛盾：一是能源消費總量增長過快，在能源消費結構中“一煤獨大”，國內環境污染防治和國際上應對氣候變暖的壓力與日俱增；二是產能過剩嚴重，大量設備閑置或低效運轉，造成資源的極大浪費，提高消費者負擔和經濟社會發展成本，影響國家競爭力；三是行業內外矛盾重重，煤電矛盾長期存在，中央企業與地方時有摩擦，幾大石油公司與地方煉廠相互指責，社會各界對大型國有能源企業的行政壟斷以及嚴重的內部人控制和低效率現象普遍不滿，等等。

圖3　能源體制革命的方向

能源體制革命的總體方向是降低因政府干預和政府失靈造成的過高的制度成本B，能源資源配置由政府主導轉向市場決定，同時依靠規制和法制的力量，降低因市場作用加強而提高的制度成本A。這就要求能源體制發生跨制度狀態空間的根本性轉變。進一步的問題在于，目標能源體制應該是處于法制和規制間的制度狀態空間，還是處于市場和法制間的制度狀態空間。前者意味著能源資源配置除了市場、法制起作用之外，規制和國營也具有一定的作用。后者意味著除了市場和法制，不需要政府對能源資源配置進行直接干預。

對于大多數競爭性領域和一般商品市場來說，后者代表的體制是適合的。但是能源行業特殊的經濟技術屬性決定了目標體制應該是前者而不是后者。首先，能源行業中存在輸配電網絡、燃氣管網等自然壟斷環節，要求政府進行經濟性規制，對壟斷企業的經濟性規制包括投資、成本、價格和服務質量等。其次，能源與環境、健康、安全等社會性問題息息相關，要求政府針對負外部性問題加強社會性規制。再次，能源領域是高技術密集型行業，要求政府針對技術溢出的正外部性問題加強政策引導，甚至要求政府在基礎性研究和信息分析等方面提供充足的公共服務。基于上述理由，理想的能源體制應該是介于法制和規制的中間狀態。在這一體制下，市場經濟在能源資源配置中起決定性作用，法制規范市場交易秩序，政府對自然壟斷環節的企業進行經濟性規制并針對環境等負外部性問題施加社會性規制，同時針對技術創新、信息等正外部性和公共品提供政策引導和公共服務。如圖3所示，目標能源體制由市場失靈所造成的制度成本由YR增加到YI；由政府失靈所造成的制度成本由XR減少到XI；總制度成本下降幅度為XDXR。

(二)能源體制革命的基本內容

那么，如何實現從現行能源體制到目標能源體制的轉變呢？根據第一部分體制的解析框架，能源體制革命主要圍繞三個方面展開：重新界定能源市場主體功能、重塑能源市場結構、重建能源市場運行機制。

1.重新界定能源市場主體功能。如前所述，市場經濟體制在市場主體的所有權性質上并不必然排斥國有化。國有企業也可以作為市場主體。能源體制革命需要實現的目標是重新界定能源國有企業的功能，明確能源國有企業的市場屬性及其產品的商品屬性。習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出要“還原能源商品屬性”，也就是要求還原能源產品生產企業的市場主體屬性，成為真正按市場經濟規律辦事的商業化企業，而不是提供公共品或實現特定政策性目標的政府部門。

能源領域包括競爭性環節和自然壟斷環節兩大類。在競爭性環節，政府作為國有企業的所有者或股東，不應該通過行政手段行使自己的出資人權利，干預企業的經營活動。*比如1973年，在面臨阿拉伯國家石油禁運的情況下，雖然英國政府持有英國石油公司30%的股份并要求公司優先向英國政府供應石油，但英國石油公司仍然堅持認為自己是獨立經營的企業，只對股東負責，政府不應干預公司的經營活動。在自然壟斷環節(主要涉及電網和油氣管網領域)，政府不僅是能源國有企業的出資人，同時政府還作為公共管理者與國有企業發生關系。確保能源國有企業商業化經營屬性要求政府區分兩種不同的角色，作為資本所有者，政府國資主管部門從國有資產保值增值的角度對企業進行管理，但是能源國有企業需要與其他企業一樣接受作為公共利益管理者的能源管理部門的經濟性規制和其他管理部門的社會性規制。公共管理部門對所有市場主體的管理應該采取一視同仁的統一標準。

2.重塑能源市場結構。構建有效競爭的市場結構首先要求破除行政性市場進入壁壘。在行業準入方面，有必要對能源行業的具體管理規章和辦法進行清理，消除以資本實力、企業規模和從業資歷等抬高行業準入門檻的做法。消除各種隱性壁壘和“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”等現象，在獲取資源、公平競爭等方面給予所有企業同等待遇。特別是在電力生產和銷售，煤炭、油氣進出口等領域，應該盡量取消不必要的行政性限制。

其次，考慮到輸配電網和天然氣管網具有自然壟斷性，為構建有效競爭的市場結構，要求保證輸配電網和天然氣管網獨立于電力和天然氣市場交易，只提供傳輸服務，并對所有的市場交易主體公平開放接入。具有自然壟斷性的環節采取特許經營的方式，接受獨立規制機構的監督，按照特許協議性契約化管理。在解除自然壟斷性資產和行政性限制造成的行業進入壁壘后，各種所有制類型的企業會根據市場供求關系的變化自主安排進入或者退出行業，一方面確保了行業內有足夠的競爭主體進行有效競爭，另一方面潛在進入競爭的壓力也會促使行業內在位企業提高效率、降低成本以提高其競爭力。

3.重建能源市場運行機制。在市場運行機制方面，要充分發揮價格機制的調節作用，讓市場在能源資源配置中起決定性作用，同時更好地發揮政府的作用。

首先要放松甚至取消競爭性領域的經濟性規制，形成主要由市場供求關系決定能源價格的機制。黨的十八屆三中全會明確提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。要發揮市場配置資源的作用的前提條件是在競爭性領域取消價格規制，讓企業依據自身經營成本和市場需求自主決定價格。同時，取消政府對企業投資、生產等經營決策的行政干預，充分發揮市場價格機制調節供給和需求的作用，優化資源配置。

在能源領域，除了輸配電、天然氣管網等自然壟斷環節需要政府規制外，其他領域都可以引入市場競爭，形成由市場供求關系決定能源價格的機制，并通過價格機制這只無形的手優化能源資源配置。目前中國煤炭領域的市場競爭已經比較充分，煤炭價格受供求關系深度影響，反過來也有效調節了煤炭的生產和消費。但是在石油、天然氣和電力等領域，價格依然由政府制定，企業的投資、生產、貿易等活動在很大程度上也是在政府行政手段這只有形之手的指揮下進行的。比如，投資審批、電量分配、天然氣進口等。這往往造成嚴重的“政府失靈”，比如，目前能源領域出現的產能嚴重過剩局面。目標體制應該在形成有效競爭的市場結構和市場體系的基礎上，放開政府對能源價格和投資的規制，在尚未形成有效競爭市場結構的領域盡快創造條件引入市場競爭并放開價格。具體來講：電力方面，政府只規制輸配電價，并在輸配電網退出電能市場交易的基礎上開放電能交易價格，由發電企業、經銷商和用戶自主決定；石油方面，在放開原油、成品油進口的基礎上放開石油價格，由企業自主定價；天然氣方面，在剝離儲運領域的沉淀性資產并放開進口權的基礎上，放開天然氣門站價格和終端售價，政府只規制管網運費。

在放松直至取消競爭性領域的經濟規制的同時，加強和完善政府的管理職能，更好地發揮政府的作用：一是加強政府公共服務，主要包括具有公共品性質和正外部性的事務，比如能源信息統計與分析、能源戰略與規劃、能源國際合作等行業乃至國家層面上的事務，政府也可以直接進行研發以推動能源技術創新；二是加強對電網、油氣管網自然壟斷環節能源國有企業的經濟性規制以及對競爭性領域市場交易秩序的規制；三是加強對環境、安全、健康等領域的社會性規制。

結論

推動能源生產和消費革命是既定的國家能源戰略，而能源革命要求體制先行。如何破解能源體制革命這一命題是當前中國能源政策領域面臨的重大挑戰。本文從體制的概念入手，借鑒Djankove等經濟學家提出的分析方法，指出經濟體制是經濟活動的組織方式，不同的體制代表了資源配置中政府和市場作用力的不同組合，這些不同組合的效果具體體現在市場主體的性質、市場結構和市場運行機制三個方面。體制革命就是要實現制度成本組合最低的最優經濟體制。

經過30多年的改革與調整，中國能源體制已經突破了計劃經濟時代“政企合一、高度集中、行政壟斷”的國營體制。但是在市場主體方面，政企分開沒有徹底實現，能源國有企業不是完全意義上的按經濟規律辦事的商業化企業；在市場結構方面，仍然存在行政性進入壁壘，沒有形成有效競爭的市場體系；在市場運行機制方面，既存在政府對競爭性領域過度的經濟性規制，同時又存在自然壟斷環節的經濟性規制不足，以及環境、安全和健康等領域的社會性規制不足。筆者認為，中國現行的能源體制總體上是介于國營和政府規制兩種體制之間。這種體制最核心的弊端是政府干預過度，沒有充分發揮市場價格機制的作用，導致能源生產和消費領域系統性的低效和扭曲。

根據能源行業特殊的經濟技術性質提出了中國能源體制革命的基本框架：一是重新界定能源市場主體的功能，區分政府作為出資人和公共管理者的不同職能，分頭行使、分類管理、相互制衡，按照還原能源商品屬性的要求，還原國有能源企業商業化企業屬性，使之成為真正按市場經濟規律辦事的合格的市場主體。二是重塑能源市場結構，放開競爭性領域的市場準入，剝離具有自然壟斷性的管網環節，對所有市場參與主體公平開放，破除市場進入壁壘，構建有效競爭的市場結構和市場體系。三是重建市場運行機制，一方面放松直至取消競爭性領域的經濟性規制，形成主要由市場供求關系決定的能源價格機制，讓價格機制在能源資源配置中發揮決定性作用；另一方面加強對自然壟斷能源企業的經濟性規制，加強環境、安全和健康等領域的社會性規制，加強政府公共服務。

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[責任編輯：房宏琳]

1002-462X(2016)03-0071-08

2015-12-27

林衛斌(1981—)，男，北京師范大學能源與產業經濟研究中心常務副主任，副教授，經濟學博士，從事產業經濟學、能源經濟學研究；方敏(1972—)，男，副教授，博士生導師，經濟學博士，從事政治經濟學、制度經濟學研究。

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·經濟增長與經濟發展·