網絡時代社會協同政府治理模式構建
——基于政務微信的視角

王　樹　文

(對外經濟貿易大學 公共管理學院，北京 100029)

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網絡時代社會協同政府治理模式構建
——基于政務微信的視角

王樹文

(對外經濟貿易大學 公共管理學院，北京 100029)

網絡化和信息化的深入發展使政府治理的行政價值觀念、決策模式以及治理過程都面臨著前所未有的挑戰，也使現行的政府治理模式的碎片化弊端更加突出，嚴重影響了政府治理效率的提高。但是，隨著政務微信在政府治理領域的廣泛應用，不僅使政府行為有效置于輿論監督之下，而且日益成為政府聯系群眾、服務群眾的重要渠道。因此，政務微信平臺的開發與構建促進和推動了社會協同政府治理模式的創新。當前，公共行政的主體如何更好地利用政務微信平臺，將網絡民意納入制度建設的頂層設計，提高公共領域的網絡話語權，改變公民在傳統政治形態中的弱勢格局，并充分利用溝通、協商、監督、問責等直接對話的方式實現民主訴求的多元化和社會利益的最大化，已經成為推動中國政府治理轉型升級與模式創新的有效途徑。

網絡時代；社會協同政府治理；政務微信

隨著網絡社會的深入發展與大數據時代的到來，中國經濟社會轉型升級也日益加速，但經濟發展并不必然與社會發展同步而行，這就使得一些社會問題在社會轉型與改革中不可避免地出現。因此，在經濟體制改革不斷深入的背景下，亟待通過政府治理的有效推進來解決這些擺在政府面前的難題，即通過多元治理主體的合作完善政府內部治理結構，提升社會發展活力，保障和改善基本民生，促進社會和諧穩定，并在此基礎上構建政府治理新模式。

然而，網絡化的深入和信息化的發展使得中國的政府治理模式面臨前所未有的挑戰：網絡的共享性使政府治理的行政價值觀念面臨挑戰；網絡的開放性使政府治理的決策模式面臨挑戰；網絡的交互性使政府治理的過程面臨挑戰。在此大環境下，政務微信應運而生，它不僅深刻地改變了人們的生活方式，而且從根本上顛覆了社會的溝通和交流模式，包括政府和民眾的交流溝通方式。但從目前來看，以政務微信為載體對政府治理模式進行研究的文獻還比較少，因此，本文從政務微信發展的角度研究網絡時代政府治理模式的創新與構建，旨在為推動中國政府治理的創新、發展提供理論指導。

一、中國現行的政府治理模式分析

1.碎片化的政府治理模式

綜合國內外學者的研究和探索，筆者將政府治理模式在理論上概括為四種：政府支配型、多方參與治理型、社會組織和公眾支配型、貧乏型(詳見圖1所示)。

圖1　政府治理模式理論圖

如圖1所示，四種政府治理模式各具特色。在模式一(M1)中，政府主導程度非常高，而社會組織和公眾參與程度極低，我們把這種模型稱為政府支配型治理模式，即政府在提供公共服務和滿足公眾需求方面處于絕對的主導地位。在模式二(M2)中，治理主體呈現多元化趨勢，即政府、社會組織和社會公眾的參與度都非常高，這種模型被稱為多方參與治理模型。在模式三(M3)中，社會組織和公眾參與治理的程度相對較高，政府的治理程度相對較低，我們把這種模型稱為社會組織和公眾支配型治理模式。在模式四(M4)中，社會組織、公眾以及政府都處于相對消極的狀態，參與治理的積極性不高，參與度低，我們把這種治理模式稱為貧乏型治理模式。

通過研究和分析政府治理理論上的治理模式，我們可以發現中國現行的政府治理模式為政府支配型治理模式，即政府通過稅收和財政預算等方式統籌管理政治、經濟、文化和社會的方方面面，但是，在治理的過程中由于職能分工不清，任務繁雜，導致一些政府部門間、職能部門諸多業務間以及各地方政府之間的分隔、不協調狀態，中國政府對公眾需求和公共服務進行封閉式的、消極的、壟斷的甚至低效率的回應[1]，由此產生了碎片化的治理模式。

當然，中國碎片化的政府治理模式的形成和發展有一定的歷史根源，并經歷了較長時間的堆積。自中國計劃經濟時代開始，政府就熱衷于官僚制的組織結構，各項政府工作普遍實行分工和專業化，不僅有分明的層級結構，而且實施嚴格的規章制度，追求的價值目標是效率至上，對社會各個領域進行單方面、高強度的控制，壟斷了治理的全部職責。政府治理過程中的工作和項目都是按照職能分工的原則來進行的，是一種專業化的、縱向分割的方式，一項任務分散在若干不同的職能部門中協作完成。當然，整個治理過程也被組織的部分或單位割裂成一個個片段。

圖2　治理過程的割裂

隨著西方國家公共管理改革運動的發展，中國也開始將“企業家政府”的核心精神融入政府治理的過程之中，即注重執行機構的分散化和小型化，引入市場競爭，有效提高政府治理效率，提高公共服務的供給質量和效率。但是，這也不可避免地強化了機構裂化和管理分隔的問題，如圖2所示。

在圖2中，我們可以看出傳統官僚制的政府治理模式已經表現出對新環境的不適應，治理效果、效率以及適應性日漸不盡如人意。政府各職能部門的橫向協調性極差，各部門如同一個個林立的“碉堡”，因而表現出“隧道視野”效應，即每個部門只關心自己所分擔的那塊任務，并努力追求本部門利益的最大化，沒有人為政府治理整體負責，沒有人對公共需求和公共服務負責[2]。在政府治理模式不斷的演進和發展過程中，社會組織作為一種新興的力量參與進來，但是，社會組織和社會公眾即便參與治理，也不可能和政府形成平等的相互合作關系。在某種程度上，社會組織只是政府意志上傳下達的工具，缺乏自主性，在政府治理過程中只能代理行政機構行使某些職能；而民眾也只是有限參與，傳統的政治制度限制了社會民眾與政府部門的溝通和參與決策。這些都造成了政府治理過程中的“分而不明”“分而不合”的治理困境，即分工不明確、分工不合作。這也是中國獨立化、分權化、靈活性的政府治理模式即碎片化政府治理模式形成的重要原因。

2.碎片化的政府治理模式導致的后果

隨著網絡時代對整個社會生活影響的日益深刻，碎片化政府治理模式的弊端日益凸顯，不僅阻礙了政府整體效能的實現，而且給公眾帶來了極大的不便。主要表現在以下三個方面。

第一，管理驅動導致政府公信力陷入怪圈。一方面，網絡社會的多變性和復雜性給政府治理帶來了巨大的挑戰和強大的壓力，不僅表現為政府治理體系尤其是法律法規體系的不完善，而且表現為網絡社會治理中具體策略的缺乏。公共管理的實踐者和改革者還沒有完全適應將自己的話語行為暴露于網絡的“強光燈”下，政府無論在治理實踐還是在相關理論探索上，都存在嚴重不足，這些使政府在網絡社會治理方面表現出明顯的不適應，這必然影響政府在社會公眾心中的權威和形象，進而影響政府公信力。另一方面，公民、企業和社會組織的需求日趨多樣化和豐富化，對政府的利益訴求、社會期望不斷增多和提高，但是與之對應的是，社會公眾要獲取一項公共服務往往要經過政府各職能部門若干復雜、繁瑣的程序，這必然耗費社會公眾大量的時間和精力。由于公眾對政府提供的公共服務沒有選擇的余地，公眾對低下的辦事效率、繁瑣的辦事程序、利己的管理驅動原則表現出無可奈何的同時，也在不斷降低對政府的信任。信任本來就是“易碎品”，一旦打碎，很難修復；沒有信任，政府權威的建立根本無從談起。

第二，部門林立導致政府應對群體性事件的低協調性。一方面，在政府治理過程中，政府各職能部門間進行了高度的專業化分工，這使一些社會弱勢群體通過正常渠道改善自己生存現狀、表達自己利益訴求變得愈發艱難，因而進一步加劇了社會問題的嚴重性，為滋生群體性事件提供了溫床。碎片化政府治理模式導致的政府各部門之間的割裂和自我封閉性，使政府在應對群體性事件時很難做出快速、及時、靈活的反應，這勢必會影響社會的穩定、和諧，以及政府治理的效率。另一方面，在網絡性群體性事件的應對和處理中，政府各職能部門之間缺乏有效的合作。在網絡環境下，群體性事件的影響力和破壞力在一定程度上比傳統的群體性事件更為嚴重，這都對政府應對突發事件的能力提出了更高的要求。在碎片化的政府治理模式中，各部門林立，本位主義嚴重，遇事各部門不是相互協調、及時快速地搶占輿論先機，積極應對網絡群體性事件，而是相互推脫責任、缺乏相應合作。由于網絡所獨有的信息放大和扭曲效應，加之特殊利益群體在其中的非理性煽動，使得政府信任危機可能被無限地擴大，并形成惡性循環，即政府公信力越下降，人們越傾向于對政府的言行不信任、對相關政策不支持。

第三，民生建設滯后加劇了社會風險。在政府碎片化的治理過程中，諸如公共安全、社會秩序管理等狹義的社會治理是政府治理的重點領域和內容，側重于從風險控制角度來提升關系人們安全感和幸福感的社會福利水平。從另一個角度講，隨著改革的不斷深入和發展，政府官員貪污腐敗、城鄉居民貧富差距過大、傳統文化傳承遭遇困境、公民社會道德滑坡、部分地區社會秩序混亂等問題逐漸暴露出來，并作為一種負面社會因素時刻誘發社會風險。通過分析，我們不難發現這些誘導因素源于公共服務供給不足、供給水平的低下以及社會建設的落后，不能滿足當前人們多樣化、多層次的需要。當由此造成的民生建設相對滯后時，就不可避免地會出現一些社會不安定因素，影響社會穩定和諧。因此，只有通過不斷完善公共服務體系，形成平等的利益分享機制，才能從根本上緩解社會矛盾，促進社會公平，推進社會和諧。

二、政務微信在政府治理領域的實踐與應用分析

中國傳媒大學媒介與公共事務研究院新媒體實驗室的統計數據顯示，截至2014年10月31日零時，中國政務微信發展總量已突破1.3萬大關，整體運行呈現出“井噴”狀的“加速度”態勢。浙江、江蘇、廣東三省領跑全國，職能類型更加全面，已發展為39個職能細類。其中，與民生關系最為密切的公安政務微信數量高居榜首，總量達2 446個，與共青團、政府辦、醫療衛生計生、黨政新聞宣傳、檢察院、文物旅游、科教文體及法院系統分領“前十甲”。最值得我們關注的一點是，“新社會組織”公眾微信發展迅猛，并極大拓展了多元社會服務。

公安政務微信是政府政治職能中治安領域的實踐代表。公安政務微信通過向訂閱者發送警方提醒來提示市民做好安全防范，更好地預防了犯罪行為的發生。截至2014年7月13日，與民生關系最密切的公安政務微信總量達1 094個，發揮著權威信息發布、提供在線咨詢服務、積極引導輿論走向等功能。其中，“平安北京”“安徽公安在線”“平安肇慶”“廣州公安”“歷下車管”“濟南公安”“泉州公安”等公安政務微信最具有代表性。

食品藥品監管政務微信是政府經濟職能中市場監管領域的實踐代表。市場監管作為政府重要的經濟職能之一，一直以來都涉及老百姓廣泛關注的重大問題，其中食品和藥品監管更是和社會公眾的生活、利益息息相關。最具代表性的如“中山食品藥品監管”“西鄉塘食品藥品監管”“廣東食品藥品監管”“福建省食品藥品監督管理局”等。筆者認為，政務微信與政府治理中市場監管職能的結合是最有意義的一次實踐，對于“舌尖”和“針尖”上的安全，政府部門雖然花了很大力氣整頓，但是市場監管的部分越來越多、越分越細，導致監管效果不盡如人意。食品藥品監管政務微信不僅能夠傳達相關政策信息，查詢辦事指南，還能夠傳播食品藥品安全的科普知識，最重要的是公眾可以通過微信平臺進行投訴建議，和政府形成合力，對食品藥品領域的企業行為進行有效監督，共同助力“舌尖”和“針尖”的安全，共同促進政府治理模式創新，提高政府治理效能。

文物旅游政務微信是政府文化職能中文化事業領域的實踐代表。微信可以成為各地發展特色文化、促進旅游發展的一個推廣利器，其中微信營銷就是新興的網絡營銷方式，它以微信作為平臺，將每個訂閱者都視為潛在的消費人群，向其樹立良好的旅游形象。最具代表性的如“浙江旅游”“山東省旅游局”“吉林省旅游局”“香港旅游發展局”“南京旅游”等。文物旅游政務微信的主要功能是：發布相關的旅游信息和熱點資訊，提供旅游路線查詢服務，對旅游資源歷史文化、信息產品、民俗風情等進行多方位、多角度、有創意的介紹，并與訂閱者回復互動，接受并采納訂閱者的景點分享，推動本地旅游的特色發展。

社會保障政務微信是政府社會管理職能中完善社會保障領域的實踐代表。網絡應用的日益普及，使各地人力資源和社會保障局開始推出政務微信，這對提高社會保障事務的效率、提升政府公信力和公共服務的建設能力有重要的促進作用。最具代表性的如“北京12333”“廈門社保”“深圳人力資源和社會保障局”“煙臺市人力資源和社會保障局”等。

除此之外，新社會組織公眾微信顯示了政府治理主體多元化的趨勢。借助政務微信公眾平臺，依照法律法規及民政部門登記注冊的社會團體、學術性社團、行業性社團、專業性社團、聯合性社團、行業協會及社區活動團隊等新社會組織，在公共服務領域積極參與，滿足多元化的社會需求，積極提供各種社會公益服務、募集社會資源、促進社會就業等，這些社會組織日益發展壯大，并形成了新的社會傳播力量。新社會組織公眾微信的不斷發展和完善，有力地推動了政府治理領域政府、社會組織、社會公眾的積極廣泛參與和共同治理，在這一過程中，社會組織起到了很好的橋梁紐帶作用。

三、以政務微信為載體的社會協同政府治理模式的構建

1.社會協同政府治理模式概述

政府治理模式創新的本質莫過于推動公共利益的最大化，實現治理過程的民主化，推動治理模式由碎片化向社會協同模式轉變，即政府、社會組織和公眾充分發揮各自的優勢，多方共同合作、協商，共同參與治理。

社會協同政府治理模式，就是指在政府治理過程中實行一元主導、多方參與、各司其職的合作治理模式。筆者試圖構建的社會協同政府治理模式就是以政務微信為支撐，以系統論為核心理念，基本特征是業務協同和資源共享。從表面來看，這是政府宏觀掌控社會事務的總體規劃，社會組織協助政府在自己授權和擅長的領域提供公共服務，滿足公眾需求，公民個體積極參與處理公共事務。實質上，它是以社會組織為橋梁，建立公民和政府間的對話與協同關系，強調主體的多元化、主體間權力的互動、自主自治網絡體系的建成，最終實現公共利益最大化、社會治理民主化。

在社會協同參與治理的過程中，政府負責總體規劃社會宏觀布局，并依法對社會各項事務進行規范和制約，監督和協調各種非政府組織和公民個體參與社會治理的關系和行為。政府的治理重點在于處理社會組織、公眾不能解決的問題，這類問題一般都要借助政府權威加以解決，例如，維護社會秩序、緩解社會危機等。社會組織作為治理中聯系政府部門和公民個體的中介，一方面要積極高效負責地協助政府提供公共服務，滿足公眾多層次、多樣化的需求；另一方面要動員社會公眾廣泛參與治理，真正體現出“小政府、大社會”的特征。而社會公眾則在公共精神的指導下和社會參與責任感的驅動下，理性、積極、有序地參與社會公共事務，不斷提高自己的社會參與能力，實現有效的自我管理和自我服務。社會協同政府治理模式總體上體現為政府集權治理向社會組織和公民個人的增權治理轉變。在此過程中需注意的問題有兩個：一是政府適度放權和如何放權的問題，二是非政府組織和公民個人參與治理經驗的缺乏和能力不足的問題。

2.社會協同政府治理模式的構建

我們可以以政務微信為載體來構建社會協同政府治理模式。由下頁圖3可以看出，我們在構建社會協同政府治理模式的時候，必須將政府治理置于具體的外部環境之中進行創新研究，如置于網絡信息化時代和大數據時代等環境之中。環境因素是政府治理正常運行的基礎，影響參與各方的互動關系，這種影響力貫穿于整個政府治理過程之中，同時，政府治理各參與方也在一定程度上對外部環境產生影響。進入政府治理環節，公眾可以利用政務微信進行互動交流、在線辦事等，新興社會組織的微信也可以通過同樣的方式發揮溝通交流的載體作用。公民通過關注自己需要的政府公眾賬號與相關部門“零距離”接觸，公民也可以通過新興社會組織的微信獲得政務微信不能提供的信息查詢和具體領域的服務，從而滿足自己多樣化的需求。在包括領導力、各參與方的利益動機以及相互依賴性等動因的推動下，社會協同政府治理模式的治理實踐開始啟動，協同引擎也開始工作，并不斷給參與行為提供動力。協同引擎包括有效參與(廣泛的利益相關方、足夠的話語權)、思想共識(共同目標、互相信任、利益平衡)和協同能力(領導力、學習、體制設計)，只有這三者實現良性互動，協同引擎的動力才能發揮到最大程度。緊接著協同引擎將助動力傳遞給協同行為，各參與方為實現協同目標而在政府治理過程中積極地實施各種行為，并使協同治理產生一定的效果，包括對參與各方的影響、評估、問責等。如果對參與各方產生了積極的影響，那么各方就有很大的動力和積極性參與政府治理，并且通過評估衡量取得的良好治理效果，進而形成責任共享機制。如果各參與方都有較強的責任感，那么就會最終實現善治，就能夠對自身的內部系統、經濟和市場活動以及社會公共事務進行高效的管理，從而有效地提供公共服務，滿足公眾需求，維護社會秩序和公共安全，更好地實現和發展公共利益。這效果反過來又會對動因產生積極的影響，形成政府治理的良性循環。

圖3　社會協同政府治理模式

3.社會協同政府治理模式的構建方法分析

要構建社會協同政府治理模式，我們就要找準路徑和方法。第一，明確網絡化時代政府治理的參與主體，即政府、社會組織和公眾。第二，我們需要深入分析各參與主體在政府治理過程中的職能，進而構建政府主導、社會組織協同、公眾參與的治理模式。但是，整個過程都需要以政務微信為載體，以社會法治為保障。

在治理過程中，政府要借助政務微信由負責者轉變為主導者。政府各部門通過開通政務微信以及關注新興社會組織的微信，與社會組織、政務微信訂閱者即社會公眾進行溝通聯系，從而實現社會治理最低標準的設定，并發揮多方協商中的召集工作、機構建設、社會治理監管等職能?？偟膩碚f，政府在社會協同政府治理模式構建中主要起宏觀掌控作用，對社會公共事務進行總體規劃，主導治理各個領域、各個方面工作的順利開展，與社會組織、民眾形成協同治理網絡，并以社會責任共同分攤機制為基礎，最終形成多元協同的治理模式，為多方參與社會治理提供可行的、良好的政治、社會氛圍。

社會組織是社會治理的中堅力量，是不同利益匯合而成的新的社會組織形式。在社會治理過程中，社會組織的作用不外乎高效地“協同”，即在管理和服務內部成員的前提下，協同政府在政府無力管理的權力下放的領域發揮自己的優勢，積極高效地提供公共服務，滿足人民多樣化、多層次的需求，補充政府缺位的治理領域。

公民個人在政府治理過程中發揮基礎作用。政府治理歸根到底是對人的管理和服務，公民個人參與政府治理，與政府部門、社會組織有效地互動、協商，無疑會使政府治理堅持正確的價值取向和追求，取得良好的治理效果。社會公眾可以通過訂閱政務微信公眾號和關注新興社會組織的微信，發揮其在政府治理模式構建中的重要作用，主要表現為理性地表達利益訴求，通過合法渠道滿足自我需求；充當社會的“安全閥”，為維護社會穩定、緩解矛盾沖突發揮自己的獨特優勢；多渠道、多方式監督政府和社會組織的治理行為，推動其積極創新；實現自我管理和自我服務，并通過積極參與公共事務的管理和公共服務的供給，減輕政府的治理負擔。

結　語

政務微信的發展為政府治理模式創新提供了有利條件。政務微信能夠有效地促進政府治理觀念創新，能夠實現政治部門與公民個人的有效、理性互動，從而有利于解決現實問題、化解社會矛盾。另外，政務微信的應用也是政府治理模式創新的一種體現。公民參與意識的增強，推動了政府治理主體的多元化進程，政務微信為公民個體參政提供了新渠道，為政府治理模式創新提供了新平臺?？傮w來說，政務微信可以推進政府信息的公開化、公共服務的專業化、政府決策的科學性、公民參與的常態化。因此，我們應充分利用政務微信進一步推動社會協同政府治理模式的構建。

第一，強化政府責任機制，注重公民需求的及時回應。政府部門要做到積極準確地回應公民需求，還需從價值觀念和執政理念上做出改變，將以人為本和顧客導向等理念內化為自身的道德修養和價值追求，始終秉承服務至上的價值理念，對民眾合理的所需、所想給予及時的解決，以卓越的公共服務供給能力服務于民眾不斷增長的公共服務需求。

第二，正確定位政務微信內容，培養各合作方認同的文化氛圍。從政務微信的性質、功能及服務理念來看，其現實定位必須具有本地化、個性化、專屬化、高品質的特征。

第三，完善政務微信運營機制，推動政府公共服務流程數字化改革。一方面，相關部門要推進政務微信運營保障機制的建立，以此來約束信息發布者的行為，為形成健康的信息傳播環境創造有利的條件和氛圍；另一方面，要優化工作流程，提高公共服務供給效率。

第四，完善政務微信監管處罰機制，提高政府依法行政能力。一方面，要加強政務微信法律法規建設，推行政務微信實名制；另一方面，將政務微信納入政府績效考核，對政府部門運營政務微信的情況進行有效監管，以此提高政府依法行政的能力。

[1]譚海波，蔡立輝.“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整體型政府”的理論視角[J].學術論壇，2010，(6).

[2]楊文士，焦叔斌.管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2009：198-199.

[責任編輯：鞏村磊]

1002-462X(2016)03-0054-06

2015-11-21

國家科技支撐計劃項目“社區生活服務集成方案與標準研究”(2012BAH15F01)

王樹文(1963—)，女，教授，博士，從事公共政策理論與實務、政府戰略管理與創新研究。

D621.5

A

·政治發展研究·